II SA/Kr 1273/12

Uzasadnienie

Pismem z dnia 7 września 2012 r. (data wpływu do WSA w Krakowie) Wojewoda Małopolski działając na mocy art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 j.t., ze zm.) –zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym - zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie doręczoną mu w dniu 28 marca 2012 r. uchwałę Rady Gminy Koszyce z dnia 20 marca 2012 r. Nr IX/100/2012 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi: Koszyce, Włostowice, Sokołowice w Gminie Koszyce, domagając się równocześnie stwierdzania przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W ocenie strony skarżącej uchwała nie spełnia wymogów art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.)-zwanej dalej ustawą-, zgodnie z którym integralną częścią uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Bez względu na przedmiot zmiany planu zawsze dotyczy ona terenu, którego granicę należy określić na załączniku graficznym. Ustawodawca nie wprowadził żadnego wyjątku od tej reguły, zatem załącznik graficzny jest obowiązkowym elementem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania lub zmiany planu miejscowego. Brak takiego załącznika graficznego do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi: Koszyce, Włostowice, Sokołowice w Gminie Koszyce zdaniem skarżącego stanowi istotne naruszenie obowiązującego porządku prawnego. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia omawianej skargi zastrzeżenia skarżącego budzi także zapis, zawarty w § 3 przedmiotowej uchwały, którym Rada Gminy Koszyce uchyliła uchwałę Nr VI/61/2011 z dnia 24 października 2011 r. w sprawie zmiany w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi: Koszyce, Włostowice i Sokołowice w Gminie Koszyce. Strona skarżąca podkreśla, iż uchylenie tejże uchwały w opisany sposób - uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmian planu, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano generalnie uprawnienie gminy do kształtowania polityki przestrzennej na terenie swojej właściwości. Dyskusyjnym jest natomiast, czy Rada gminy może wyeliminować z obrotu prawnego uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jej uchylenie. Wojewoda Małopolski stoi na stanowisku, że jest to dopuszczalne, o ile rada zrobi to w trybie określonym przez art. 27 ustawy, a zatem w trybie, w którym plan uchwalono. Równocześnie skarżący podkreślił, iż uchwała będąca przedmiotem skargi została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Bowiem zgodnie art. 27 ustawy, zmiana studium oraz zmiana planu zagospodarowania przestrzennego winna nastąpić w takim trybie, jaki wymagany jest dla ich uchwalenia. Zatem stosownie do art. 27 ustawy w przedmiotowej sprawie należało wyczerpać całą procedurę przewidzianą ustawą poczynając od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 14 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem zapisów art. 17 oraz art.18 ustawy, które określają procedurę uchwalania planu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28.10.2008 r., sygn. IISA/Ol 571/08). Abstrahując od powyższego Wojewoda Małopolski podniósł, iż uchylenie uchwały, opublikowanej w dzienniku urzędowym województwa, uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmian planu, która nie podlega takiej publikacji, nie może znaleźć aprobaty ze względów zarówno technicznych, jak też z uwagi na istotę źródeł prawa, ich publikacji i derogacji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna do skarżącej nie kwestionując podniesionych w skardze zarzutów wniosła o oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu swojego stanowiska strona przeciwna do skarżącej podniosła, iż faktycznie Rada Gminy Koszyce podjęła skarżoną uchwałę, która po weryfikacji przez Wydział Prawny i Nadzoru została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. W jej ocenie skarżący winien wezwać Radę Gminy do wyeliminowania naruszenia prawa. Niemniej na posiedzenie Rady Gminy zaplanowanym w miesiącu wrześniu 2012 roku wprowadzony zostanie projekt uchwały uchylającej skarżoną uchwałę. W związku z tym skarga stanie się bezprzedmiotowa. Równocześnie na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013r. pełnomocnik strony przeciwnej do skarżącej przedłożył do akt sprawy kopie uchwały nr XI/1152012 Rady Gminy Koszyce z dnia 26 września 2012r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi: Koszyce, Włostowice i Sokołowice w Gminie Koszyce. W przedmiotowej uchwale nie znalazł się zapis o uchyleniu przez Radę Gminy Koszyce w trybie autokontroli zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływana jako P.p.s.a. kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Sądu skarga Wojewody Małopolskiego zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem przepisów procedury planistycznej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena zgodności z prawem – legalności uchwały Nr IX/100/2012 Rady Gminy Koszyce z dnia 20 marca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi: Koszyce, Włostowice, Sokołowice w Gminie Koszyce. Zaskarżona uchwała z uwagi na swoją treść pomimo swojego tytułu jest uchwałą wydaną z jednej strony w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w przedmiocie zmiany w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§3 zaskarżonej uchwały) . Zgodnie bowiem z treścią § 3 zaskarżona uchwała uchyla uchwałę nr VI/61/2011 Rady Gminy Koszyce z dnia 24 października 2011 r. w sprawie zmiany w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi: Koszyce, Włostowice i Sokołowice w Gminie Koszyce, przyjętego Uchwałą Nr XI/129/04 Rady Gminy w Koszycach z dnia 24 marca 2004 roku.

Z uwagi więc na powyższe zaskarżoną uchwałę należy zakwalifikować do kategorii aktów prawa miejscowego.

Skarga Wojewody Małopolskiego została złożona przez niego jako organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przepis art.14 ust. 2 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że co do formy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna ona zawierać część tekstową przesądzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzania zmiany planu, jak i część graficzną przedstawiającą granice obszaru, który został objęty projektem zmiany planu. Granice obszaru objętego planem miejscowym wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne tak, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu. Obowiązek ten dotyczy również ustalenia granic obszaru, wobec którego dopiero przystępuje się do sporządzania planu (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005, s. 145). Załącznik graficzny, stanowiący integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia czy zmiany planu miejscowego, powinien mieć formę mapy z naniesionymi granicami obszaru objętego planem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmiennie niż to ma miejsce w przypadku samego rysunku planu, nie określa jakiego rodzaju mapa winna zostać użyta do sporządzenia przedmiotowego załącznika, a w szczególności czy do tego celu ma być wykorzystana kopia mapy zasadniczej czy w przypadku jej braku - kopia mapy katastralnej. Ustawa nie określa także wymagań, co do skali, w jakiej winna zostać sporządzona omawiana mapa, a w szczególności czy ma nią być, jak w przypadku wymogów określonych w art. 16 ust. 1 ustawy, mapa w skali 1:1000, czy też może to być mapa sporządzona w większej skali. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych brak załącznika graficznego, ustalającego granice obszaru objętego projektowaną zmianą planu, stanowiącego integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2010-11-04 sygn. akt. II SA/Gl 999/10 publ. LEX nr 753008, wyrok WSA w Krakowie z dnia 2012-04-02, sygn. akt II SA/Kr 124/12 publ. LEX nr 1138523)

Podobnie w doktrynie podkreśla się, że nieustalenie granic obszaru objętego zmianą planu na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa (T. Bąkowski: Komentarz do art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), (w:) T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Jako trafny należało uznać także podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący § 3 zaskarżonej uchwały, na mocy, którego Rada Gminy Koszyce uchyliła uchwałę Nr VI/61/2011 z dnia 24 października 2011 r. w sprawie zmiany w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi: Koszyce, Włostowice i Sokołowice w Gminie Koszyce.

W tym zakresie w ślad za skarżącym należy podkreślić, iż jakiekolwiek zmiany treści, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej.

W świetle przepisu art. 27 ustawy należy stwierdzić, że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, będąca zmianą przepisu gminnego, wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 powyższej ustawy trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie ma żadnych możliwości pominięcia, bez względu na rodzaj i zakres zmian, czynności przewidzianych w art. 17 ustawy. Pominięcie tych czynności stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu, powodujące nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy.

Powyższy przepis potwierdza więc powszechnie przyjętą zasadę w procesie stanowienia i stosowania prawa, według której zmiana aktu stanowienia lub stosowania prawa może być dokonywana w takim samym trybie, w jakim odbywał się proces tworzenia aktu zmienianego.

Jak wynika z akt sprawy, strona przeciwna do skarżącej nie kwestionuje, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały zachowane żadne z wymogów procedury planistycznej przewidziane w tym przypadku przez ustawę. Jednocześnie wobec faktu, iż strona przeciwna do skarżącej wnosiła m.in. o umorzenie postępowania z uwagi na treść przedłożonej na rozprawie uchwały Rady Gminy Koszyce z dnia 26 września 2012r.z nr XI/1152012 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi: Koszyce, Włostowice i Sokołowice w Gminie Koszyce, należy podkreślić, iż po pierwsze wskazana uchwała nie uchyla w trybie autokontroli zaskarżonej uchwały, a po drugie gdyby nawet teoretycznie taką regulację zawierała nie zwalniałoby to Sądu od merytorycznego rozpoznania sprawy .

Uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 należy przyjąć, że uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznanie skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotnym pozostaje, że skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ze skutkiem ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Powyższe rozróżnienie ma zatem istotne znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale.

Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 czy też w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07.

Wszystkie wyżej przytoczone okoliczności wskazują, że zaskarżona uchwała Nr IX/100/2012 Rady Gminy Koszyce z dnia 20 marca 2012 r. jest sprzeczna z prawem na skutek istotnego naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też na podstawie art.28 ustawy, oraz art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości .