II SA/Wa 140/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2011 r. Z. B. wystąpiła do Zarządu [...] o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę.

Uchwałą z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, Zarząd [...] odmówił zakwalifikowania i umieszczenia wniosku Z. B. na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy [...], z uwagi na fakt, że skarżąca nie spełnia warunku dochodowego, a ponadto posiada bardzo dobre warunki mieszkaniowe u swojej matki. Jako podstawę prawną wydanej uchwały Zarząd wskazał § 24 ust. 1 i § 28 ust. 1 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] .

Pismem z dnia 17 października 2012 r. Z. B. złożyła odwołanie od uchwały Zarządu z dnia [...] września 2012 r., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z dnia 9 listopada 2012 r. organ udzielił odpowiedzi na odwołanie, informując że podtrzymuje stanowisko zawarte w uchwale z dnia [...] września 2012 r., bowiem rozpatrując wniosek, poddał wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe w poprzednim miejscu zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych i doszedł do przekonania, że warunki mieszkaniowe w miejscu zamieszkania matki (wstępnego) dają możliwość zamieszkania.

Uchwała Zarządu [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Z. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

• § 31 ust. 1 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. poprzez niezasadną odmowę zakwalifikowania na listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu, w którym pozostawała po jego opuszczeniu przez osobę posiadającą tytuł prawny do lokalu, pomimo spełnienia przez nią warunków,

• § 31 ust. 1 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. poprzez niezasadną odmowę wyrażenia zgody na skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu,

• § 31 ust. 4 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. poprzez brak wnikliwej analizy warunków mieszkaniowych zstępnych skarżącej i w rezultacie błędne przyjęcie, że zachodzi możliwość zamieszkania skarżącej w lokalu należącym do jej matki,

• § 7 ust. 2 pkt 8 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

• art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ kompleksowego postępowania dowodowego w zakresie warunków mieszkaniowych skarżącej oraz członków jej rodziny,

• art. 9 i 10 K.p.a. poprzez odmówienie dopuszczenia do udziału w posiedzeniu Komisji Mieszkaniowej Urzędu [...] , na którym wyrażono negatywną opinię co do wniosku skarżącej, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że sprawy związane z najmem lokali znajdują się w sferze stosunków cywilnoprawnych. Ponadto organ wyjaśnił, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. III CZP 37/08, że spełnienie kryteriów określonych w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w uchwale. Oznacza to, że fakt spełnienia kryteriów zawierania umów najmu określonych w danej gminie nie jest równoznaczny z udzieleniem osobie kwalifikacji do umieszczenia na liście ani do zawarcia umowy najmu lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Zarządu [...] z [...] września 2012 r. o odmowie zakwalifikowania wniosku skarżącej o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, który to lokal wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] .

Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa NSA (postanowienie z 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10 wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnić należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa ta nie przewiduje (nie daje podstaw prawnych) załatwienia spraw przyznania lokali (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, czyli w formie decyzji administracyjnej. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą skarżąca złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu stanowi czynność cywilnoprawną.

W sprawie zasługuje na przypomnienie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90), w której NSA wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek ten jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Czynności te mają zatem charakter cywilnoprawny.

W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r.

Wniosek skarżącej z dnia 28 grudnia 2011 r. nie dotyczył bowiem zakwalifikowania i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu. Treścią jej wniosku było uregulowanie, na jej rzecz, tytułu prawnego do konkretnego lokalu, to jest do lokalu nr [...] w budynku przy [...], z którego ojciec skarżącej wyprowadził się i wymeldował. Podstawą dla tego rodzaju działań był więc przepis § 31 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r., który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.

Powyższe uregulowanie nie odnosi zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (patrz postanowienie NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12).

Reasumując stwierdzić należy, że żądanie skarżącej stanowi ofertę skierowaną do gminy o zawarcie z nim umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią (oświadczeniem woli) na złożoną propozycję (ofertę).

Skoro przedmiotem niniejszej sprawy nie jest uchwała rady gminy w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego, lecz uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez nią propozycję zawarcia umowy najmu (podjęcia czynności cywilnoprawnej) konkretnego lokalu, to należy uznać, w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu.

Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność organów w wymienionych przypadkach. Zatem z przepisu tego wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych.

Jeżeli zatem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09).

Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a. Z tych też względów, Sąd nie rozpatrzył wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w punkcie 1 postanowienia.

O zwrocie wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.