IV SA/Wa 2891/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].10.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej także SKO) po rozpatrzeniu odwołania Pana J. L. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy U. m.W. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowego z elementami zagospodarowania terenu na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], w rejonie ul. [...] róg ul. [...] w Dzielnicy U. m. W.. O ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy pismem z dnia [...] marca 2009 r. wystąpił do Prezydenta W. – M. P.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent W. ustalił te warunki. Jednakże od rozstrzygnięcia tego odwołali się zarówno inwestor, jak i skarżący. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i w tym zakresie orzekło o ustaleniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki inwestycyjnej w wysokości 60 %, a w przypadku zastosowania odprowadzania ścieków opadowych do zbiornika retencyjnego, min. 0,25 oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia wysokości zabudowy i w tym zakresie orzekło o ustaleniu wysokości od strony granicy północnej, tj. od ul. [...] - do II kondygnacji, czyli do 8,0 m, od strony południowej - do III kondygnacji, czyli do 11,5 m. W pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. P..

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 108/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Następnie dwukrotnie jeszcze SKO uchylało decyzje organu I instancji. Wreszcie, kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., obecnie skarżoną przez J. L., Zarząd Dzielnicy U. m. W. orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł J. L., ponownie podnosząc, iż sporządzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia ustawowych wymogów, a także wskazując, iż wyraźnie wynika z niej, że na całym obszarze analizowanym nie ma ani jednego budynku o tak dużych rozmiarach. Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska i stwierdził, iż przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż na analizowanym terenie występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jak i zabudowa usługowa, biurowa i handlowa, a tym samym zgodzić należy się z organem I instancji, iż planowana inwestycja położona jest u zbiegu dwóch stref - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej w głębi ul. [...], ul. [...] i ul. [...] oraz zabudowy biurowej, handlowo-usługowo-biurowej zlokalizowanych wzdłuż ul. [...]. Z tego wzgledu SKO wyprowadziło wniosek, iż funkcja projektowanego budynku nie jest sprzeczna z funkcjami otoczenia.

Uwzględniając wskazany wyrok Sądu z dnia 7 kwietnia 2010 r., SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie prawidłowo ustalony został wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako max. 0,31%. Potwierdziło ustalenia organu I instancji, iż średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego wynosi 0,27 i jest znacznie niższy niż średni wskaźnik zabudowy na działkach o zabudowie innej niż mieszkaniowa (0,38). Z tego wzgledu organ ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako średnią tych wskaźników. SKO potwierdziło, że ustalenie takie pozostaje w zgodzie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, a przede wszystkim wskazaniami Sądu, zawartymi we wskazanym, wiążącym w sprawie wyroku.

SKO zauważyło nadto, że organ I instancji dokonał ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Organ I instancji ustalił ten parametr w oparciu o analizę terenu, z uwzględnieniem zarówno budynku, jak i zagospodarowania terenu, na które wydane zostało pozwolenie na budowę z 2005 r., a także na podstawie średniej ustalonej dla zabudowy o funkcji nie mieszkaniowej oraz kierując się tym, iż planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na działkach nr [....] i nr [...], natomiast pozwolenie na budowę obejmuje jedynie działkę nr [...], zaś w decyzji o warunkach zabudowy nie określono tego parametru w wypadku zastosowania innego odprowadzania ścieków opadowych, niż do gruntu. Organ I instancji wskazał przy tym, iż z uwagi na wskazany fakt nie określił tego parametru jako średniego wskaźnika na działkach o zabudowie mieszkaniowej, który to wskaźnik wynosi 38%. Nawiązując do wskazań Sądu organ I instancji stwierdził, iż przez powierzchnię biologicznie czynną rozumie powierzchnię nasiąkliwą wodami opadowymi. Zdaniem SKO, zarzuty odwołania w tej kwestii nie zasługują na uwzględnienie, bowiem wobec braku legalnego wskazania sposobu ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej jako elementu wskaźnika zabudowy, nie można czynić zarzutu jakoby działanie organu I instancji było wadliwe. Z akt sprawy wynika, iż inwestor wybudował na terenie przedmiotowej nieruchomości zbiornik retencyjny do odprowadzania wód opadowych, a tym samym nie można stwierdzić, aby rozstrzygnięcie organu było niewyczerpujące lub by inwestorowi pozostawiona była dowolność działania, a także aby takie ustalenie udziału powierzchni biologicznie czynnej nie wynikało z analizy.

W ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo ustalił linię zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

SKO stwierdziło, że linia zabudowy została wyznaczona na postawie § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ wskazał bowiem, iż tak wyznaczona linia zabudowy stanowi kontynuację linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], która wraz z najdalej wysuniętą w stronę ulicy częścią budynku na działce nr [...] kształtują linię zabudowy południowej strony ul. [...].

Organ I instancji wskazał, iż średnia szerokość elewacji frontowych budynków na tym obszarze (z wyłączeniem działki nr [...] zabudowanej domkiem letniskowym) wynosi ok. 15,0 m, natomiast średnia szerokość elewacji frontowych budynków o funkcji usługowej wynosi ok. 19 m. Organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej planowanego obiektu do 20 m. W ocenie SKO ustalenie tego parametru nie narusza przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia, bowiem wartość ta mieści się w przedziale dla obszaru analizowanego (od 9 m do 24 m). Ustalenie takie jest także zgodne z wiążącym w sprawie stanowiskiem Sądu, iż parametry dla planowanej inwestycji nie mogą być mniejsze niż ustalone w decyzji Nr [...] z dnia [....] października 2005 r., w której to szerokość elewacji frontowej ustalono - do 20 m.

Odnosząc się z kolei do ustalonej przez organ wysokości zabudowy SKO stwierdziło, iż w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił wysokość zabudowy do 11,5 m, na podstawie § 7 ust. 4, wskazując, iż tak ustalona wysokość budynku nawiązuje do wysokości, występujących w obszarze (działka nr [...]), a także uzasadniona jest usytuowaniem budynku w pobliżu ul. [...]. W ocenie SKO ustalenie tego parametru nie narusza przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem wartość ta mieści się w przedziale dla obszaru analizowanego. Wprawdzie z analizy nie wynika jaka jest średnia wysokość obiektów w obszarze analizowanym, niemniej jednak wskazano, iż w obszarze znajdują się obiekty jednokondygnacyjne o wysokości ok. 5 m, dwukondygnacyjne o wysokości ok. 9 m oraz jeden budynek trzykondygnacyjny o wysokości 12 m. Mając na uwadze załączoną do odwołania analizę obszaru sporządzoną przez mgr inż. E. K., SKO dokonało obliczeń w oparciu o dane w niej zawarte, z pominięciem zabudowy letniskowej na działce nr [...] oraz zabudowy gospodarczej na działce nr [...], z których wynika, iż średnia wysokość w obszarze analizowanym wynosi ok. 9 m. SKO przyznało rację odwołującemu się, że w najbliższym sąsiedztwie brak jest obiektu o takiej wysokości, jak projektowany. Niemniej jednak dostrzegło, iż z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się budynek o wysokości 12 m, który dostępny jest z tej samej drogi publicznej. Uwzględniło także fakt, iż na podstawie decyzji o warunkach zabudowy Nr [...]. z dnia [...] października 2005 r. oraz pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2008 r. na działce nr [...] zrealizowany został budynek o wysokości 11,5 m z dachem płaskim. Zdaniem SKO ustalona na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, wysokość obiektu nie narusza wskazanego przepisu.

SKO nie podzieliło także zarzutów odwołania w kwestii braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, bowiem z zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika (pkt. 1.4.2. decyzji organu I instancji), iż parkowanie pojazdów możliwe jest na działce własnej inwestora w ilości zgodnej z opisanymi w decyzji wskaźnikami.

Samorządowe Kolegium zauważyło także, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Wobec tego stwierdziło, że organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku, z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu itp.

We wniesionej skardze J. L. zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.);

§ 5 ust. 1 i § 7 ust 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588);

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. W uzasadnieniu skargi J. L. stwierdził, że kwestionowana obecnie przez niego decyzja o warunkach zabudowy, na działkach sąsiednich dopuszcza realizację budynku biurowego o wysokości 3 kondygnacji z dachem płaskim, o powierzchni zabudowy ok. 500 m² i łącznej powierzchni całkowitej około 2234 m². Powierzchnia terenu dla tej inwestycji to 1515 m². Łączna długość elewacji bocznej budynku to 40 mb trzykondygnacyjna ściana z kilkudziesięcioma oknami biegnąca wzdłuż całej granicy jego działki. Już rzut oka na mapę obrazującą obszar analizowany z zaznaczonymi konturami /rzutami/ zabudowań daje zatem wyobrażenie jak dalece wymiary zewnętrzne projektowanego obiektu odbiegają od budynków sąsiednich, w tym również i tych dostępnych z ulicy [...]. Skarżący zauważył przy tym, że mapa ta nie zawiera wrysowanego budynku w planowanych jego gabarytach, a jedynie w istniejącej, zrealizowanej wielkości. Podniósł nadto, że w wyroku z dnia 7.04.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 108/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż "nowa inwestycja jako całość musi odpowiadać co do funkcji, jak też co do szczegółowych parametrów przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy. Podkreślił, że przeprowadzając analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z par. 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ powinien uwzględnić także funkcje i cechy zabudowy znajdującej się już na działce inwestora, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja". W tym kontekście skarżący zarzucił, że ani organ I ani II instancji nie ustaliły w swych decyzjach, iż zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę budynek jest od roku przebudowany i pełni funkcję centrum medycznego. Przebudowa ta została zrealizowana na podstawie wydanej [...] czerwca 2011 r decyzji Prezydenta. W. nr [...]. udzielającej pozwolenia na przebudowę z jednoczesnym wyrażeniem zgody na zmianę funkcji z biurowej na medyczną. Miało to miejsce tuż przed wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 50/11 uchylającego decyzję SKO nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].11.2010 r., zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego o funkcji biurowej na funkcję usług medycznych. W dniu [....] lipca 2011 decyzją nr [...] Prezydenta W. decyzja [...] została przeniesiona na rzecz obecnego użytkownika obiektu - firmę P., która dokonała przebudowy.

Obecne intencje inwestora, jak podkreślił skarżący, pozostają niejasne i niespójne, decyzja dotyczy bowiem budynku biurowego jako całości, zaś jego integralną częścią jest istniejący budynek o funkcji medycznej. Skarżący stwierdził, że zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 315/11, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dn. [...] czerwca 2010 r nr [...]. dot. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu opieki zdrowotnej i apteki na działce nr ew. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "W toku postępowania kasacyjnego inwestor wyjaśniał, iż obecnie prowadzone postępowania dotyczą zmiany sposobu użytkowania wybudowanego już obiektu budowlanego, lecz oświadczenie to jest sprzeczne z treścią pisemnych wniosków, które dotyczą budowy kolejnych, nowych budynków".

Skarżący podniósł, że w zakresie gabarytów zrealizowanego już budynku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w dwóch swoich wyrokach z dn. 8 maja 2102 r na "brak w analizowanym obszarze obiektu o wysokości III kondygnacji z płaskim dachem" (sygn. akt II OSK 288/11 i II OSK 315/11). Zarzucił, że zarówno organ I jak i II instancji nie wziął pod uwagę tego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć były do SKO przekazane. W ocenie skarżącego, dodatkowo powiększony o nową zabudowę obiekt, będący przedmiotem niniejszego postępowania, tym bardziej nie spełni wymogów ustawy i rozporządzenia wykonawczego w zakresie dot. jego gabarytów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak zauważył skarżący, w swej decyzji przywołuje budynek zlokalizowany na dz. nr ew. [...] dostępnej z ul. [...] jako obiekt o zbliżonej wysokości do zabudowy na dz. nr ew. [...] i [...]. Tylko, że ten wybrany dla porównania budynek ma wysokość ok. 11 m w kalenicy dachu dwuspadowego, zaś od poziomu gruntu do gzymsu dzieli go około 6 m. W obrysie swojego przekroju jest pięciokrotnie mniejszy od projektowanego obiektu nakrytego dachem płaskim, zaś forma architektoniczna obu budynków jest całkowicie odmienna i nieporównywalna.

Ani gabaryty ani forma architektoniczna przywołanego budynku nie przystają, w ocenie skarżącego, do obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżący podkreślił także, iż budynek ten przy ustalaniu uprzedniej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy na działkach nr ew. [...] i [...] nie został umieszczony w granicach obszaru objętego analizą, co znajduje swoje odzwierciedlenie na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla potrzeb aktualnej analizy na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do obecnej decyzji nr [...] został on włączony do obszaru analizowanego. Fakt ten nasuwa wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonych analiz i wyciągniętych z nich wniosków.

Skarżący wniósł także o wyjaśnienie kwestii dominanty, o której wspomina organ l instancji w swojej decyzji, a co kwestionował już w odwołaniu. Zarzucił, że w sprawie tej zarówno organ I jak i II instancji nie zajęły żadnego stanowiska.

W kwestii dotyczącej powierzchni biologicznie czynnej skarżący już w odwołaniu podnosił, że powierzchnia biologicznie czynna ma na celu nie tylko wchłanianie wód opadowych, do czego zawężają jej funkcję organy liII instancji. Zaznaczył tam, że do wyliczenia tej powierzchni organ I instancji przyjął jedynie działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Dla trzech pierwszych działek niezabudowanych i wynajętych na komis samochodowy przyjeto wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 0%, pomimo że nie posiadają one nawierzchni nieprzepuszczalnej dla wód opadowych, ani też nie są całkowicie pozbawione możliwości naturalnej wegetacji. Skarżący podkreślił, że jego stanowisko w kwestii powierzchnii biologicznie czynnej jest zbieżne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 108/10. Skarżący podkreślił, że Sąd wyraźnie stwierdził w tym wyroku co należy rozumieć pod pojęciem powierzchni biologicznie czynnej i jaka jest jej funkcja. Stanowisko organu, w ocenie skarżącego, pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi wskazaniami Sądu zarówno pod względem definicji powierzchni biologicznie czynnej jak i jej podstawowej funkcji zapewniającej naturalną wegetację. Trudno przypuszczać, jak podkreślił skarżący, aby wybudowany przez inwestora zbiornik retencyjny mógł stanowić jakikolwiek równoważnik dla podstawowej funkcji tej powierzchni jaką jest naturalna wegetacja, lub miał na nią pozytywny wpływ.

Nie można także zgodzić się, w ocenie skarżącego, ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącym oddalenia zarzutu o niewystarczającej liczbie miejsc parkingowych i stwierdzeniem, że "z decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, iż parkowanie pojazdów możliwe jest na działce inwestora w ilości zgodnej z opisanymi w decyzji wskaźnikami". Skoro bowiem wskaźnik "dla biura to 25 miejsc postojowych dla samochodów osobowych/1000 m2 powierzchni użytkowej", a planowany budynek ma powierzchnię użytkową ok. 900 m² przy łącznej ilości miejsc postojowych w liczbie 15 (tak we wniosku), to zachodzi ewidentny niedobór 10 miejsc postojowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania – M. P. w swej odpowiedzi na skargę nie zgodził się z jej zarzutami.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że brak w analizowanym obszarze budynku III kondygnacyjnego o dachu płaskim stwierdził, że spełnienie wymogu zachowania ładu przestrzennego nie polega na dopuszczaniu do budowy jedynie takich budynków, które są identycznie, jak budynki już istniejące w analizowanym obszarze. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przeprowadził analizę istniejącej zabudowy. Na s. 10 decyzji nr [...] scharakteryzowano zabudowę istniejącą w analizowanym obszarze, ustalono m.in. istnienie wzdłuż ulicy [....] budynków usługowo-biurowych o znacznych gabarytach. Na tej podstawie ustalono, że parametry budynku inwestora nie naruszą istniejącego ładu przestrzennego. Rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, SKO przeprowadziło wnikliwą analizę zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym

Odnosząc się do wysokości projektowanej inwestycji uczestnik podkreślił, że w analizowanym obszarze znajduje się jeden budynek trzykondygnacyjny o wysokości 12 metrów (a więc wyższy niż budynek inwestora), co pozwalało SKO przyjąć, że ustalona w decyzji o warunkach zabudowy wysokość budynku Inwestora została ustalona prawidłowo. Uczestnik wskazał także, że minimalna wysokość, jaka może być ustalona dla budynku inwestora, nie może być mniejsza niż wskazana w prawomocnym, uprzednio powolanym wyroku WSA z 7.04.2010 r.

Uczestnik wskazał nadto, że organ I instancji wyjaśnił, co rozumie pod pojęciem "powierzchni biologicznie czynnej" i ustalił rozmiar tej powierzchni na obszarze objętym wnioskowaną inwestycją (s. 9 decyzji nr [...]). Zaznaczył, że pojęcie "powierzchni biologicznie czynnej" nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa. Jak wynika z decyzji organu I instancji, konieczność pozostawienia powierzchni biologicznie czynnej wynika z wysokiego poziomu wód gruntowych na obszarze, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. Wynika stąd, że funkcją powierzchni biologicznie czynnej jest absorpcja opadów atmosferycznych i oczyszczanie wody opadowej (decyzja organu I instancji, s. 9). Organ I instancji, wykonując wskazane, wiążące zalecenia wyjaśnił, że powierzchnia biologicznie czynna to powierzchnia nasiąkliwa wodami opadowymi (czyli procentowo ujęta część terenu lub jej wielkość w stosunku do powierzchni objętej wnioskiem). SKO wydając zaskarżoną obecnie decyzję, rozważyło okoliczności prawne oraz faktyczne ustalenia powierzchni biologicznie czynnej oraz ustalenia jej wielkości dla projektowanej inwestycji. Wskazano także na brak definicji legalnej tego pojęcia. Inwestor zastosował zaś zbiornik retencyjny, którego funkcją jest gromadzenie wody opadowej. Uczestnik postępowania zarzucił, że skarżący nie podniósł żadnych argumentów z zakresu wiedzy technicznej świadczących o wadliwości przyjętej definicji owego pojęcia, co pozwalało uznać, że skarżący nie dowiódł tego, żeby ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji były wadliwe, dowolne lub niewyczerpujące.

Uczestnik podkreślił, że w sprawie ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wiążący był dla organów administracji cyt. wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 108/10, w którym wskazano, że nowe warunki zabudowy nie mogą zawierać parametrów mniej korzystnych dla inwestora, niż zawarte w wydanych już decyzjach prawomocnych, na podstawie których zrealizowano inwestycję. Podkreślił, że w decyzjach tych (nr [...] zmieniona decyzją nr [...]) nie wprowadzono wymogu zachowania powierzchni biologicznie czynnej, natomiast ustalono, że "ścieki opadowe będą odprowadzane do zbiornika retencyjnego zlokalizowanego na terenie własnej działki". Wynika z tego, że w przypadku zastosowania zbiornika retencyjnego, inwestor zwolniony jest z obowiązku zachowywania powierzchni biologicznie czynnej. Niemniej jednak w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr [...] inwestor oświadczył, że jest gotowy - przy zastosowaniu zbiornika retencyjnego - do zachowania 10% powierzchni biologicznie czynnej. Wobec tego, w ocenie uczestnika, prawidłowo ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 10%.

W ocenie uczestnika, w pełni prawidłowe jest określenie szerokości elewacji frontowej na – do 20 m, przy istniejącej średniej wynoszącej 19 m. Szerokość 20 m mieści się bowiem w przewidzianym prawem limicie 20% tolerancji. Zgodne z tym przepisem dopuszczalny prawem limit wynosi 22,8 m (19 m + 20% = 22,8 m). Prawidłowość przedmiotowego ustalenia zawartego w decyzji potwierdza także fakt, że w analizowanym obszarze jeden z budynków posiada elewację frontową o szerokości 24 m, a także fakt, iż zgodnie ze wskazaniem Sądu zawartym w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 108/10, ustalenie parametrów inwestycji w nowej decyzji o warunkach zabudowy nie może zawierać wymiarów tej inwestycji mniejszych niż w prawomocnych decyzjach administracyjnych, na podstawie których zrealizowano inwestycję. Ponieważ w decyzji nr [...] ustalono szerokość elewacji frontowej na – do 20 m, to obecnie wydawana decyzja o warunkach zabudowy nie mogła zawierać mniejszych parametrów budynku, jak wskazał uczestnik.

W ocenie uczestnika, wbrew zarzutom sklargi, prawidłwo ustalona została w decyzji liczba miejsc parkingowych.

Odnosząc się do zarzutu skargi - braku wyjaśnienia kwestii tzw. dominanty uczestnik wyjasnił, że inwestor wnioskował także o możliwość wyrażenia zgody w decyzji o warunkach zabudowy na tzw. dominantę (czyli rodzaj nadbudowy nad ostatnią kondygnacją budynku). Jednakże organ I instancji nie uwzględnił tego wniosku i wydał decyzję określającą, że budynek inwestora ma być budynkiem jedynie trzykondygnacyjnym. Ponieważ inwestor nie zaskarżył ani decyzji organu I instancji, ani utrzymującej ją w mocy decyzji SKO, to wnosić należy, iż kwestia dominanty jest rozstrzygnięta w ten sposób, że warunki zabudowy ustalone decyzją nr [...] nie przewidują możliwości zbudowania dominanty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie w myśl art. 153 P.p.s.a. Sąd ponownie rozstrzygający sprawę, tak jak uprzednio organ, związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu Sądu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..].10.2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy U. m. W. nr [...] z dnia [...].07.2012 r. naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na to, iż na terenie objętym planowaną inwestycją nie ma obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy kształtowaniu nowego ładu przestrzennego i urbanistyki należało zastosować przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz .U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) określanej dalej - ustawą o p.z.p. Z tego też względu przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji w oparciu o regulację art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w niej wymienionych. Do warunków tych należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od jej dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - sprecyzowanego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wskazać przy tym należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane i należy przyjąć, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków.

Należy również podnieść, iż prawidłowa interpretacja art. 56 p.z.p. nie ogranicza skutków tego przepisu wyłącznie do niezgodności projektowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi, ale i niezgodności z przepisami materialnoprawnymi wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z art. 61.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

W niniejszym postępowaniu Sąd dostrzegając wskazane zasady, związany jest jednak uprzednim prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7.04.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 108/10, którego nie zakwestionowała żadna ze stron niniejszego postępowania, w wyniku czego uprawomocnił się.

Ocena prawna i wskazania w nim zawarte przesądziły wiele kwestii dotyczących możliwości i zasad realizacji przedmiotowej inwestycji.

Sąd stwierdził wówczas, że nowa inwestycja obejmowałaby docelowo budynek, którego dotyczą decyzje z dnia [...] października 2005 r. oraz zmieniająca z dnia [...] listopada 2008 r., a także zabudowę dodatkową powstałą w wyniku zarówno zwiększenia ilości kondygnacji przedmiotowego budynku jak i jego przedłużenia w kierunku południowym. W ocenie Sądu wówczas orzekającego w niniejszej sprawie, legalność takiego zabiegu nie nasuwa - co do zasady – zastrzeżeń. Sąd wskazał też wówczas, że oczywiście nowa inwestycja jako całość musi odpowiadać wymaganiom co do funkcji, jak też co do szczegółowych parametrów przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy. Przesądzona została zatem kwestia, iż projektowana budowa wraz z istniejącym już budynkiem mogą być objęte jedną decyzją o warunkach zabudowy.

Sąd wówczas orzekający nałożył na organy ponownie rozpatrujące sprawę obowiązek wyjaśnienia, jakie parametry (w tym wysokość) posiada budynek zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2008 r. Podkreślił przy tym, że oczywistym jest, iż parametry ustalone w nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą być mniejsze - w odniesieniu do tej części nowej inwestycji, która pokrywa się z inwestycją zrealizowaną na podstawie pozwolenia na budowę - niż parametry ustalone w poprzedniej decyzji ustalającej warunki zabudowy, w oparciu o którą pozwolenie na budowę zostało wydane.

Sąd wyraźnie jednak zaznaczył, że w odniesieniu do części powiększającej zrealizowaną inwestycję organ musi się kierować wynikami analizy stanu zagospodarowania terenu analizowanego, istniejącego w dacie ponownego orzekania w sprawie.

Co do sposobu określenia obszaru analizowanego, przyjętego w uchylonej przez WSA decyzji z [...].08.2009 r., Nr [...] Sąd w wyroku z dnia 4.04.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 108/10 nie wyraził żadnych zastrzeżeń, choć w oparciu o art. 134 P.p.s.a. nie był związany zarzutami i wnioskami ówczesnej skargi oraz powołaną podstawą prawną, a wskazał także wadliwości niepodniesione w skardze. Nie dostrzegł więc w tym zakresie nieprawidłowości.

W tym kontekście trafna jest uwaga skarżącego co do różnic w aktualnym ustaleniu obszaru analizowanego w stosunku do uprzednio wytyczonego w decyzji analizowanej przez WSA, w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 4.04.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 108/10. Zasadnie zauważył skarżący, iż zakreślony wówczas obszar objęty analizą nie obejmował działki o nr ew. [...] dostępnej z ul. [...], zabudowanej obiektem o zbliżonej wysokości do zabudowy planowanej na działkach o nr. ew. [...] i [...] (por. mapę stanowiącą załącznik nr 3 do analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu do decyzji z [...].08.2009 r., Nr [...] oraz mapę stanowiącą załącznik nr 3 do obecnie wydanej decyzji z [...].07.2012 r., nr [...], gdzie został on włączony do obszaru analizowanego). Jedynie ten budynek w obecnie określonym obszarze analizowanym ma wysokość ponad 11 m w kalenicy dachu dwuspadowego. W obrysie swojego przekroju jest jednak, jak trafnie wywodzi skarżący, znacznie mniejszy od projektowanego przez inwestora obiektu, nakrytego dachem płaskim. Wobec tego poważne wątpliwości budzi uwzględnienie go w obecnie opracowanej analizie. Gdyby jednak przyjąć, iż działka o nr ew. [...] powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, to i tak pozostaje wiążące stanowisko NSA, wyrażone w wyrokach z dn. 8 maja 2012 r., odnoszących sie do inwestycji na działce nr [...], w których nawiązano do cyt. prawomocnego wyroku WSA z 7.04.2010 r. - wskazujące na "brak w analizowanym obszarze obiektu o wysokości III kondygnacji z płaskim dachem" (sygn. akt II OSK 288/11 oraz II OSK 315/11).

Stan taki nie pozwalał zatem na proste przyjęcie, tak jak to zostało uczynione w decyzji I instancji, iż na całym obszarze zamierzonej inwestycji wysokość budynku może wynosić do 11,5 m, przy zachowaniu na całości dachu płaskiego. Takie stanowisko nie było uprawnione. Nie znajdowało oparcia w przeprowadzonej analizie. Nie wskazała ona jaka jest średnia wysokość obiektów na obszarze analizowanym, a organ odwoławczy dostrzegając to uchybienie, bardzo pobieżnie brak ten starał się uzupełnić.

Dopuszczenie wyznaczenia wskazanej wysokości, jako innej w rozumieniu ust. 4 § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy zachowaniu dachu płaskiego - nie spełnia przytoczonego wymogu. Uchybienie to, w ocenie Sądu, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga także, iż co do zasady decyzje o warunkach zabudowy nie muszą określać udziału powierzchni biologicznie czynnej. Obowiązek taki nie został zapisany w ustawie o p.z.p (por. ust. 7 w zw. z ust. 6 art. 61) oraz w cyt. rozporządzeniu. Z tej przyczyny wskaźnik ten nie jest określany w wielu decyzjach o warunkach zabudowy. Sąd uprzednio orzekający w tej sprawie nałożył jednak na organ taki obowiązek.

Należy mieć jednak na uwadze, że § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz.1589), z którego można wyprowadzić zasadność wskazania tego współczynnika stanowi, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy obejmują ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisywane poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej (...) projektowanej zabudowy (a więc nowej). Wynika z tego, że udział powierzchni biologicznie czynnej stanowi elment wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

W odniesieniu do kwestii powierzchni zabudowy planowanej inwestycji Sąd wówczas orzekający wskazał, że dla planowanej inwestycji wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy 0,31 jako średnią wskaźnika powierzchni zabudowy mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym (0,24) oraz wskaźnika powierzchni zabudowy występującej w obszarze analizowanym (0,38). Odstąpiono od prostego zastosowania średniego wskaźnika, o którym mowa w § 5 ust.1 rozporządzenia. Z racji jednak wspomnianego przyznania organom pewnego zakresu uznania w określaniu wskaźnika zabudowy, rozwiązania zastosowanego w niniejszej sprawie, jak podkreślił Sąd, nie można co do zasady wykluczyć. Zauważył także, iż wskaźnik powierzchni zabudowy przyjęty dla planowanej inwestycji przyjęty w decyzji Prezydenta (0,31) jest niższy niż wskaźniki występujące na działkach nr [...] (0,42) i [...] (0,34). W tej sytuacji uznał, że ustalenie dla planowanej inwestycji wskaźnika na poziomie 0,31 nie narusza § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia. To stanowisko wiązało zarówno organy obu instancji, jak i Sąd obecnie orzekający w sprawie. Ze stanowiskiem tym zgodzić się musi także skarżący, który nie zaskarżając wskazanego wyroku, stanowisko takie zaakceptował.

Wobec tego, skoro ustalony został w sposób wiążący wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (tu terenu obu działek) jako 0,31, to winien z nim zostać skorelowany udział powierzchni biologicznie czynnej. Należy nadto zaznaczyć, iż wskaźnik 0.31 winien odnosić się do całkowitej zabudowy tego terenu (działek [...] i [...] obręb [...] łącznie), a więc już z uwzględnieniem powierzchni budynku zrealizowanego. Zatem wobec oświadczenia inwestora, złożonego na rozprawie, iż miejsca postojowe (25 sztuk) zostaną zrealizowane w garażu podziemnym, oczywistym staje się, iż powierzchnia niezabudowana, biologicznie aktywna winna pozostać znacznie większa niż wskazane w decyzji I instancji 10 %. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu, że zachowanie powierzchni biologicznie czynnej ma służyć jedynie pochłanianiu wód opadowych i powstanie zbiornika retencyjnego może całkowicie wykluczyć konieczność jej zachowania, co czyni wystarczającym wskazanie jej jako 10 %, jak przyjęto w decyzji.

Ustawodawca nie przesądził sposobu ustalania powierzchni biologicznie czynnej (z ustawy nie wynika nadto, aby jej ustalanie było obligatoryjne, często więc wskaźnik ten w decyzjach o warunkach zabudowy nie występuje), jednakże ze wskazanego prawomocnego wyroku WSA z 2010 r. wynika, iż jej udział winien być uwzgledniony w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji i obliczony jak inne wskaźniki. To wskazanie ma charakter wiążący. W tym kontekście trafny jest zarzut odwołania, iż działki o zabudowie niemieszkaniowej przyjęte do tego obliczenia - ustalającego ten wskaźnik na poziomie 10 % (działki o numerach: [..., [...], [...], [...], [...] i [...]) nie są w większej części niż przyjęto zabudowane. Skarżący zarzucił, iż dla trzech pierwszych działek niezabudowanych i wynajętych na komis samochodowy przyjeto wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 0%, pomimo że nie posiadają one nawierzchni nieprzepuszczalnej dla wód opadowych, ani też nie są całkowicie pozbawione możliwości naturalnej wegetacji. Zarzut ten zawarty w odwołaniu nie został skomentowany przez SKO. Trafnie także podniósł skarżący, iż Sąd w cyt. wyroku z 2010 r., przytaczając przepisy prawa, wskazał co należy rozumieć pod pojęciem powierzchni biologicznie czynnej i jaka jest jej funkcja. Sąd zauważył bowiem, iż zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm.), ilekroć w rozporządzeniu mowa jest o terenie biologicznie czynnym, należy przez to rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m², oraz wodę powierzchniową na tym terenie.

W tym kontekście nie do obronienia jest stanowisko inwestora i organów obu instancji, by wybudowany przez inwestora zbiornik retencyjny mógł zastąpić konieczność zachowania powierzchni biologicznie czynnej, skorelowanej z przyjętym wskaźnikiem wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, określonym jako 0.31, podczas gdy funkcja tej powierzchni nie ogranicza się jedynie do przyjmowania nadmiaru wód z inwestycji, a zapewnia jednocześnie naturalną wegetację. Przyjęty zatem wskaźnik 10% został ustalony wadliwie.

Podnoszona kwestia szerokości elewacji frontowej przesądzona została już przez Sąd uprzednio orzekający w tej sprawie. Sąd wypowiedział się pośrednio m. in. w kwestii. Stwierdził bowiem, że oczywistym jest, iż parametry ustalone w nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą być mniejsze - w odniesieniu do tej części nowej inwestycji, która pokrywa się z inwestycją zrealizowaną na podstawie pozwolenia na budowę - niż parametry ustalone w poprzedniej decyzji ustalającej warunki zabudowy, w oparciu o którą pozwolenie na budowę zostało wydane. Istotne znaczenie mają więc zapisy poprzednich decyzji o warunkach zabudowy (zasadniczej z 2005 r. i zmieniającej z 2008 r.). dla zrealizowanego budynku. W decyzji z dnia [...] października 2005 r. oraz decyzji ją zmieniającej z dnia [...] listopada 2008 r. szerokość elewacji frontowej określona została na – do 20 m. Istniały zatem podstawy do powtórzenia tego wskaźnika w zaskarżonej decyzji z [...].07.2012 r.

Sąd uprzednio orzekający w tej sprawie 7.04.2010 r. wyraźnie podkreślił, że na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ powinien uwzględnić także funkcje i cechy zabudowy znajdującej się już na działce inwestora, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja. W tym kontekście stwierdził, że istotnym elementem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego w procedurze ustalania warunków zabudowy jest ustalenie stanu zagospodarowania samego terenu inwestycji. Ten wymóg został obecnie częściowo spełniony. Nie wyjaśniono jednak w dalszym ciągu, czy budynek już zrealizowany ma nadal charakter biurowy, czy też służy celom medycznym. Ustalenie to ma istotne znaczenie zważywszy, iż przedmiotowe warunki zabudowy łącznie sporządzone zostały nadal dla zabudowy biurowej. Niejasności co do charakteru zamierzonej inwestycji dostrzegł uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 315/11, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].06.2010 r nr [...] dot. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu opieki zdrowotnej i apteki na działce nr ew. [...]. NSA stwierdził wówczas, że "w toku postępowania kasacyjnego inwestor wyjaśniał, iż obecnie prowadzone postępowania dotyczą zmiany sposobu użytkowania wybudowanego już obiektu budowlanego, lecz oświadczenie to jest sprzeczne z treścią pisemnych wniosków, które dotyczą budowy kolejnych, nowych budynków". Kwestia ta zatem wymaga wyjaśnienia. Skoro bowiem zrealizowany budynek ma stanowić element zabudowy objętej przedmiotowymi warunkami zabudowy, to winna zachodzić zgodność co do charakteru tej zabudowy. Należy zatem ustalić, czy inwestycja ta rzeczywiście ma charakter biurowy, jak przyjęły decyzje obu instancji za wnioskiem inwestora, czy też medyczny.

Fakt, iż pojęcie ładu przestrzennego zawarte w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter ogólny nie oznacza, że oparta na tej przesłance decyzja staje się uznaniowa. Wręcz przeciwnie pojęcie to doznaje konkretyzacji, poprzez odniesienie go do wymogów wynikających z art. 61 tej ustawy i wspomnianego rozporządzenia wykonawczego. Dokonując więc oceny, czy przedmiotowa inwestycja może zostać zrealizowana na wskazanym obszarze, w drodze przeprowadzenia wymaganej analizy, w zależności od jej wyników konkretyzujących wymagania realizacji danego zamierzenia, powinna istnieć możliwość ustalenia w sposób ścisły, czy zabudowa ta jest dopuszczalna na danym terenie, a jeśli tak to przy zachowaniu jakich warunków. Warunki te w sposób precyzyjny i jednoznaczny wynikać winny właśnie z przeprowadzonej w sposób prawidłowy analizy. W ten sposób, w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy ogólne pojęcie wymagań ładu przestrzennego doznaje zindywidualizowanej konkretyzacji, a zatem wiąże organ rozstrzygający w sprawie.

Wreszcie należy zaznaczyć, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 4 nakazuje ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie posługuje się natomiast przyjętym w kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji pojęciem nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy, jako przedłużeniem linii zabudowy na działkach sąsiednich. Nie można uznać aby pojęcia te miały tożsame znaczenie, jak starało się kwestie tę zbagatelizować SKO. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza bowiem obszar działki, poza który zabudowa nie może wykraczać. Nie oznacza to jednak, iż zabudowa ta musi być prowadzona wzdłuż tej linii. Natomiast przyjęty przez ustawodawcę i doprecyzowany w rozporządzeniu nakaz wyznaczenia na działce objętej wnioskiem obowiązującej linii nowej zabudowy oznacza, iż zabudowa ta musi stykać się z tą linią, ale nie może jej przekroczyć przysuwając się do linii rozgraniczających drogi. Umieszczanie zatem w warunkach zabudowy wskazań co do nieprzekraczalnej linii zabudowy nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego. Nie służy bowiem utrzymaniu jednakowej odległości od drogi wznoszonych przy niej budynków. Odmienną zatem funkcję w kształtowaniu owego ładu przestrzennego pełni wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jako ujednolicającej sytuowanie budynków względem drogi. Zważywszy jednak, iż budynek już zrealizowany na tym terenie przylega do tej linii, fakt iż organ I instancji w swym rozstrzygnięciu wadliwie zinterpretował przepis prawa materialnego - § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 1 ustawy o p.z.p. - nie miał wpływu na wynik sprawy.

Kwestia zapewnienia miejsc postojowych, o ile zabudowa ma tyczyć budynku biurowego została dostatecznie wyjaśniona przez organ odwoławczy i prawidłowo sformułowana. Choć wniosek podawał ilość mniejszą, zgodnie z obowiązującymi przepisami inwestor został zobowiązany do zapewnienia ilości wymaganej zgodnie z prawem.

Także wnioskowana dominanta, o której realizację ubiegał się inwestor nie będzie mogła zostać zrealizowana, co wynikało z decyzji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż organy obu instancji orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. W tym charakteru zrealizowanej zabudowy w kontekście deklarowanego przez inwestora rodzaju zamierzonego przedsięwzięcia jako realizacji budynku biurowego, nieprawidłowego ustalenia dopuszczalnej wysokości zamierzonej inwestycji w części jeszcze niezrealizowanej, a także wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wskazane przepisy naruszył w zw. z art. 15 K.p.a.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 153, a także art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270) - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji ponownie rozpatrzy wniosek inwestora, z uwzględnieniem ocen oraz wskazań zawartych w tym orzeczeniu oraz w pozostałych wyrokach dotyczących przedmiotowej inwestycji.