I SA/Wa 2085/12

Uzasadnienie

Pismem z dnia 18 września 2012 r., uzupełnionym w dniu 10 grudnia 2012 r. M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu [...] W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Zarządu [...] W.

Uchwała ta podjęta została w następującym stanie sprawy.

W dniu 8 września 2009 r. najemca M. M. złożył w Urzędzie [...] W. wniosek (ankietę) w sprawie nabycia lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. W dniu [...] października 2010 r. Zarząd [...] W. podjął uchwałę nr [...] w sprawie sporządzenia wykazu nr [...] lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność W. położonych w budynku przy ul. [...], przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. Pismem z dnia 22 grudnia 2010 r. Urząd [...] zawiadomił M. M. o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży, a następnie na zlecenie urzędu sporządzony został operat szacunkowy wyceny wartości rynkowej lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielomieszkaniowym przy ul. [...] w W.

W dniu [...] czerwca 2012 r. Zarząd [...] W. podjął kwestionowaną przez skarżącego uchwałę w sprawie uchylenia uchwały nr [...] w sprawie sporządzenia wykazu nr [...] lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. [...] przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu.

W uzasadnieniu do uchwały organ stwierdził, że w związku z dezaktualizacją cen nieruchomości podanych w wykazie nr [...] stanowiącym załącznik do uchwały nr [...], zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej jako u.g.n.) zachodzi konieczność wycofania z obrotu lokali mieszkalnych wymienionych w wykazie nr [...] i przeznaczonych do zbycia w latach wcześniejszych.

W tym stanie rzeczy pismem z dnia 18 lipca 2012 r. M. M. wezwał Zarząd [...] W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie uchwały nr [...] tj. sprzedaży jego mieszkania na warunkach ustalonych w w/w uchwale związku z tym, że w chwili uchylenia tej uchwały wycena jego lokalu była aktualna.

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Zarząd [...] W. odrzucił to wezwanie, podnosząc, że sprawy wykupu lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego gminy, w trybie art. 34 u.g.n. nie podlegają jurysdykcji sądów administracyjnych.

W skardze na uchwałę z dnia [...] czerwca 2012 r. M. M. przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że w jego ocenie działania Zarządu [...] są celowym przeciąganiem terminu utraty ważności wyceny jego lokalu, która przypadała na 11 lipca 2012 r. Ponadto w związku z pierwotną propozycją urzędu sprzedaży lokalu podjął czynności, które spowodowały poniesienie przez niego kosztów. Zdaniem skarżącego odmowa sprzedaży lokalu, którego jest najemcą wynika z faktu, że pobiera on dodatek mieszkaniowy, co jest dyskryminujące go ze względu na status majątkowy, a tym samym sprzeczne z art. 30 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

W oparciu o powyższe wniósł o wydanie wyroku obligującego Zarząd [...] do sprzedaży zamieszkiwanego przez niego lokalu z 90% bonifikatą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpatrzenia, ewentualnie w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając stanowisko w tym zakresie organ podniósł, że sprzedaż majątku trwałego stanowiącego własność gminy należy do sfery działań zakwalifikowanych do dominium, a nie imperium i powołał się na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/12, które zdaniem organu wydane zostało w analogicznej sprawie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie o wykup zajmowanego lokalu ponieważ służy ono dopiero wówczas gdy strony uzgodnią w protokole negocjacji istotne warunki umowy sprzedaży. Tymczasem w przedmiotowej sprawie pertraktacje ze skarżącym nie osiągnęły takiego etapu, gdy gmina odstąpiła od zamiaru sprzedaży lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a., nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie przywołane wyżej kryteria oceny legalności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono.

Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, jakoby skarga podlegała odrzuceniu wobec wniesienia jej na niepodlegającą zaskarżeniu uchwałę Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie odrzucenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem w piśmie z dnia 10 grudnia 2012 r. skarżący sprecyzował, że jest to skarga na uchwałę z dnia [...] czerwca 2012 r. Sąd nie podziela również poglądu, co do braku kognicji sądów administracyjnych, w sprawach dotyczących uchwał podejmowanych w przedmiocie wykreślenia lokalu mieszkalnego należącego do gminnego zasobu mieszkaniowego z listy lokali przeznaczonych do sprzedaży. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sprawa objęta kwestionowaną uchwałą należy, wbrew temu co twierdzi organ, do spraw z zakresu administracji publicznej. Zważyć bowiem należy, że podejmowanie decyzji o tym czy określona nieruchomość ma nadal pozostawać własnością gminy, czy też gmina ma się jej wyzbyć, ma wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi gminną własność podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także administracyjnoprawnym zawartym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n." Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego. Z kolei art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 u.g.n. określa, na czym polega gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości, stanowiąc, że jest to m.in. zbywanie lub nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002., sygn. akt I SA/632/02, Lex nr 15824; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1284/09, Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). To zaś prowadzić musi do wniosku, że skarga na uchwałę podejmowaną w przedmiocie wykreślenia określonego lokalu z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży jako inny akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlega kognicji sądu administracyjnego, a wniesienie tej skargi odbywa się na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się zaś do przywoływanego w odpowiedzi na skargę postanowienia NSA z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2192/11, Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie to dotyczyło uchwały o innym zakresie przedmiotowym (odmowy sprzedaży lokalu, a nie jego przeznaczenia do zbycia bądź wyłączenia z tego przeznaczenia), a więc wydanej w oparciu o inny stan faktyczny i prawny sprawy. Zatem powoływanie się na to orzeczenie, jako wydane w identycznym stanie faktyczno-prawnym, jest nieuprawnione.

W niniejszej sprawie spełnione zostały przy tym wszystkie pozostałe przesłanki, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkujące dopuszczalność skargi. Kwestionowana uchwała bowiem narusza interes prawny skarżącego jako najemcy lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. Skarga poprzedzona została także wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowany został termin do jej wniesienia.

Przechodząc zatem do oceny legalności kwestionowanej uchwały przede wszystkim zauważyć należy, że o zgodności z prawem określonego aktu z zakresu administracji publicznej decyduje nie tylko jego merytoryczna treść, ale również dochowanie procedury przy jego podejmowaniu. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, mającej charakter normy konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

Procedura podejmowania decyzji o przeznaczeniu określonego lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu do sprzedaży w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały uregulowana była w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz akcie prawa miejscowego - uchwale Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielorodzinnych (Dz.Urz. woj. [...]), będącej podstawą zaskarżonej uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r. Przepisy ww. aktów normatywnych wprawdzie nie zawierają unormowania wskazującego expressis verbis tryb w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego może zmienić swoją pierwotną decyzję o zamiarze zbycia lokalu, jednakże nie oznacza to, że takiej możliwości jest on w ogóle pozbawiony, ale również nie oznacza, że w tym zakresie może działać w sposób dowolny. W działaniu organów administracji publicznej nie znajduje zastosowania zasada, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone, lecz zasada, że dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną. W tej sytuacji podstawą prawną do zmiany decyzji o przeznaczeniu lokali mieszkalnych do sprzedaży, określającą jednocześnie tryb jej dokonywania, są przepisy regulujące proces decydowania o przeznaczeniu do sprzedaży lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego. W realiach rozpoznawanej sprawy oznaczało to przede wszystkim konieczność zachowania procedury określonej w art. 35 ust. 1 u.g.n. oraz § 7 uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r.

W ust. 1 zd. pierwsze § 7 w/w uchwały Rady W., ustanowiono wymóg uzyskania opinii rady dzielnicy w sprawie projektu wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży bezprzetargowej. Wymóg ten uważa się za spełniony, w myśl zd. drugiego tego przepisu, w przypadku niewyrażenia opinii przez radę dzielnicy w terminie 14 dni od otrzymania wniosku zarządu dzielnicy. Ust. 2 tego paragrafu stanowi o obowiązku poinformowania Prezydenta W. przez zarządy dzielnicy o sporządzeniu i podaniu do publicznej wiadomości ww. wykazu. Z kolei art. 35 ust. 1 u.g.n. stanowi, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu.

Z przepisów tych jednoznacznie zatem wynika, że zarząd dzielnicy sporządzając wykaz lokali przeznaczonych do zbycia zobowiązany jest uzyskać w tym przedmiocie opinię rady dzielnicy, a ponadto wykaz taki winien on w odpowiedniej formie opublikować. Te same zasady winny zatem być zachowane przy dokonywaniu zmiany uprzednio sporządzonych i opublikowanych wykazów. Nie do zaakceptowania jest bowiem w demokratycznym państwie prawnym sytuacja, w której przy podejmowaniu określonego aktu wymagane jest współdziałanie organów - wykonawczego i stanowiącego (w tym wypadku zarządu dzielnicy i rady dzielnicy), a ingerencja w tak podjęty akt mogłaby już następować z pominięciem organu, który w ramach tego współdziałania wyraża swoją opinię. Dla oceny skutków naruszenia wymogu uzyskania przez organ orzekający samorządu terytorialnego opinii innego organu jednostki samorządowej, w toku procedowania oznaczonej sprawy, odwołać się należy do konsekwencji jakie na gruncie procedury administracyjnej wiąże z takim uchybieniem kodeks postępowania administracyjnego, stanowiąc, że wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Jest to więc niewątpliwie kwalifikowana (a tym samym istotna) wada prawna postępowania administracyjnego. Prowadzi ona do przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnych. Tak też należy kwalifikować taką wadę w procesie wydawania aktu (uchwały) z zakresu administracji publicznej, w procedurze uregulowanej ustawą samorządową i aktami prawa miejscowego, mimo że do tego typu aktów nie mają wprost zastosowania przepisy k.p.a.

Nie może być także akceptowana sytuacja, w której określony akt władzy publicznej podlega promulgacji, w ściśle określonej przepisami prawa formie i trybie, natomiast jego zmiana dokonywana już jest bez podania tego faktu do publicznej wiadomości. Taki stan rzeczy bowiem mógłby powodować brak pewności prawnej, spowodowanej funkcjonowaniem w przestrzeni publicznej informacji o przeznaczeniu określonego lokalu do sprzedaży (a więc zamiaru uszczuplenia o ten lokal gminnych zasobów mieszkaniowych), mimo że z tej sprzedaży został on w sposób faktyczny i prawny wyłączony, a więc gmina może w nim nadal realizować swoje zadania w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej (w sposób nietrwały).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z przekazanych do sądu akt, nie dopełniono wymogu uzyskania opinii Rady [...] o zasadności wykreślenia między innymi lokalu nr [...] przy ul. [...] z wykazu lokali mieszkalnych do zbycia. Takiej opinii akta te bowiem nie zawierają. Brak jest również śladu wskazującego na złożenie wniosku przez zarząd dzielnicy o zaopiniowanie przez Radę Dzielnicy [...].

Z akt nie wynika również, by uchwała z dnia [...] czerwca 2012 r. podana została do publicznej wiadomości poprzez jej wywieszenie na okres 21 dni w siedzibie urzędu, poinformowania o tym fakcie poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu, czego wymaga dyspozycja normy prawnej zawartej w art. 35 ust. 1 u.g.n.

Powyższe prowadzić musi do wniosku, że w toku procedowania przez Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwały uchylającej uchwałę nr [...] organ ten naruszył art. 35 ust. 1 u.g.n. oraz § 7 ust. 1 i 2 obowiązującej w dacie jej podejmowania uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r., a naruszenie unormowanej w tych przepisach procedury, poprzez jej niezastosowanie w procesie zmniany w/w uchwały, było na tyle istotne, że prowadzić to musi do stwierdzenia nieważności podjętego w takich warunkach aktu. Oznacza bowiem w rzeczywistości działanie organu władzy publicznej poza obowiązującą go procedurą, co ze względu na ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, jest niedopuszczalne.

Stwierdzenie zaś w/w wady prawnej zwalnia Sąd od oceny merytorycznych zarzutów skargi dotyczących zakwestionowanej uchwały, gdyż te podlegałyby ocenie w sytuacji, gdyby sama uchwała podjęta została w prawidłowo przeprowadzonej procedurze uchwałodawczej. Skoro zaś doszło do istotnego jej naruszenia, to odnoszenie się obecnie merytorycznie do podjętej w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu uchwały i ocena zasadności uchylenia uchwały z dnia [...] października 2010 r. w sprawie sporządzenia wykazu nr [...] lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży, byłoby przedwczesne.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.