II OSK 2337/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 703/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Starosty Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 83 ust. 1, 2a i 2c, art. 84 ust. 1 - 5a, art. 85 ust. 1, 2, 4 i 7 oraz art. 87 ust. 1, 3 - 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, poz. 2306) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 26 października 2010 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2011 (M.P. nr 76, poz. 954), po rozpatrzeniu pism M. W. oraz Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Z., Burmistrz [...] zezwolił na usunięcie jednego drzewa - gatunku leszczyna turecka o obwodzie pnia 68 cm, rosnącego w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...] o numerze geodezyjnym [...] w [...], ustalił opłatę za usunięcie wskazanego drzewa, odroczył na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia termin uiszczenia opłaty pod warunkiem wykonania nowego nasadzenia w postaci drzewa liściastego o podobnej wartości przyrodniczej: dąb, buk, grab, lipa, głóg – forma drzewiasta, jarząb, jesion wyniosły, klon z wyjątkiem klonu jesionolistnego, platan klonolistny lub wiąz, którego należy dokonać w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...] (przy posesji nr [...] w [...]), ustalił termin obowiązywania zezwolenia do dnia 28 lutego 2011 r. oraz termin wykonania nowego nasadzenia do dnia 31 października 2011 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że podanie z prośbą o wydanie zezwolenia na wycięcie wskazanego drzewa złożył M. W.

M. W. prośbę swoją uzasadnił alergią żony – A. W. - na pyłki kwiatów i drzew, w tym leszczyny.

Organ stwierdził, że nie został spełniony żaden warunek, aby zwolnić właściciela nieruchomości z opłaty za usunięcia drzewa na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Starosta Z., reprezentujący Skarb Państwa.

W odwołaniu tym zarzucił błędne ustalenie strony postępowania, niewskazanie podmiotu, któremu zezwolenie zostało udzielone oraz, który miałby uiścić ustaloną decyzją opłatę za usunięcie drzewa.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 9 marca 2011 r., działka nr ewid. [...] jest własnością Skarbu Państwa, zaś władającym jest Urząd Miejski w [...]. W tej sytuacji istniało domniemanie, że w rozpatrywanej sprawie właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a władającym Urząd Miejski w [...].

Starosta Z. nie obalił domniemania, o którym mowa wyżej, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) jest reprezentantem Skarbu Państwa, gdyż za Skarb Państwa wyraża wolę przedstawiciel, którym jest (w tym konkretnym przypadku) Starosta Z.. W tej sytuacji powinna mieć zastosowanie reguła, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Starosta Z. zarzucił błędne wskazanie Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości i uznanie go za stronę postępowania oraz wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu Starosta Z. podniósł, że wskazana wyżej działka stanowi teren drogi publicznej - gminnej. Nie dysponuje żadnym dokumentem potwierdzającym prawo własności do tej nieruchomości. Nie jest prowadzona dla niej księga wieczysta ani zbiór dokumentów, z których to rejestrów mógłby wynikać tytuł własności Skarbu Państwa. Sam wpis Skarbu Państwa, jako właściciela w ewidencji gruntów i budynków nie stanowi podstawy do dysponowania nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.

Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia tego rodzaju wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania. Zatem podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., ale jedynie w sytuacji, gdy drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Podmioty te są jednocześnie stronami tego postępowania, a w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem oraz w wypadku wniosku złożonego przez właściciela wskazanych wyżej urządzeń oraz użytkownika wieczystego - stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest zatem stroną tego rodzaju postępowania ani też podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku właściciel nieruchomości sąsiedniej. Poza sporem jest zatem, że M. W., który złożył wniosek inicjujący postępowanie w rozpoznawanej sprawie, jest jedynie właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Nie jest on ani właścicielem działki nr [...], ani jej posiadaczem nie będącym właścicielem. Nie jest też właścicielem urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c.

W związku z tym osobie tej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie wycięcia drzewa, którego dotyczył jej wniosek. Nie była ona również podmiotem legitymowanym do skutecznego złożenia tego rodzaju wniosku. Jak jednak wynika z wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji, okoliczność ta uszła, zdaniem Sądu, uwadze organów administracji obu instancji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji nie zwróciły także uwagi na to, że Starosta Z., do którego organ pierwszej instancji zwrócił się o wyrażenie zgody na wycięcie drzewa, w piśmie opatrzonym datą 8 grudnia 2010 r. stwierdził jedynie w dość ogólny sposób, że "nie wnosi sprzeciwu". Jednocześnie poinformował o tym, że nie jest organem właściwym do załatwienia wniosku, a nieruchomość, na której rośnie drzewo nie stanowi zasobu Skarbu Państwa.

Podniósł, że inną natomiast kwestią jest to, że istotnie - według znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów - Skarb Państwa jest wskazany, jako właściciel działki nr [...], zaś Urząd Miejski w [...] - jako nią władający. Wskazał, że z akt sprawy nie wynika jednak, aby Starosta Z., kwestionujący mający przysługiwać Skarbowi Państwa tytuł własności do działki nr [...], podjął jakiekolwiek działania mające na celu zmianę w tym zakresie danych wynikających z ewidencji gruntów. To zaś pozwala, w ocenie Sądu, uznać ustalenia faktyczne organów administracji w tej kwestii za trafne.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w art. 83 ust. 4 pkt 6 omawianej ustawy wskazano, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić, więc może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że za wyłączną oraz jednocześnie - wystarczającą - przyczynę uzasadniającą uwzględnienie wniosku M. W. uznano alergię jego żony na pyłki kwiatów i drzew, w tym leszczyny. Podniósł, że nie odniesiono się jednakże do określonych w ustawie o ochronie przyrody celów ochrony drzew. To zaś świadczy o tym, że udzielając zezwolenia na wycięcie drzewa organ pierwszej instancji niedostatecznie rozważył interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Za błędny, zdaniem Sądu pierwszej instancji, też uznać trzeba pogląd, że z decyzji o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzewa wynika obowiązek jej wykonania. Z samego charakteru takiej decyzji wynika bowiem jedynie uprawnienie jej adresata do skorzystanie z tego zezwolenia. Dopiero w wypadku, gdy strona, której udzielono tego rodzaju zezwolenia z niego skorzysta, można mówić o konkretyzacji dodatkowych, określonych w treści zezwolenia obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się nadto wynikać, że "podmiotem zobowiązanym do realizacji decyzji" jest władająca nieruchomością Gmina [...], pomimo tego, że nie złożyła ona wniosku o wycięcie drzewa, którego dotyczy postępowanie. Z użytego w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody sformułowania, iż posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, w tym konkretnym przypadku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyciągnęło nieuprawniony wniosek, co do mającego ciążyć na Gminie [...] obowiązku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego

art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej z pominięciem poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych,

art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) przez błędną wykładnię, bowiem w sytuacji, gdy posiadacz terenu to Urząd Miejski reprezentowany przez Burmistrza (kierownik tej jednostki organizacyjnej) będącego jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji to nie zachodzi konieczność składania "do siebie samego" odrębnego wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie drzewa,

art. 83 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity z 2009 r. Dz. U. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) i art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię, bowiem oświadczenie Skarbu Państwa o braku wyrażenia sprzeciwu jest zgodą właściciela na usunięcie drzew, zaś posiadacz ponosi opłaty za usunięcie drzewa, a posiadaczem jest jednostka organizacyjna gminy,

II. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem:

- podjęto działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- przeprowadzono postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- wyjaśniono stronie zasadność przesłanek, które stały u podstawy podjętego rozstrzygnięcia, w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy,

- dokonano w sposób prawidłowy oceny całokształtu materiału dowodowego i złożonych dowodów,

- prawidłowo wszczęto postępowanie na wniosek posiadacza nieruchomości, a nie sąsiada, gdyż ten nie jest stroną,

- uzasadnienie decyzji zaskarżonej odnosi się zarówno do stanu faktycznego, jak i prawnego,

- prawidłowo uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś Sąd pierwszej instancji nie wykazał, że uchybienia miały wpływ na wynik tego rozstrzygnięcia,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) przez przedstawienie oceny prawnej, która to jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, brak pełnych wskazań, co do dalszego postępowania, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

d) art. 28 § 1 i § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6, art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez błędne rozpatrzenie skargi podmiotu nieuprawnionego, błędne określenie strony postępowania, bowiem stroną postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego jest Skarb Państwa, a nie Starosta Z., a odrębnym jest organ reprezentujący od podmiotu, który on reprezentuje i skarga winna być odrzucona.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że norma zawarta w art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) wyraźnie i jasno wskazuje, kto jest organem uprawnionym do wydania decyzji, jak również, kto winien złożyć wniosek wszczynający postępowanie. W tym przypadku posiadaczem nieruchomości jest Urząd Gminy, którego Kierownikiem jest Burmistrz i trudno wywodzić, aby "sam sobie" składał odrębny wniosek o wszczęcie postępowania zmierzające do usunięcia drzewa. Zgoda właściciela na usunięcie drzewa została wyrażona w sposób prawidłowy, bowiem nie ma podstaw do wywodzenia w świetle art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, że brak sprzeciwu nie jest zgodą.

Zgodnie z przytoczonymi wyżej poglądami doktryny dotyczącymi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie ma podstaw do wywodzenia o naruszeniu art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż nie zachodzi konieczność uzupełniania materiału dowodowego, bowiem w tym przypadku nie jest możliwym wydanie innego rozstrzygnięcia niż ma to miejsce, zaś zasady postępowania nie zostały naruszone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - mimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego są nieuzasadnione a postępowanie administracyjne, w sprawie będącej przedmiotem osądu, słusznie zostało uznane przez Sąd pierwszej instancji za nieprawidłowe. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o ustroju sądów administracyjnych bowiem prawidłowo je rozumiejąc, trafnie uznał że organy obu instancji wadliwie ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaznaczyć przy tym należy, że w związku z prezentacją zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie została zaprezentowana argumentacja dotycząca możliwego istotnego wpływu uchybień na treść rozstrzygnięcia. Nie spełnia to wymogu określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., na gruncie którego zamierzony skutek może odnieść jedynie wskazanie na takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że mógł on być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Brak takiej argumentacji nie uniemożliwia wprawdzie rozpoznania zarzutów, niemniej ogranicza ich skuteczność w ramach kontroli kasacyjnej.

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 28 § 1 i § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6, art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że to Starosta Z. a nie Skarb Państwa, jest stroną postępowania. Starosta był stroną w postępowaniu administracyjnym i zasadnie miał status strony w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zresztą skarżący kasacyjnie w ogóle nie przedstawił argumentacji na poparcie tego zarzutu.

W konsekwencji niezasadny jest także zarzut art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli legalności działania administracji publicznej i przyjęcie, że organ naruszył normy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd zasadnie nie zaakceptował w pełni jakości postępowania administracyjnego i trafnie uznał, że organy zarówno wadliwie określiły strony postępowania, jak i nieprawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy.

Ponieważ rzeczą organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), to brak ustaleń dotyczących podmiotu uprawnionego do wydania zezwolenia na wycięcie drzewa, powoduje, że decyzja, co do zasady, nie może być uznana za prawidłową. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji nie zwróciły uwagi na to, że Starosta Z., do którego organ pierwszej instancji zwrócił się o wyrażenie zgody na wycięcie drzewa, w piśmie opatrzonym datą 8 grudnia 2010 r. stwierdził w dość ogólny sposób, że: "nie wnosi sprzeciwu". Jednocześnie poinformował o tym, że nie jest organem właściwym do załatwienia wniosku, a nieruchomość, na której rośnie drzewo nie stanowi zasobu Skarbu Państwa.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w tym piśmie została wyrażona przez Starostę Z. implicite zgoda na usunięcie drzewa z działki nr [...], jako jej właściciela, skoro poddał on w wątpliwość mający przysługiwać Skarbowi Państwa, który reprezentuje, tytuł własności do tej nieruchomości.

Nie może natomiast budzić wątpliwości, że zgoda tego rodzaju powinna zostać wyrażona w sposób wyraźny, jednoznacznie brzmiący, świadczący w dostateczny sposób o woli jej wyrażenia przez podmiot do tego legitymowany.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z pózn. zm.), usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., ale jedynie w sytuacji, gdy drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

Przywołany przepis stanowi, że legitymowanym do wniesienia podania o wyrażenie zgody na wycięcie drzewa jest każdy posiadacz nieruchomości. Wynika z tego, że uprawnienie to ustawodawca przekazuje bardzo szerokiemu gronu podmiotów.

Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje na jej potrzeby pojęcia posiadacza, a zatem należy posiłkować się w tym zakresie kodeksem cywilnym. W tytule IV, w art. 336 k.c. ustawodawca określił, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Jednakże, jak dalej zastrzeżono w ustawie o ochronie przyrody, tak szerokie grono podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku jest obligowane, w celu skutecznego zwrócenia się do kompetentnego organu o zezwolenie na wycięcie drzew, do uzyskania dla swoich zamiarów wcześniejszej akceptacji właściciela.

Sąd pierwszej instancji, uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji, zasadnie stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono jednoznacznie właściciela i posiadacza nieruchomości, na której rośnie sporne drzewo oraz nie wskazano, jaki organ ma udzielić zezwolenia na usunięcie drzewa oraz jaki podmiot ma zgłosić wniosek w tej sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, aby Starosta Z., kwestionując przysługujący Skarbowi Państwa, tytuł własności działki nr 61/1, podjął jakiekolwiek działania mające na celu zmianę danych wynikających z ewidencji gruntów.

Należy również mieć na uwadze regulacje art. 90 ustawy o ochronie przyrody, że czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta. Jak już była o tym mowa wyżej czynnikiem decydującym jest własność nieruchomości, na której rosną drzewa lub krzewy objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie. Trzeba mieć jednak na uwadze, że bez względu na to, kto jest faktycznym posiadaczem nieruchomości, w sytuacji usuwania drzew lub krzewów z terenów nieruchomości stanowiących własność gminy organem administracji właściwym do wydania zezwolenia będzie starosta.

Podmioty wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są jednocześnie stronami tego postępowania, a w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem oraz w wypadku wniosku złożonego przez właściciela wskazanych wyżej urządzeń oraz użytkownika wieczystego - stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w toczącym się postępowaniu.

Interesu takiego nie posiada natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej, dlatego nie jest on stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody. W tym zakresie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte w decyzji kasatoryjnej, jest niekonsekwentne. Nie ma jasnego poglądu odnośnie stron tego postępowania. Sąd zasadnie zatem stwierdził, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do faktu, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości, a przecież zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. winno zostać wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, albowiem od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania.

Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów dokonuje oceny czy podane we wniosku drzewo jest np. obumarłe oraz czy np. nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych i wobec tego, czy możliwe jest wydanie stosownego zezwolenia na jego usunięcie. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do wykładni art. 83 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. W szczególności zaakceptować należy pogląd, że przepis ten, normujący udzielenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości na wniosek jej posiadacza, kreuje swobodę decyzyjną, co do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew. Nie określając żadnych szczegółowych przesłanek, uwzględnienie których warunkowałoby możliwość udzielenia takiego zezwolenia, nakłada na organ administracji obowiązek wzięcia pod uwagę, obok ogólnych wskazówek aksjologicznych (interesu i słusznego interesu strony), celu regulacji, określonych w rozdziale 1 ustawy o ochronie przyrody (zwłaszcza w art. 1, art. 2 czy art. 5 pkt 27 tej ustawy). Wykładnia art. 83 ust. 1 i ust. 4 ustawy w świetle argumentacji celowościowej pozwala na zakreślenie granic swobody decyzyjnej.

W ocenie NSA, wymogi powyższe wymagają dodatkowego odwołania się do konstytucyjnej zasady ochrony środowiska (art. 5 oraz art. 74 Konstytucji RP), wzmacniającej potrzebę ustalenia precyzyjnego zakresu wycinki drzew i krzewów. Ponadto, podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy nieokreślone są w przepisach prawnych szczegółowe przesłanki odnośnie do merytorycznej podstawy decyzji administracyjnej, niezależnie od konieczności powiązania treści tej decyzji z dającymi się normatywnie uzasadnić celami regulacji, właśnie precyzyjne i wszechstronne ustalenie podstaw faktycznych nabiera znaczenia zasadniczego dla prawidłowości podjętej decyzji.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że za wyłączną oraz jednocześnie - wystarczającą - przyczynę uzasadniającą uwzględnienie wniosku M. W. uznano alergię jego żony na pyłki kwiatów i drzew, w tym leszczyny. Nie odniesiono się natomiast do określonych w ustawie o ochronie przyrody celów ochrony drzew. To zaś świadczy o tym, że udzielając zezwolenia na wycięcie drzewa organ pierwszej instancji niedostatecznie rozważył interes społeczny i słuszny interes obywateli. Okoliczność ta w ogóle uszła uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Trafnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z decyzji o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzewa nie wynika obowiązek jej wykonania. Z samego charakteru takiej decyzji wynika bowiem jedynie uprawnienie jej adresata do skorzystanie z tego zezwolenia. Dopiero w wypadku, gdy strona, której udzielono tego rodzaju zezwolenia z niego skorzysta, można mówić aktualizacji uprawnienia, czyli o konkretyzacji dodatkowych, określonych w treści zezwolenia obowiązków, wynikających z przepisów prawa.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, ze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny zobligowany jest odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zasadniczo spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, chociaż rzeczywiście zaprezentowana w uzasadnieniu ocena faktyczna i prawna jest nie do końca klarowna i przekonująca. Nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi Sąd zawarł implicite wskazania, co do dalszego postępowania podnosząc, że wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest konieczne dla podjęcia prawidłowego, odpowiadającego zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie. Z faktu, że skarżący organ nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto zaznaczyć trzeba, ze skarżący nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.