III SA/Kr 893/12

Uzasadnienie

Orzeczeniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji uznał sierż. szt. P. P. winnym tego, że w dniu 14 października 2011 r. w godz. 21.20 do 22.31, pełniąc służbę na stanowisku referenta Ogniwa Patrolowo - Interwencyjnego Referatu Prewencji i Ruchu Drogowego Komisariatu Policji nie wykonał polecenia służbowego dotyczącego sposobu pełnienia służby i bez wiedzy i zgody dyżurnego Komisariatu Policji przebywał w tym czasie na terenie [...], w zamkniętym od wewnątrz na klucz pomieszczeniu służbowym przy wyłączonym świetle, przez co nie był widoczny w miejscu pełnienia służby i nie kontrolował miejsca zagrożonego, a tym samym zaniechał wykonywania czynności służbowej, czym naruszył dyscyplinę służbowa określoną w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst, Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm., zwanej dalej ustawą o Policji) w zw. z § 29 ust. 2 i § 30 ust. 1 i 3 Zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego Policji z dnia 14 sierpnia 2007 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym (Dz. Urz. KGP Nr 15, poz. 119 ze zm.) i wymierzył mu karę nagany.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że w dniu 15 grudnia 2011 r. zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne przeciwko P. P.

P. P., w dniu 31 stycznia 2012 r. przy udziale obrońcy – adw. M. W., został zapoznany z aktami sprawy.

[...] 2011 r. Rzecznik Dyscyplinarny wydał postanowienie o zakończeniu czynności dowodowych.

Organ podniósł, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że skarżący pełnił służbę na stanowisku referenta Ogniwa Patrolowo

- Interwencyjnego Referatu Prewencji i Ruchu Drogowego Komisariatu Policji.

Zgodnie z zapisem w notatniku służbowym w dniu 14 października 2011 r.

w godz. 20.00 do 8.00 miał pełnić służbę patrolową na terenie [...],

a rejonem patrolowania miał być teren [...].

Jak wskazał Komendant zadania do służby skarżącego wynikały z zadań

do służby w cedule oraz z zadań stałych zawartych w załączniku nr 2 notatnika służbowego.

Komendant wskazał, że zadania do służby zostały przekazane skarżącemu ustnie z uwagi na brak kart odpraw (ceduł).

Jak stanowi § 4.2.pkt 3 zawartym w wytycznych nr 2 Komendanta Głównego Policji z 26 czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania

oraz przechowywania notatników służbowych w przypadku, kiedy policjant nie korzysta z ceduły patrolowej, dopuszcza się prowadzenie przyjętego

przez kierownika jednostki Policji załącznika do notatnika służbowego, zawierającego zadania stałe.

Komendant podkreślił, że przekazane skarżącemu zadania doraźne związane były z zagrożeniem terrorystycznym. Patrol miał zwracać uwagę na osoby i pojazdy podejrzane w tym z tzw. państw wysokiego ryzyka, dokonywania kontroli pojazdów wjeżdżających na teren [...] wraz z dokonywaniem kontroli bagażnika i przewożonych ładunków. Do zadań stałych zawartych na stronie 2 notatnika służbowego należało: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania, kontrola przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną oraz obowiązujących w miejscach publicznych, zapobieganie wszelkim zachowaniom mogącym stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa osób lub mienia lub naruszających porządek publiczny itp.

Komendant podniósł, że miejscem pełnienia służby miał być posterunek stały w [...] przy [...], w notatniku zaś skarżącego zapisano, że miał to być teren sektora [...].

Komendant stwierdził więc, że odprawiający do służby nie dopilnował prawidłowego wpisu przez skarżącego miejsca pełnienia przez niego służby.

Komendant po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, zarówno rzeczowego w postaci nagrań z monitoringu, jak również osobowego

w postaci zeznań świadków, uznał, że wynika z niego, iż skarżący przebywając

w określonym w orzeczeniu przedziale czasowym nie wykonywał czynności służbowych wynikających z zadań stałych jak i doraźnych, przekazanych mu

w czasie odprawy do służby. Z materiału tego wynika, ze w tym okresie przebywając w zamkniętym pomieszczeniu służbowym na klucz oglądał na telefonie komórkowym film.

Zdaniem Komendanta trudno uznać, że w zarzucanym skarżącemu okresie czasu korzystał z przerwy w służbie, w trakcie której mógł być niewidoczny w miejscu pełnienia tej służby i nie kontrolować miejsc zagrożonych. W ocenie Komendanta zadania stałe jak i doraźne nie obejmują przebywania w pomieszczeniu służbowym

i oglądania filmu.

Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, zgodnie z treścią art. 135 j ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, przy uwzględnieniu zasad wynikających z art. 134h tejże ustawy Komendant uznał, że wymierzona kara dyscyplinarna jest współmierna do ciężaru popełnionego czynu i stopnia zawinienia. Dlatego tez orzekł jak w sentencji.

W odwołaniu od tego orzeczenia obrońca skarżącego zarzuciła naruszenia art. 135 e ust. 1, poprzez nie zebranie pełnego i kompletnego materiału dowodowego w sprawie, pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, mogących się przyczynić do jej wyjaśnienia, nie mających podstaw w zebranym materiale dowodowym. Ponadto podniosła, że orzeczeniu, wbrew art. 135 g ust. 1 i 2 oraz art. 135j ust. 1 i 2 pkt 4 i 6 ustawy o Policji organ I instancji nie zawarł wszystkich okoliczności przemawiających na rzecz obwinionego i wątpliwości na jego niekorzyść, a tym samym doszło do dowolności w ocenie materiału dowodowego. Nieprecyzyjnie też określono przewinienie dyscyplinarne, nie wskazując na dokładną treść rzekomych poleceń służbowych, których obwiniony nie wykonał i brak w opisie czynu charakteru zawinienia. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez brak wnikliwej

i obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym.

Orzeczeniem z dnia 16 kwietnia 2012 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 135 n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji - Komendanta Powiatowy Policji z dnia [...] 2012 r. nr [...] podzielając stanowisko w nim wyrażone. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że bezspornym jest, że skarżący nie wykonywał w miejscu pełnienia służby zdań doraźnych jak i stałych. Wymierzona mu kara jest adekwatna do zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego.

W skardze do sądu administracyjnego zarzucono naruszenie art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, przez niewłaściwe przyjęcie ,że skarżący dopuścił się zarzucanego mu czynu, § 29 Zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego Policji przez przyjęcie, że skarżący opuścił rejon pełnienia służby, § 30 pkt 1 i 3 Zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego Policji, przez przyjęcie, że wynika

z niego obowiązek bycia widocznym oraz kontrolowania wszystkich miejsc zagrożonych w rejonie służby w każdym czasie.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów regulujących postepowanie dyscyplinarne w stosunku do funkcjonariuszy Policji: art. 135l ust. 1, art. 135g ust. 1

i 2, art. 135j ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy o Policji oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W związku z powyższym obrońca skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji

i stwierdzenie, że orzeczenia te nie podlegają wykonaniu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę

do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie,

lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie było orzeczenie przełożonego dyscyplinarnego.

Postępowanie dyscyplinarne policjantów jest szczególnego rodzaju postępowaniem. Nie jest to indywidualna sprawa administracyjna rozpatrywana

w formie decyzji administracyjnej. Ustawodawca zdecydował się bowiem

na kompleksowe uregulowanie kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów w Rozdziale 10 ustawy o Policji, w którym to oprócz materialnoprawnych regulacji zawarł także regulacje procesowe. W związku z tym do postępowania dyscyplinarnego nie stosuje się przepisów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2007 r., I OSK 1518/06; LEX nr 447371).

Właściwość sądu administracyjnego do kontroli orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Policji wynika jednakże z przepisu art. 3

§ 3 P.p.s.a. oraz art. 138 ustawy o Policji.

Skarga podlegała zatem rozpatrzeniu i zasługiwała na uwzględnienie,

Sąd badając legalność zaskarżonego orzeczenia uznał bowiem, że narusza ono przepisy prawa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotnie Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją, służącą społeczeństwu i przeznaczona jest do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niezaprzeczalnie więc do podstawowych zadań policji należy ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji).

Zgodzić się też należy z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego,

że sprzeniewierzenie się przez funkcjonariusza Policji obowiązkom wynikającym

z roty ślubowania jest naruszeniem dyscypliny służbowej (wyrok NSA z 9 maja

2012 r., sygn. akt I OSK 1986/11).

Nie należy jednak zapominać, że odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów ma charakter represyjny, a jej konsekwencje mogą być bardzo daleko idące, łącznie z wydaleniem funkcjonariusza ze służby. W postępowaniu tym rządzi więc fundamentalna konstytucyjna zasada domniemania niewinności (art. 135g ust. 1

i ust. 2 ustawy o Policji). Obwinionego uważa się zatem za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem.

Organy Policji prowadząc postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariusza mają więc obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności są zobowiązane do dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku,

na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone

w rozstrzygnięciu końcowym należycie uzasadnić.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że ustalając czy dane zdarzenie miało miejsce organ zobowiązany jest odnieść się do wszystkich okoliczności występujących w sprawie oraz wskazać, które uznał za udowodnione i dlaczego. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego daje podstawę i możliwość dokonania prawidłowej jego kwalifikacji przez organ dyscyplinarny. Niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w tym przede wszystkim okoliczności popełnienia czynu, jest poważnym błędem skutkującym uchyleniem przez sąd orzeczenia dyscyplinarnego.

Podniesione zarzuty w skardze w tym zakresie są uzasadnione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zabrakło odniesienia przez organy

do wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności i wskazania,

które z nich Komendant Powiatowy oraz Komendant Wojewódzki Policji uznali za udowodnione i dlaczego. Nie może być bowiem uznane za poprawne jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że zebrane dowody potwierdziły dopuszczenie się przez skarżącego popełnienia czynu dyscyplinarnego, stanowiące podsumowanie uprzedniego przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia ustalonych w tej sprawie faktów.

Przypomnieć należy, że z zasady domniemania niewinności wypływają następujące wskazówki, co do sposobu prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariusza Policji.

Obwiniony nie musi niczego udowadniać. To na organie prowadzącym postępowanie spoczywa ciężar obalenia domniemania niewinności. Jeszcze jedna kwestia, o której w związku z tym nie wolno zapomnieć, mianowicie, że wszelkie niedające się usunąć wątpliwości rozstrzygać należy na korzyść skarżącego, o czym zdaje się zapomniały organy w tej sprawie.

Wbrew twierdzeniom organów Policji zgromadzony materiał dowodowy nie odzwierciedla w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący dopuścił się popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego nie wykonując polecenia służbowego jako zadania doraźnego, jak i wypływającego z zadań stałych.

Aby możliwe było przypisanie skarżącemu zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego ponad wszelką wątpliwość musi być udowodnione, na czym miał polegać sposób wykonywania przez niego w tym okresie służby, gdzie, w jakim miejscu miał je wykonywać i co najważniejsze w jaki sposób. Trafnie zarzuca wobec tego pełnomocnik skarżącego, że najpierw należy ustalić jaki konkretnie miał być sposób pełnienia przez skarżącego służby w feralnym dniu, a dopiero potem można rozważać, czy istotnie do niego się nie zastosował.

Sąd nie podziela oceny organów Policji, że zapis monitoringu oraz osobowych źródeł dowodowych przemawia za tym, że skarżący nie wykonywał ciążącym na nim, jako funkcjonariuszu Policji, zadań doraźnych i stałych. Bynajmniej nie przesądza

o tym okoliczność, że skarżący był w tym dniu w mundurze. Zauważyć należy,

że przewinienie dyscyplinarne może być popełnione tak podczas pełnienia

przez funkcjonariusza Policji służby, jak i poza godzinami jej pełnienia. Funkcjonariusz Policji w służbie czynnej pozostaje nim bowiem w każdym czasie

i to niezależnie od tego, czy w danej chwili jest, czy nie jest w mundurze. Ponadto, gwoli ścisłości, zapis z monitoringu niczego w tej sprawie nie przesądza. Najważniejsza jest bowiem okoliczność związana z ustaleniem zakresu zadań i ich ewentualnego niewykonania przez skarżącego. Nie zaprzecza on, że przebywał

w pomieszczeniu i to służbowym, lecz w innym celu niż to się mu przypisuje. Zapis z monitoringu, na który to powołały się m. in. organy w tej sprawie, jest kompletnie nieczytelny i nie wiadomo na podstawie jakich to cech indywidualizujących skarżącego stwierdzono, że we wskazanych w notatce służbowej z odczytu zapisu

z monitoringu godzinach, wchodził on do pomieszczenia służbowego. Najistotniejsze jednakże, że żaden z organów nie zdyskredytował argumentacji skarżącego,

iż w pomieszczeniu tym w feralnym czasie, według techniki operacyjnej, realizował on spoczywające na nim zadania służbowe, nie mówiąc już o tym, że organy Policji

w ogóle nie były w stanie, do czego same się przyznały, ustalić miejsca pełnienia służby przez skarżącego. Skoro organy nie były w stanie ustalić jakim miejscem miało być miejsce pełnienia służby przez skarżącego, to na podstawie jakich to wiarygodnych i niepodważalnych dowodów organy stwierdziły rodzaj i zakres zadań, których nie wykonał skarżący. Organy powołały się w tym względzie na regulacje

§ 4.2 pkt 3 zawarte w wytycznych nr Komendanta Głównego Policji z dnia

26 czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania

oraz przechowywania notatników służbowych. Wówczas, jak podniosły, kiedy policjant nie korzysta z ceduły patrolowej, dopuszcza się prowadzenie przyjętego przez kierownika jednostki Policji załącznika do notatnika służbowego, zawierającego zadania stałe, tyle tylko, iż nie zmienia to postaci rzeczy, bo skarżący argumentuje,

iż właśnie zadania te realizował poprzez techniki operacyjne z pomieszczenia służbowego. Nie wypowiedziano się jednak w kwestii argumentacji skarżącego w tym zakresie, czy w ogóle jest możliwe dokonywanie z tego pomieszczenia obserwacji terenu [...].

Rację ma też pełnomocnik skarżącego, że orzeczenia organów obu instancji nie odpowiadają warunkom określonym w art. 135 j ust 2 pkt 4, 6 ustawy o Policji, bowiem brak jest w opisie przewinienia dyscyplinarnego charakteru zawinienia,

zaś uzasadnienia tych orzeczeń, w istocie, skupiają się na przedstawieniu faktów, które organy uznały za udowodnione. Nie zawierają one pełnej oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa.

Podkreślić należy, że wina jest nieodłącznym atrybutem odpowiedzialności

o charakterze represyjnym, zatem również odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wina jest przesłanką odpowiedzialności służb mundurowych.

W art. 132a ustawy o Policji prawodawca unormował, że wina związana jest zarówno z umyślnym jak i nieumyślnym przewinieniem dyscyplinarnym.

Ustawodawca określił kiedy można uznać przewinienie dyscyplinarne

za zawinione. Jest tak wtedy, kiedy policjant ma zamiar popełnić przewinienie dyscyplinarne, czyli chce go popełnić, albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godzi. Jest też tak wtedy, kiedy policjant, nie mając zamiaru popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, popełnia go jednak na skutek niezachowania reguł ostrożności wymaganych w danych okolicznościach, pomimo że możliwości popełnienia tego czynu przewidywał albo mógł przewidzieć.

Podkreślić należy, że rozpatrując naruszenie przez policjanta reguł ostrożności, jako standardów zachowania należy mieć na względzie trzy elementy: kwalifikacje podmiotu, właściwości narzędzia, którym się posługuje, sposób wykonywania czynności (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 908/06). Za zbyt ogólnikowe i w związku z tym nie poddające się weryfikacji. ocenić należy stanowisko organów w kwestii wpływu zawinienia na wymiar orzeczonej kary dyscyplinarnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 h ust.1 powołanej ustawy wymierzona kara powinna być współmierna

do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących

na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego

przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu

oraz dotychczasowy przebieg służby. Natomiast zgodnie z ust 3 powołanego przepisu na złagodzenie wymiaru kary mają wpływ w szczególności nieumyślność popełnienia czynu, podjęcie przez policjanta starań o zmniejszenie jego skutków, dobrowolne poinformowanie przełożonego dyscyplinarnego o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Organy zaś ustalając katalog okoliczności łagodzących ograniczyły się jedynie

do wskazania, że: " wymierzona kara jest współmierna do ciężaru popełnionego czynu i stopnia zawinienia" , którego to, jak wskazano wyżej w ogóle nie ustaliły.

Nie uwzględniły zatem wbrew ogólnym zasadom wymiaru kary: dotychczasowego przebiegu służby, pozytywnej opinii służbowej skarżącego.

Przytoczone powyżej okoliczności obrazują, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, a zebrane dowody w sposób dowolny i arbitralny ocenione, co stanowi naruszenie przepisów o charakterze procesowym, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto orzeczenia te nie zawierają wymaganych elementów, wskazanych w art. 135 j ust 2 pkt 4, 6 ustawy o Policji. Doszło także w tym stanie rzeczy do naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnym (art. 132 ust. 3 ustawy) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej. Powyższe stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego i utrzymanego nim orzeczenia organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I i III sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie dotyczące wykonania zaskarżonej decyzji zostało podjęte przez Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, o czym orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.