IV SA/Wa 2757/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. (nr [...] Zarząd W. ustalił N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu naziemnego dla samochodów osobowych na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [..]-[...]-[...]położonych przy ul. [..] w W.

W wyniku złożonego przez skarżącą odwołania od tego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a.") umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do M.R. w tej sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził m.in. że określenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy odbywa się na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego M.R. nie wykazała interesu prawnego do udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. w charakterze strony. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, przysługiwanie skarżącej przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie, nie może być wywiedzione z samego faktu jej udziału w odrębnym postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 23 listopada 1963 r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 22 grudnia 1962 r. o odmowie przyznania H. i K. P. (których skarżąca jest spadkobiercą) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, dla której ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznało odwołanie S. i uznało, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie organu odwoławczego w sprawie nieprawidłowo sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru. Z tego względu, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji (pkt 1 tej decyzji).

Skarżąca złożyła skargę na tę decyzję, zaskarżając ją w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego (pkt 2 rozstrzygnięcia) i wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez odmówienie skarżącej przymiotu strony, mimo że postępowanie administracyjne dotyczyło jej interesu prawnego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest następcą prawnym H. i K. P.– dawnych właścicieli nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...], które znajdują się na obszarze planowanej inwestycji. Podniosła, że obecnie toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 23 listopada 1963 r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 22 grudnia 1962 r. o odmowie przyznania H. i K. P. prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości. Innymi słowy, w ocenie skarżącej, z faktu wszczęcia tego postępowania należy wywieść jej interes prawny do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarżąca przedmiotem swej skargi uczyniła pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. M.R. nie zgodziła się bowiem ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Z. z dnia [..] sierpnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy na nieruchomości o nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w W. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczyła wyłącznie tej kwestii. Pomimo że Sąd I instancji rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), to jest on zawsze związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę "nową". Skoro w niniejszej sprawie umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do M.R. nastąpiło wyłącznie z przyczyn formalnych (brak przymiotu strony), to Sąd mógł badać jedynie, czy Kolegium słusznie przyjęło, że osoba ta nie jest stroną prowadzonego postępowania.

Rozpoznając sprawę w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uznał bowiem, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował przepisy prawa procesowego oraz materialnego. W ocenie Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo stwierdziło, że M.R. nie legitymowała się interesem prawnym do złożenia odwołania od decyzji Zarządu W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. W konsekwencji prawidłowo umorzyło postępowanie odwoławcze w tym zakresie. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Podkreślić należy, że skarżącej w chwili obecnej nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, na której jest planowana inwestycja oraz nieruchomości sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji.

Przede wszystkim nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia normy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Innymi słowy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć.

W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. np. uchwały NSA z 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/1995, publ. ONSA 1995/4/154, Lex 10650, i z 4 grudnia 1995, sygn. akt VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2/54, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009r. sygn. akt II OSK 673/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie popodkreśla, że interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Szczególną cechą interesu prawnego jest bowiem realność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06 oraz z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1787/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie ulega także wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem Sadu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo przyjęło, że "natura" posiadanego przez skarżącą interesu nie umożliwia jej występowania w postępowaniu odwoławczym od decyzji Z. W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca jest bowiem "jedynie" stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Prezydium Rady Narodowej W. z [..] grudnia 1962 r. o odmowie przyznania H. i K. P. (których jest spadkobiercą) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, dla której - decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r.- ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca niewątpliwie może twierdzić, że posiada interes w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu naziemnego dla samochodów osobowych na działkach nr ew. [...],[...] i [..] położonych przy ul. [...]w W. Jednakże interes ten, w przeciwieństwie do interesu właściciela lub użytkownika wieczystego, nie jest prawnie chroniony w postępowaniu ustalenie warunków zabudowy. W rezultacie przybiera postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do występowania w postępowaniu odwoławczym od decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ocenę organu drugiej instancji, zgodnie z którą M.R. nie miała interesu prawnego, a w konsekwencji nie posiadała również statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym od decyzji Zarządu W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nie jest przy tym wątpliwe stanowisko, zgodnie z którym wszczęcie postępowania odwoławczego na żądanie nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu takiego postępowania.

Także wskazany w skardze zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przepisów postępowania przez błędne ustalenie stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), należy uznać za nieuzasadniony. Zadaniem Sądu zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem jednoznacznie, że organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące i poprawne logicznie rozumowanie, opierając je na uzasadnionych faktycznie i prawnie przesłankach.

Uznanie za bezzasadne zarzutów procesowych skargi, determinuje ocenę zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Również i ten zarzut należy uznać za nieuzasadniony, jako że z przepisu tego nie sposób wywieść uprawnienia materialnoprawnego do złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2010r., II OSK 727/09 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W istocie więc wszystkie zarzuty skargi dotyczyły naruszenia przepisów postępowania i sprowadzały się do próby podważenia przez skarżącą wniosków i ocen, jakie wyprowadził organ odwoławczy z zebranego materiału dowodowego.

Biorąc pod rozwagę wszystkie wyżej przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.a. orzekł jak w sentencji.