III SA/Kr 610/12

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniami z dnia [...] 2011 r. nr: 1. [....]; 2. [...] po rozpatrzeniu wniosków A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008 r. nr: 1. [...]; 2. [...] w przedmiocie zezwolenia A. P. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w restauracji K. ul. [...], zawierających: 1. powyżej 18% alkoholu; 2. do 4,5% alkoholu oraz piwa - odmówiło wszczęcia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji - na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu postanowień Kolegium wskazało, że wnioskami z dnia 12 sierpnia 2011 r. A. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji. Podniosła, że R. L. został powołany na stanowisko zarządcy budynku przy ul. [...] w K. w dniu 11 sierpnia 2008 r., a w dniu 14 sierpnia 2008 r. została z nim zawarta umowa o zarządzanie nieruchomością. Zdaniem A. K., zezwolenia są wydane z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na fakt, iż R. L. na dzień składania wniosku A. P. o wydanie zezwolenia nie był zarządcą.

Kolegium podjęło czynności mające na celu ustalenie, czy wniosek został wniesiony przez osobę będącą stroną postępowania. Zgodnie, bowiem z treścią art. 61a K.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny.

Art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - zwanej dalej ustawą, stanowi, że do wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Posiadanie takiej zgody jest przesłanką odrębną od określonego art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy wymogu złożenia z wnioskiem dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że treść art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy przesądza o tym, że w sytuacji, w której punkt sprzedaży napojów alkoholowych ma być zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, stroną postępowania o wydanie zezwolenia na sprzedaż takich napojów jest obok wnioskodawcy jedynie zarządca lub administrator budynku. Od jego, bowiem zgody, niezależnie od tytułu prawnego do lokalu, w którym ma być prowadzona sprzedaż zależy to, czy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zostanie wydane czy też nie. (prawidłowo wyrok III SA/Gd 177/11 z dnia 28 lipca 2011 r.). Nie jest natomiast stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych każdy właściciel lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Kolegium powyższe stanowisko Sądu podzieliło.

Ze znajdującej się w aktach dokumentacji wynika, że organ wezwał A. P. o przedłożenie aktualnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w lokalu przy ul. [....]. Dnia 25 sierpnia 2008 r. do organu wpłynęło pismo zarządcy R. L. wyrażające zgodę.

W związku z powyższym Kolegium przyjęło, że A. K. - będącej właścicielką lokalu przy ul. [...] w K., nie przysługuje status strony postępowania w sprawach dotyczących zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Stroną postępowania o wydanie zezwolenia czy też postępowania nadzwyczajnego dotyczącego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest, bowiem obok wnioskodawcy jedynie zarządca. W konsekwencji organ uznał złożone wnioski o stwierdzenie nieważności za niedopuszczalne ze względów podmiotowych.

Postanowienia powyższe zostały doręczone A. P. oraz A. K. w dniu 18.10.2011 r.

A. K. pismem nadanym w dniu 21.10.2011 r., złożyła wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw nr 1. [....], 2. [....].

Podzielając w całości pogląd SKO oraz Sądu wyrażony w cytowanym wyroku, A. K. podniosła, że nie będzie on miał zastosowania w sprawach z uwagi na to, iż nieruchomość przy ul. [...] stanowi współwłasność regulowaną przepisami kodeksu cywilnego. Wnioskodawczyni jest współwłaścicielem całej nieruchomości zabudowanej budynkiem nr [....] w której znajduje się m.in. lokal użytkowy, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna przez A. P.

NSA w wyroku z dnia 18 maja 2000 r. sygn. akt II SA1931/99, stwierdził, iż "Współwłaściciel nieruchomości ma interes prawny, a w konsekwencji jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., w każdym postępowaniu, które tej nieruchomości dotyczy". W sprawach powyższa teza będzie miała zastosowanie z uwagi na to, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielem całej nieruchomości.

NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 853/10, wspierając się również stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Lu 1039/97, przyjął, że "sprzeciw jednego spośród współwłaścicieli, co do prowadzenia przez drugiego z nich sprzedaży napojów alkoholowych na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności ma znaczenie prawne. Każdy ze współwłaścicieli jest, bowiem uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz korzystania z niej tylko w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art. 206 k.c.).". Sąd przyjął, że "skoro własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom, co wyraża się w jedności przedmiotu, wielości podmiotów i niepodzielności wspólnego prawa - współwłasność (art. 195 k.c.), a w stosunkach zewnętrznych współwłasność zawsze przedstawia się, jako jedno wspólne prawo własności, to w braku dokonania wyboru zarządu nieruchomości wspólnej uprawnienia właściciela do wyrażenia pisemnej zgody na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, przysługują współwłaścicielom nieruchomości wspólnej (wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 218/06). Chodzi przy tym o wszystkich współwłaścicieli. Wobec bowiem zamkniętego katalogu podmiotów wymienionych w art. 18 ust. 6 pkt wskazanej ustawy - przy braku ustanowienia zarządu rzeczą wspólną - tylko i wyłącznie w taki sposób można wyobrazić sobie skuteczną realizację właścicielskiego uprawnienia do wyrażenia zgody, o której mowa w tym przepisie."

W chwili składania wniosku przez A. P. tj. w dniu 29 lipca 2008 r. R. L. nie był ustanowiony zarządcą nieruchomości. Funkcje zarządcze sprawowała w tym dniu jedna ze współwłaścicielek – H. Ś.

Nadto jak wynika z pisma Urzędu Miasta z dnia 23 września 2010 r., do wniosku A. P. załączone zostały wszystkie wymagane dokumenty, w tym m.in. oświadczenie zarządcy R. L. wyrażające zgodę na sprzedaż alkoholu w przedmiotowym lokalu gastronomicznym, nie zawierające daty jego sporządzenia.

H. Ś. pismem nadanym w dniu 29.02.2012 r. skierowanym do SKO wniosła o "natychmiastowe uchylenie koncesji na alkohol wydanej w 2008r. z naruszeniem prawa Pani A. P. prowadzącej działalność w K. przy ul. [....] w lokalu [....].".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu wniosków A. K. o ponowne rozpatrzenie spraw, postanowieniami z dnia 5 marca 2012 r. nr 1. [...], 2. [....], utrzymało w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] 2011 r. nr 1. [....], 2. [....] - na podstawie art. 61a oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.

W uzasadnieniu postanowień Kolegium stwierdziło, że nie znalazło podstaw do uchylenia postanowień i do wszczęcia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [....] 2008r.

Wskazało, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże wniosek strony nie wszczyna tego nadzwyczajnego postępowania automatycznie. Właściwy organ, do którego wniosek wpłynął, ma, bowiem obowiązek ocenić na wstępie, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. Z przyczyn podmiotowych - organ odmawia wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek pochodzi od osoby, która nie ma legitymacji strony lub jest stroną niemającą zdolności do czynności prawnych i działa bez ustawowego przedstawiciela.

Zdaniem Kolegium, przyczyna o charakterze podmiotowym jest przeszkodą uniemożliwiającą wszczęcie postępowania z wniosku zarówno A. K. jak i ewentualnie każdego z pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Ani współwłaściciele nieruchomości w częściach ułamkowych, ani właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali nie mają legitymacji do zainicjowania postępowania administracyjnego mającego na celu weryfikację w trybie art. 156 K.p.a. wydanego zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Kolegium nie neguje, że sprzeciw jednego spośród współwłaścicieli, co do prowadzenia przez drugiego z nich sprzedaży napojów alkoholowych na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, ma znaczenie prawne. Każdy ze współwłaścicieli jest, bowiem uprawniony do współposiadania rzeczy oraz korzystania z niej (art. 206 k.c.). Rozpatrując sprawę z zakresu stosowania art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organ administracji obowiązany jest do dokonania ustaleń ze sfery prawa cywilnego wynikających z warunku legitymowania się tytułem prawnym do korzystania z lokalu, oraz pisemną zgodą właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku. Jednakże zakres tych uprawnień jest ograniczony.

W ocenie Kolegium, art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy nakłada na organ administracji jedynie obowiązek sprawdzenia, czy do wniosku o wydanie zezwolenia dołączono zgodę pochodzącą od wskazanego w ww. przepisie podmiotu. Natomiast badanie uprawnień do złożenia tego rodzaju oświadczeń woli wskazanych osób i rozstrzyganie sporów powstałych na tym tle wykraczałoby poza zakres obowiązków organu i prowadziło do sytuacji, w której organ obowiązany byłby do oceny legalności przedkładanych przez wnioskodawców dokumentów.

Spory powstałe na tle sposobu korzystania z nieruchomości przez jej współwłaścicieli, czy wykonywania zawartych przez współwłaścicieli nieruchomości i przedsiębiorcę umów, jako sprawy cywilne, rozpoznawane są przez sądy powszechne (art. 2 k.p.c.). Okoliczności dotyczące stosunków własnościowych nieruchomości, w której położony jest lokal objęty zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych - w szczególności uprawnień do korzystania z lokalu, sprawowania zarządu tą nieruchomością (podejmowania czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu), oświadczeń woli składanych przez uprawnione podmioty i realizacji uprawnień dotyczących wyrażenia zgody, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - nie mogą podlegać ocenie przez organ administracji w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu. Skoro właściwym w takim przypadku jest sąd powszechny, to nie może mieć jednocześnie takich kompetencji organ administracji.

Prawomocne rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu przez sąd powszechny nie uzasadnia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Kolegium podkreśliło, że podziela pogląd wyrażony w skarżonym postanowieniu, że A. K., jako współwłaścicielka nieruchomości, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu usytuowanym w tej nieruchomości, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. O tym, bowiem, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny powinien się wyrażać w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji, konkretnego podmiotu.

W orzecznictwie sądowym od dawna ugruntowany jest pogląd, że "mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy czym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu." (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 226/10). Tak więc, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, obok osób, które występowały w pierwotnym postępowaniu w charakterze strony, mogą być też osoby, które żądając stwierdzenia nieważności wykażą swój interes prawny lub obowiązek.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy - weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, należy wskazać, że postępowanie w sprawie zezwolenia wszczynane jest wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy. Nie wynika z żadnego przepisu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, żeby udzielenie zezwolenia, czy jego cofnięcie wiązało się z koniecznością nałożenia przez organ administracji obowiązku na inny podmiot lub wymagało przyznania innemu niż wnioskodawca uprawnień. Stroną postępowań w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych lub weryfikacji tychże jest tylko wnioskodawca. W takim postępowaniu nie orzeka się ani o prawach i obowiązkach współwłaścicieli budynku, w którym położony jest lokal, ani o prawach i obowiązkach właścicieli innych stanowiących ich odrębną własność lokali. Orzeczenia obejmujące zezwolenia na sprzedaż alkoholu, w orzecznictwie uznawane są, bowiem za obejmujące sferę praw osobistych osób trzecich.

Art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustanawia formalny warunek wniosku w postaci pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku. Brak stosownego dokumentu stanowi, zatem podstawę do odmowy wydania zezwolenia, ale nie jest postawą prawną jakiegokolwiek roszczenia wymienionych w przepisie podmiotów, których zgoda jest wymagana. W ocenie Kolegium, współwłaściciele w częściach ułamkowych nieruchomości, w której położony jest objęty zezwoleniem lokal, nie mogą na podstawie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy oprzeć swojego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w postępowaniu, którego stroną nie byli i być nie mogli. Współwłaścicielom nieruchomości prawa strony nie przysługują.

Wydanie decyzji zezwalającej A. P. na sprzedaż napojów alkoholowych, po przedłożeniu zgody administratora budynku R. L., który jest zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy podmiotem uprawnionym do dokonania tej czynności, tzn. po przedłożeniu dokumentu nieopatrzonego żadną datą, a dołączonego do wniosku A. P. z dnia 29.07.2008 r, dopiero w dniu 25.08.2008 r., tj. po wezwaniu (datowanym przez wzywający organ na dzień 7.08.2008r.), nie pozwala na przyjęcie, że organ administracji jest kompetentny do merytorycznej oceny uprawnień administratora budynku i skutków złożonego przez niego oświadczenia woli. Nie ma także bezpośredniego wpływu na sferę prawną współwłaścicieli nieruchomości, a zatem nie można uznać współwłaścicieli wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych za stronę legitymowaną do żądania stwierdzenia nieważności zezwolenia.

Z tych względów Kolegium ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego w drodze postanowienia, na podstawie art. 61a K.p.a., który obecnie ma zastosowanie w miejsce obowiązującego do dnia 11 kwietnia 2011 r. art. 157 § 3 k.p.a.

Postanowienia powyższe zostały doręczone: A. P., A. K. (w dniu 5.03.2012r.), oraz H. Ś. (w dniu 16.03.2012 r.).

H. Ś. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2012 r. nr [....].

Zarzuciła organowi nieprzestrzeganie Kodeksu cywilnego w szczególności Działu IV, art. 201, wydanie postanowienia na podstawie jedynie oświadczeń zainteresowanej A. P. z pominięciem dokumentów wskazujących na przestępcze działania zainteresowanych w sprawie udzielenia koncesji oraz pominięcie dowodów potwierdzających, że R. L. manipulował datami dokumentów, oraz nie był umocowany do wydania zgody na sprzedaż alkoholu.

Podniosła, że do udzielenia zgody na alkohol w nieruchomości wymagana jest zgoda właścicieli posiadających 50% udziałów. Wskazała, że reprezentuje 68,75% współwłaścicieli, którzy nie wyrazili zgody na udzielenie koncesji.

Podniosła, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w Ministerstwie Transportu, Budownictwa badała sprawę zarządcy R. L. i jednoznacznie stwierdziła złamanie prawa przez R. L. przez fałszowanie dokumentów, zawieszając jednocześnie jego licencję zawodową. Ministerstwo stwierdziło, że R. L. nie był umocowany do wydania takiej zgody, a dokumenty w tej sprawie były sfałszowane. Ministerstwo ustaliło, że R. L. i A. P. działali w zmowie manipulując datami dokumentów i fałszując zgody.

Kolegium pominęło dokumenty wskazujące na bezprawne wydanie koncesji na alkohol dla A. P., oraz na przestępczy charakter sprawy.

A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2012 r. nr [....], żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia. Zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 28 K.p.a. przez odmowę przyznania skarżącej statusu strony,

- art. 157 § 2 K.p.a. przez brak wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [....] 2008r. Nr [...], pomimo powzięcia informacji o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa,

- art. 7 i 77 K.p.a. przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego skutkujące uznaniem, że skarżąca, jako współwłaściciel nieruchomości nie jest legitymowana do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [....] 2008r.;

2. prawa materialnego tj. art. 18 § 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez przyjęcie, iż właścicielom budynku nie przysługuje żadne uprawnienie w postępowaniu w sprawie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych.

Skarżąca wskazała, że w dniu 29 lipca 2008r. A. P. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w lokalu [....] przy ul. [....] w K. Wniosek nie zawierał zgody właścicieli budynku na sprzedaż alkoholu, wobec czego wezwano ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dnia 25 sierpnia 2008r. do organu wpłynęła zgoda wyrażona przez R. L., który nie był umocowany do złożenia takiego oświadczenia w imieniu właścicieli budynku przy ul. [...]. Zgoda wyrażona przez R. L. nie została opatrzona datą pozwalającą na określenie czasu, w którym została wydana.

Nawet jeśli przyjąć, że w dacie wpływu zgody do organu R. L. pełnił już funkcję zarządcy, nie miał on umocowania właścicieli budynku do wyrażenia zgody na sprzedaż alkoholu w ich nieruchomości. Budynek stanowi przedmiot współwłasności. W budynku znajduje się mniej niż 7 wyodrębnionych i niewyodrębnionych lokali. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, właściciele budynku przy ul. [...] tworzą, więc tzw. małą wspólnotę mieszkaniową. Do zarządu budynkiem należącym do tego typu wspólnoty stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności w częściach ułamkowych. Jak wynika z art. 199 K.c. do wykonania czynności przekraczającej zwykły zarząd potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W sprawie współwłaściciele w żaden sposób nie wyrazili zgody na sprzedaż alkoholu w budynku oraz nie umocowali R. L. do wyrażenia zgody w ich imieniu.

W związku z przekroczeniem uprawnień podmiotu zarządzającego budynkiem - R. L. została złożona na niego skarga do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W efekcie skargi, decyzją Ministra z dnia [.....] 2012r. Nr [....] na R. L. została nałożona kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 3 miesięcy. W postępowaniu prowadzonym przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej jednoznacznie stwierdzono przekroczenie uprawnień przez R. L.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 15 września 2011r. sygn. akt II GSK 855/10- weryfikowanie warunku zgody, o której mowa w realizującym funkcję ochronną przepisie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wyraża się w przeprowadzeniu ustaleń dotyczących tego, czy złożona ona została w formie pisemnej, ma charakter bezwarunkowy, pochodzi od uprawnionego do jej wyrażenia podmiotu (LEX nr 966220).

Prezydent Miasta wydając zezwolenie na sprzedaż alkoholu powinien, więc dokonać ustaleń czy zgoda została wydana przez podmiot uprawniony. Organ nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 7 K.p.a., czyli podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wydał zezwolenie na sprzedaż alkoholu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym bez zgody jego właścicieli - naruszył, więc art. 18 § 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wydanie decyzji administracyjnej, jaką jest zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 156 K.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

W piśmie z dnia 12 sierpnia 2011r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowych zezwoleń zgodnie z art. 157 K.p.a. Co prawda we wniosku nie opisała sprawy braku legitymacji w sposób tak szczegółowy, jednak organ powinien poczynić powyższe ustalenia w ramach czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

SKO nie rozważyło indywidualnie istnienia interesu prawnego skarżącej, a jedynie bazowało na schematach pochodzących z orzecznictwa sądów administracyjnych. SKO nie wypełniło dyspozycji zawartej w art. 7 K.p.a. i nie dokonało wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego i kwestii braku interesu prawnego po stronie skarżącej. Odmawiając skarżącej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, SKO naruszyło art. 28 K.p.a.

W orzecznictwie NSA (wyrok sygn. akt II GSK 433/09) podnosi się, iż uprawnienie współwłaściciela budynku do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zezwolenia na sprzedaż i podawania napojów alkoholowych powinny być każdorazowo rozważone w kontekście jego interesu prawnego. Można znaleźć zarówno orzeczenia dopuszczające właściciela budynku, jako stronę postępowania, jak i orzeczenia odmawiające tego przymiotu. Nie jest, więc możliwe posługiwanie się prostą analogią do orzeczeń zapadłych w innych stanach faktycznych.

W sprawie interes prawny skarżącej wywodzi się z art. 18 § 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który jako wymóg formalny wniosku o zezwolenie na sprzedaż alkoholu wprowadza obowiązek dołączenia zgody właściciela budynku, w którym prowadzony ma być obrót napojami alkoholowymi. Celem wprowadzenia powyższego wymogu jest umożliwienie właścicielowi budynku realizacji jego prawa do rozporządzania rzeczą, określonego w art. 140 K.c. Wyrażenie tej zgody następuje w formie pisemnego oświadczenia woli. Zgoda wyrażona przez nieumocowanego zarządcę nieruchomości powinna być potraktowana nie jako zgoda właścicieli, ale jako irrelewantna dla sprawy zgoda osoby trzeciej.

SKO naruszyło również art. 157 § 2 K.p.a. Z dostarczonych przez skarżącą dokumentów wynikało, iż wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [....] 2008r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa tj. pomimo braku zgody właścicieli budynku. Jak wynika z art. 157 § 2 K.p.a. oraz piśmiennictwa, skarga osoby trzeciej, o ile nie jest podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, pozostaje rozpatrzona w trybie skarg i wniosków (M. Jaśkowska: Komentarz aktualizowany do art. 157 kodeksu postępowania administracyjnego; opublikowano: System Informacji Prawniczej LEX 2012). Skoro, więc organ odmówił skarżącej przymiotu strony, a posiadał informację o nieprawidłowościach powinien wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z urzędu i poinformować o tym skarżącą. Brak takiego działania organu był nieuzasadniony i narusza prawo.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Wystąpienie z wnioskiem podmiotu, który powołuje się na swój interes prawny, wymaga, co do zasady, wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 2 K.p.a., w którym przede wszystkim należy ustalić istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Inaczej rzecz ujmując, ta wstępna ocena, dokonana przez organ na etapie badania wniosku, każdorazowo wymaga weryfikacji we wszczętym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym stosowania art. 157 § 3 K.p.a. Zachowuje, zatem aktualność w odniesieniu do stosowania art. 61a K.p.a. który obecnie ma zastosowanie w miejsce obowiązującego do dnia 11 kwietnia 2011 r. art. 157 § 3 K.p.a.

Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził również w wyroku z dnia 10.03.2010 r. sygn. II GSK 434/09 oraz w wyroku z dnia 10 marca 2010 r. II GSK 435/09 (LEX nr 596822) w którym zawarł tezę, że "Jeżeli interes prawny wywodzony jest z praw właścicielskich, to niezbędnym jest odniesienie się do konkretnych okoliczności konkretnej sprawy i zbadanie, jakie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu.

W wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. o sygn. akt I OSK 725/05 Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, że art. 157 § 3 K.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Z kolei w wyroku z dnia 17 czerwca 2005 r. o sygn. akt OSK 1534/04 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym.

W sprawie wywołanej wniesionymi skargami, Sąd w pełni podziela zapatrywania prawne wyrażone w powołanych wyrokach i uważa, że tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji niebędący stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, dopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a K.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania szeregu ustaleń, obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, właściwy organ zobligowany jest do wszczęcia postępowania.

W konsekwencji narusza art. 61a K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o wskazany przepis z przyczyn podmiotowych, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania szeregu ustaleń obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, na które to ustalenia organ w rozstrzygnięciu się powołuje, a nadto przesądza w tym rozstrzygnięciu, że wskazane przez wnioskodawcę przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji mogą ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 K.p.a.

Zdaniem Sądu, jeśli wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oparty zostaje o przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 K.p.a., to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje dopiero w fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania.

Rozważania te winny zostać zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu wydanego po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji a nie w postanowieniu odmawiającym wszczęcia takiego postępowania.

Podobne stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia 5.07.2012 r. sygn. II OSK 661/11, dotyczącym wniosku o wznowienie postępowania. NSA wskazał, że podkreślenia wymaga, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., IV SA 116/98 czy z dnia 1 lutego 2008 r., II OSK 1981/06), jeśli wniosek o wznowienie postępowania oparty zostaje o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje dopiero w fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji przeprowadza merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonuje weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Wskazać przy tym wypada, że wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego, zatem nowe rozstrzygnięcie powinno zapaść z uwzględnieniem aktualnie obowiązującego stanu prawnego. Tym samym organ, który bada sprawę po wznowieniu postępowania, obowiązany jest do zastosowania przepisów prawa materialnego, które obowiązują w dacie orzekania w sprawie po wznowieniu, nie zaś w dacie wydania pierwotnego rozstrzygnięcia. Powyższe zasady rządzące wznowionym postępowaniem okazują się być istotne dla odpowiedzi na sformułowane na wstępie rozważań pytanie.

Taka sytuacja w sprawie zaistniała, co przesądza o wadliwości rozstrzygnięć w sprawie wydanych i daje podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Z akt administracyjnych wynikało niespornie, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych dotyczy lokalu położonego w budynku stanowiącym współwłasność. Ta informacja była wystarczająca do dokonania głębszej analizy istnienia interesu prawnego po stronie współwłaściciela nieruchomości, w której usytuowany jest lokal, w stwierdzeniu zaistnienia lub nie przesłanek nieważności decyzji, obejmującej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oferowanych w tym lokalu. Takiej zresztą analizy i to obszernej organ dokonał w uzasadnieniu postanowień, czyli poza postępowaniem administracyjnym.

W tej sytuacji zarzuty skarg w zakresie dotyczącym oceny zaistnienia przesłanek posiadania przymiotu strony w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji, są przedwczesne. Najpierw, bowiem konieczne jest odniesienie się organu do podstawowego problemu, jakim jest ustalenie przymiotu strony inicjatora postępowania nadzwyczajnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, we wszczętym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Podobnie przedwczesne są zarzuty dotyczące zaistnienia lub nie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 § 1 K.p.a.

Wyrok niniejszy powyższych kwestii nie przesądza.

Zatem jedynie na marginesie należy zauważyć, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 K.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dobitnie o tym świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do art. 157 § 2 k.p.a. Kwestie te należy rozważyć indywidualnie przy przyjęciu kryterium ewentualnych skutków stwierdzenia nieważności decyzji dla praw i obowiązków podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli interes prawny wywodzony jest z praw właścicielskich, to niezbędnym jest odniesienie się do konkretnych okoliczności konkretnej sprawy i zbadanie, jakie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu.

Treść i wykonywanie własności regulują przepisy Kodeksu cywilnego (księga druga, tytuł I, dział II). Zgodnie z art. 140 K.c. "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Kodeksowa regulacja uprawnień właścicielskich wskazuje, zatem na dwa typy tych uprawnień: prawo do korzystania z rzeczy oraz prawo do rozporządzenia rzeczą, przy czym korzystanie z rzeczy może w szczególności (katalog otwarty) polegać na pobieraniu pożytków i innych dochodów rzeczy. Rozporządzanie rzeczą - uogólniając - oznacza możliwość dokonania czynności prawnych dotyczących rzeczy. Zakres prawa własności wyznacza też klauzula społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa.

W świetle tych rozważań, dla prawidłowego wyprowadzenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, na której usytuowany jest lokal wskazany w zezwoleniu, jako miejsce sprzedaży napojów alkoholowych, wymaga rozważenia, czy wyeliminowanie z obrotu decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu wpłynie na przedstawiony powyżej zakres uprawnień.

Podstawową, więc przesłanką decydującą o uzyskaniu legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny. W orzecznictwie wskazuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale również z przepisów prawa cywilnego. Źródło interesu prawnego należy, bowiem upatrywać w konkretnym przepisie prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Podobne stanowisko zawarł NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 11.12.2006r. sygn. I OPS 5/06 w związku z wykładnią źródeł "interesu prawnego", o którym mowa w art. 28 K.p.a. Zatem interesu prawnego wywodzić można z prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym, tj. prawa własności.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale z dnia 5.12.2011 r. sygn. II OPS 1/11 "Osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.).

Uznając, że zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. W skład tych kosztów zaliczono: wynagrodzenia profesjonalnych pełnomocników skarżących (po 240 zł+17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) oraz uiszczony wpis (po 100 zł).