II SA/Gd 689/12

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 28 marca 2007 roku, nr [...] Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru pomiędzy: Aleją Ż., ul. P., Drogą C. i ul. S., położonego w miejscowości W.

W uchwalonym planie wyznaczona została granica terenu zamkniętego

- obejmującego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obręb - 01 we W., przy czym Rada - w § 6 uchwały oraz w załączniku nr 1 do uchwały - wskazała, że jest to granica terenu zamkniętego wyznaczonego w "Studium...".

K. S., właściciel ww. nieruchomości, pismem z dnia 2 sierpnia 2012 roku wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu ww. uchwały poprzez podjęcie uchwały uchylającej miejscowy plan co najmniej w części dotyczącej obszaru nieruchomości wnioskodawcy oznaczonej jako "teren zamknięty wyznaczony w Studium". Wskazał, że ustalenia planistyczne zawarte w uchwale uniemożliwiają mu jakiekolwiek wykorzystanie nieruchomości, gdyż z jednej strony nie może uzyskać decyzji ustalającej warunki zabudowy ze względu na obowiązywanie planu miejscowego, a z drugiej strony plan miejscowy nie przewiduje jakichkolwiek ustaleń planistycznych dla nieruchomości, w tym dopuszczalnych sposobów jej zagospodarowania. Nie może również wystąpić do Wojewody o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż obszar nieruchomości utracił charakter terenu zamkniętego jeszcze przed uchwaleniem planu (decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 lipca 2004 roku, nr [...]). Dodatkowo, wnioskodawca zarzucił, że ww. uchwała, w części dotyczącej obszaru oznaczonego jako "teren zamknięty wyznaczony w Studium", została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą", oraz z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. W ocenie wnioskodawcy uchwała nie zawiera obowiązkowych ustaleń przewidzianych w art. 15 ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) - dalej zwanego w skrócie "rozporządzeniem". Nie spełniają takich wymagań ustalenia zawarte w § 1-12 uchwały w sytuacji, gdy dla obszaru nieruchomości wnioskodawcy - oznaczonego jako "teren zamknięty wyznaczony w Studium" nie ma sporządzonej karty terenu, jak dla pozostałych terenów objętych uchwałą. Brak takich ustaleń wynika z wadliwego założenia, że nieruchomość wnioskodawcy w dniu podjęcia uchwały stanowiła teren zamknięty. Tymczasem - zgodnie z ww. decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 lipca 2004 roku - obszar nieruchomości wnioskodawcy nie stanowił terenu zamkniętego. Wszelkie ustalenia planistyczne odwołujące się do nieruchomości wnioskodawcy lub odwołujące się do terenu zamkniętego są zatem nieważne.

Uchwałą z dnia 26 września 2012 roku, nr [...], Rada Miejska nie uwzględniła wniesionego przez K. S. wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu opisanej na wstępie uchwały.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Rada wskazała, że przedmiotowy plan miejscowy wraz z poprzedzającą jego uchwalenie procedurą planistyczną został sporządzony w oparciu o ustawę oraz w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2002 roku, nr [...], zgodnie z którym przedmiotowa działka wchodzi w skład terenu o przeznaczeniu: obszary specjalne w zarządzie Wojska Polskiego. Przyjęte w planie miejscowym ustalenia w zakresie działki nr [...], obręb - 01 W., wynikają z obowiązujących ustaleń Studium oraz ustawowego obowiązku zachowania zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Uchwalenie planu było poprzedzone prawidłową procedurą planistyczną, której elementem było uzgodnienie rozwiązań planistycznych z organami właściwymi oraz wyłożenie planu do publicznego wglądu. Projekt planu uzgodniono pozytywnie między innymi z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w dniu 17 marca 2006 roku. W ocenie Rady, wskazane w wezwaniu uchybienie w przedmiocie nieaktualności wyznaczenia terenów specjalnych jest wynikiem obowiązujących ustaleń Studium w dniu uchwalania planu.

Dodatkowo wyjaśniono, że Burmistrz Miasta - na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, sporządził analizę w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych. Wykazana w analizie nieaktualność zapisów Studium oraz planów miejscowych pod kątem przepisów określających tereny zamknięte, w tym również w zakresie nieruchomości nr [...] obręb 01 W., zostanie przedstawiona Radzie Miejskiej w celu podjęcia stosownych uchwał. W ocenie Rady, wniosek strony winien być zatem rozpatrzony pod kątem oceny aktualności dokumentu planistycznego, a nie w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.s.g.".

Powyższa uchwała, w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 2 października 2012 roku.

W skardze z dnia 18 października 2012 roku na powyższą uchwałę K. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, a co najmniej w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, jako niezgodnej z przepisami:

1. art. 28 ust. 1 ustawy poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w związku z:

a. art. 15 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy w zw. z § 7 pkt 5 rozporządzenia poprzez określenie granic terenu zamkniętego, który w chwili sporządzania planu nie stanowił terenu zamkniętego oraz uznanie obszaru w wyznaczonych granicach terenu zamkniętego jako terenu objętego ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b. art. 15 ust. 2 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez nieokreślenie obowiązkowych elementów zawartych w tych przepisach dla nieruchomości skarżącego, w sytuacji przyjęcia, że teren ten w istocie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. art. 28 ust. 1 ustawy poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w związku z:

a. art. 14 ust. 5 w zw. z art. 17 ustawy w zw. z § 7 pkt 5 w zw. z § 10 pkt 2 rozporządzenia poprzez dokonanie wadliwych ustaleń dotyczących terenów objętych planem w zakresie terenów zamkniętych ze względu na wykorzystanie nieaktualnych materiałów planistycznych lub dokonanie wadliwych uzgodnień z właściwymi organami, co doprowadziło do wadliwych ustaleń planistycznych co najmniej dla nieruchomości skarżącego.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonej we W., stanowiącej działkę nr [...], obręb - 01. Ustalenia planistyczne zawarte w zaskarżonej uchwale uniemożliwiają mu jakiekolwiek wykorzystanie nieruchomości, gdyż z jednej strony nie może uzyskać decyzji o warunkach zabudowy ze względu na obowiązywanie planu, a z drugiej strony plan nie przewiduje jakichkolwiek ustaleń planistycznych dla nieruchomości skarżącego, które pozwalałyby na określenie przeznaczenia nieruchomości, w tym dopuszczalnych sposobów jej zagospodarowania. Nie może również wystąpić do Wojewody o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż obszar nieruchomości skarżącego utracił charakter terenu zamkniętego jeszcze przed uchwaleniem planu. Takie ustalenia planistyczne w zakresie nieruchomości skarżącego uniemożliwiają wykorzystanie nieruchomości, w tym uniemożliwiają poprawę stanu zabudowy.

Skarżący podniósł, że w zaskarżonej uchwale jego nieruchomość wchodzi w skład "terenu zamkniętego wyznaczonego w Studium", co oznacza, że nieruchomość ta jest objęta ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego. Objęcie nieruchomości granicami terenu zamkniętego narusza art. 15 ust. 3 pkt 7 ustawy w zw. z § 7 pkt 5 rozporządzenia, gdyż organ planistyczny wyznaczył granice terenu zamkniętego w sytuacji, gdy nieruchomość skarżącego ponad dwa lata przed uchwaleniem planu utraciła charakter terenu zamkniętego, co wynika z decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 lipca 2004 roku. Nie stanowi przy tym żadnego uzasadnienia dla takich ustaleń powoływana przez Radę konieczność zachowania zgodności z ustaleniami Studium. Dokonanie wadliwych ustaleń planistycznych dla nieruchomości skarżącego narusza zasady sporządzania planu, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności, co najmniej w części dotyczącej nieruchomości skarżącego.

Dodatkowo skarżący stwierdził, że nawet gdyby należąca do niego nieruchomość wchodziła w skład terenu zamkniętego w chwili uchwalania planu, to i tak - zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy - nie mogła być objęta planem miejscowym, co wynika wprost z tego przepisu. W tym kontekście również z tego powodu uchwała narusza zasady sporządzania planu.

Skarżący zakwestionował również stanowisko Urzędu Miejskiego i Rady Miejskiej, że w opisanym stanie faktycznym i prawnym nieruchomość skarżącego jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie można w związku z tym uzyskać dla tej nieruchomości decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem skarżącego, przyjmując ten pogląd organów, zaskarżony plan co najmniej w stosunku do jego nieruchomości nie zawiera żadnych obowiązkowych ustaleń planistycznych, przewidzianych w art. 15 ust. 2 ustawy, jak również nie spełnia standardów przewidzianych w § 4 rozporządzenia. W tym kontekście zaskarżona uchwała, co najmniej dla nieruchomości skarżącego, nie zawiera w zasadzie wszystkich obowiązkowych ustaleń, a dokonane ustalenia nie spełniają żadnych standardów planistycznych. Nie jest możliwe ustalenie jakichkolwiek zasad zagospodarowania nieruchomości skarżącego i nie zmieniają tego ustalenia ogólne zawarte w tekście zaskarżonej uchwały.

Dodatkowo skarżący stwierdził, że błąd organów planistycznych, dotyczący uwzględnienia w uchwale nieistniejącego terenu zamkniętego, mógł być wynikiem wykorzystania nieaktualnej dokumentacji planistycznej, tj. nieaktualnych map zasadniczych lub katastralnych, nieprzeprowadzenia lub wadliwego przeprowadzenia uzgodnień z organami wojskowymi lub z organami odpowiedzialnymi za ujawnienie utraty charakteru terenu zamkniętego przez obszar położony w granicach planu, co w sposób istotny narusza tryb sporządzenia planu przewidziany w art. 14 ust. 5

w zw. z art. 17 ustawy w zw. z § 7 pkt 5 w zw. z § 10 pkt 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Rada powtórzyła argumentację zawartą w uzasadnieniu swej uchwały z dnia 26 września 2012 roku o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że nie zachodzą zarzucane przez skarżącego naruszenia przepisów prawa.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 roku pełnomocnik skarżącego, podtrzymując skargę, oświadczył, że nie kwestionuje, iż zgodnie ze Studium działka skarżącego była objęta zapisem "obszary specjalne w zarządzie Wojska Polskiego".

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga K. S. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.s.g.". Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2007 roku dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Jak wskazano bowiem w odpowiedzi na skargę, skarga poprzedzona została pismem skarżącego z dnia 2 sierpnia 2012 roku wzywającym Radę - w trybie art. 101 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu zaskarżonej uchwały. Rada Miejska - uchwałą z dnia 26 września 2012 roku - nie uwzględniła powyższego wezwania.

Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007 roku, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07, uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. (ONSAiwsa z 2007 r., nr 3, poz.60).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą skarżący zawarł w skierowanym do Rady Miejskiej piśmie z dnia 2 sierpnia 2012 roku, nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 3 sierpnia 2012 roku. Wezwanie wpłynęło do Rady w dniu 7 sierpnia 2012 roku. Rada Miejska - uchwałą z dnia 26 września 2012 roku, doręczoną pełnomocnikowi skarżącego w dniu 2 października 2012 roku, nie uwzględniła wezwania. Skarga została wniesiona w dniu 18 października 2012 roku (data wpływu skargi do organu), a więc w terminie z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin trzydziestu dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie upływał bowiem z końcem dnia 2 listopada 2012 roku.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący K. S. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb - 01 we W. Zaskarżona uchwała zawiera postanowienia, na mocy których dla nieruchomości skarżącego zostały ustalone granice terenu zamkniętego. Oznacza to, że w myśl ustaleń zaskarżonej uchwały, nieruchomość skarżącego została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym znaczeniu, że zostały wyznaczone wokół tej nieruchomości granice terenu zamkniętego. W konsekwencji stwierdzić należało, że z ustaleń planu wynika, że nieruchomość skarżącego stanowi teren zamknięty. Dla oceny zatem, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, niezbędnym było odniesienie się do przepisów dotyczących charakteru terenów zamkniętych.

W pierwszej kolejności wskazać należało na treść art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą", który w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. W myśl zaś art. 4 ust. 3 ustawy, w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.

Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych - wojewoda. Z art. 60 ust. 3 ustawy wynika zaś, że decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje również wojewoda.

Z powyższych uregulowań prawnych wynika, że nie sporządza się planów miejscowych dla terenów zamkniętych, a jeżeli takie tereny wchodzą w skład szerszego obszaru, to w takim planie ustala się granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, przy czym ograniczenia w ich zagospodarowaniu, z zakazem zabudowy włącznie, mogą dotyczyć tylko stref ochronnych. Z przepisów ustawy wynika zatem, że dla terenów zamkniętych, których granice w planie miejscowym zostały ustalone, plan taki obowiązuje, jednakże wyłączony jest wpływ jego ustaleń na sposób przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustawa nie formułuje natomiast bezwzględnego zakazu lokalizowania inwestycji na tych obszarach. Wymaga jedynie aby w odniesieniu do tego rodzaju terenów decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzja o warunkach zabudowy była wydana przez wojewodę. Przy czym o możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonych na terenach zamkniętych rozstrzygające znaczenie mają przede wszystkim przepisy odrębne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2006 roku, sygn. IV SA/Wa 2211/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2008 roku, sygn. akt

II OSK 1075/07 (Baza Orzeczeń LEX nr 488502), wydanym w sprawie ze skargi na decyzję Ministra infrastruktury, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce stanowiącej teren zamknięty, wyjaśnił, że: "Jakiekolwiek dywagacje dotyczące braku uzasadnienia traktowania danego terenu jako zamknięty ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa i szczegółowego badania możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na tym terenie, do czasu wyłączenia go spod działania decyzji nr 62, a w konsekwencji pozbawienia prawnego charakteru jako terenu zamkniętego, są de facto bezprzedmiotowe. O tym, czy właściwy organ (wojewoda) uwzględni wniosek inwestora o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie zamkniętym, decyduje w istocie uznanie organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Traktowanie sprawy (...) tak, jak gdyby dotyczyła ona terenu o zwykłym reżimie, a nie specjalnym, jakiemu podlega teren zamknięty, a w rezultacie wymaganie od organu, aby przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające w kwestii możliwości sytuowania na nim danej inwestycji (...), jak się wydaje wynika z niezrozumienia szczególnego charakteru terenu zamkniętego i celu jego ustanowienia". W kolejnym wyroku, wydanym w powyższej sprawie (uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2009 roku, sygn. IV SA/Wa 1832/08 wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uzasadnienie decyzji Ministra Infrastruktury, w którym organ ten stwierdził, że "lokalizowanie na kolejowych terenach zamkniętych inwestycji nie związanych z obsługą ruchu kolejowego powinno następować po wyłączeniu danej działki z terenów zamkniętych", należy uznać za prawidłowe i wystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny, w powyższym wyroku, uznał jednocześnie, że niedopuszczalne było uwzględnienie przez sąd I instancji skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z tego powodu, że w decyzjach organów administracyjnych obu instancji nie zostały zamieszczone rozważania na temat zgodności bądź niezgodności inwestycji objętej wnioskiem z celem ustanowienia obszaru zamkniętego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wewnętrzną sprzeczność wyroku sądu I instancji, tj. uchylenie decyzji z powodu braku należytego uzasadnienia, ale zarazem uznanie, że status zamkniętego terenu jest równoznaczny z zakazem ujawniania sposobu wykorzystania tegoż terenu zamkniętego. Podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2012 roku, sygn. akt II OSK 1303/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przytoczonych powyżej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi teren zamknięty, możliwości uzyskania dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy doznaje daleko idących ograniczeń, wynikających wprost z przepisów prawa. Jak wynika z twierdzeń skarżącego, domagał się on uzyskania warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu hotelowo – mieszkalno -usługowego, lecz Burmistrz Miasta, decyzją z dnia 20 października 2008 roku umorzył postępowanie wszczęte na podstawie z wniosku obejmującego ww. inwestycję z tym uzasadnieniem, że dla nieruchomości skarżącego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku wystąpienia przez skarżącego o ustalenie warunków zabudowy przez właściwego wojewodę, wobec jednoznacznych ustaleń zaskarżonej uchwały o zaliczeniu nieruchomości skarżącego do terenów zamkniętych, postępowanie wyjaśniające byłoby ograniczone do zbadania, czy nieruchomość ta faktycznie stanowi teren zamknięty. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Jednym z nich jest, przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. W zakresie terenów zamkniętych za tego rodzaju przepisy należy uznać przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 roku, nr 193, poz. 1287 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "p.g.k.". To do tej ustawy odsyła ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli chodzi o definicję terenu zamkniętego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 11 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "terenie zamkniętym" - należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ww. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie zaś

z art. 2 pkt 9 p.g.k., ilekroć w ustawie jest mowa o terenach zamkniętych - rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Zaliczenie nieruchomości skarżącego do terenów zamkniętych w zaskarżonej uchwale prowadzi zatem do ograniczenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tego terenu wyłącznie do stwierdzenia zgodności z ustawą - Prawo geodezyjne i kartograficzne, pozostawiając poza zakresem postępowania wyjaśniającego pozostałe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, a więc te przesłanki, których zaistnienie podlega ustaleniu w zwykłym reżimie ustalania warunków zabudowy. Prowadzi to do pogorszenia sytuacji prawnej właściciela nieruchomości zaliczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do terenów zamkniętych, albowiem w sposób istotny i rzeczywisty ogranicza możliwość zabudowy nieruchomości, co oznacza ograniczenie w korzystaniu z prawa własności nieruchomości, wynikającego z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Skarżący, jako właściciel nieruchomości zaliczonej opracowaniem przedmiotowego planu do terenów zamkniętych, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżącego, a prowadzące do ograniczenia możliwości zabudowy, naruszają bowiem interes prawny wynikający z przysługującego skarżącemu prawa własności, co daje mu legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.

Z uwagi na istnienie w niniejszej sprawie legitymacji skargowej po stronie skarżącego zaskarżona uchwała podlegała kontroli sądu administracyjnego. W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać

się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez zasady sporządzania planu należy przy tym rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253).

W niniejszej sprawie - zdaniem Sądu, skarżący słusznie zarzucił, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło w stosunku do nieruchomość pozostającej jego własnością do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Dla oceny, czy postanowienia zaskarżonej uchwały, dotyczące nieruchomości skarżącego, uzasadniały uwzględnienie skargi, niezbędnym jest wskazanie na, częściowo już cytowane wyżej, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne odnoszące się do charakteru terenów zaliczonych do zamkniętych. Podkreślić w tym miejscu należy, że wśród przepisów ogólnych ustawy zamieszczony został art. 3 ust. 1, zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyraża zasadę samodzielności planistycznej gminy, przy czym - w myśl cytowanych już wyżej przepisów art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy, spod tak określonej samodzielności gminy wyłączone zostały tereny zamknięte. Dla tych terenów nie sporządza się bowiem planu miejscowego, a jedynie ustala się w planie ich granice oraz granice stref ochronnych. Kompetencja organów planistycznych gminy do wyznaczenia granic terenu zamkniętego jest zatem realizowana wyłącznie w odniesieniu do istniejących terenów o takim charakterze. Jeżeli zaś na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego nie występują tereny zamknięte, wówczas cały ten obszar winien być poddany procedurze planistycznej, z uwzględnieniem wszystkich wymogów, zawartych w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, dotyczących obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego oraz standardów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Zasadę wyłączenia istniejących terenów zamkniętych spod ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za zasadę sporządzania planu miejscowego, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, której naruszenie winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Określenie granic terenu zamkniętego stanowi bowiem, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 7 ustawy, jeden z elementów treści planu miejscowego, a zatem dotyczy problematyki zawartości planu i ujętych w nim ustaleń.

Dla prawidłowej oceny, czy dany obszar stanowi teren zamknięty, niezbędne jest natomiast odniesienie się do treści przepisów określających tryb ustalania i znoszenia terenów zamkniętych. Powtórzenia wymaga zatem treść art. 2 pkt 9 p.g.k., zgodnie z którym przez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwa państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Zgodnie z art. 4 ust. 2a p.g.k. tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice ternu zamkniętego. W konsekwencji uznać należy, że do kompetencji właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych należy także wydawanie decyzji o utracie charakteru terenu zamkniętego. Zgodnie z art. 4 ust. 2c p.g.k. jeżeli teren utracił charakter terenu zamkniętego, zarządzający nim obowiązany jest przekazać właściwemu staroście dokumentację geodezyjną i kartograficzną oraz sporządzone mapy w celu włączenia ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślić należy, że decyzje o określeniu terenu zamkniętego oraz o utracie przez teren charakteru terenu zamkniętego stanowią w istocie akty o charakterze normatywnym, objęte przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 roku, nr 197, poz. 1172 ze zm.), a nie indywidualnym. Podlegają one publikacji w dzienniku urzędowym organu centralnego, który je wydał, a co za tym idzie - są publicznie dostępne w tym dzienniku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 roku,

sygn. akt II OSK 1075/07, Baza Orzeczeń LEX nr 488502). Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że ogłoszenie w dzienniku urzędowym decyzji określającej przebieg terenu zamkniętego nie nadaje jej charakteru aktu normatywnego. Decyzja ta reguluje stan prawny określonego obszaru, który uzyskuje w ten sposób status terenu zamkniętego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 roku, sygn. akt I OSK 449/10, Baza Orzeczeń LEX nr 990253).

Z opisanego charakteru decyzji określającej teren zamknięty (a także znoszącej taki charakter terenu) wynika, że decyzja ta stanowi element stanu prawnego, który winien być uwzględniany przez radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska nie uwzględniła jedna zmiany tego stanu, wynikającej z wydania przez Ministra Obrony Narodowej decyzji z dnia 22 lipca 2004 roku, nr [...] (Dz. Urz. Ministra Obrony Narodowej nr 10, poz. 112) zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej. W wyniku wydania tej decyzji obszar nieruchomości skarżącego utracił charakter terenu zamkniętego (por. załącznik nr 3 decyzji, lp. 148). Podkreślić należy, że ww. decyzja weszła w życie w dniu 29 września 2004 roku, tj. po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, a więc w toku procedury planistycznej zmierzającej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Rada Miejska podjęła bowiem uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru pomiędzy: Aleją Ż., ul. P., Drogą C. i ul. S., położonym w miejscowości W. w dniu 27 lutego 2004 roku. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 28 marca 2007 roku nieruchomość skarżącego nie posiadała już charakteru terenu zamkniętego. W konsekwencji brak było podstaw, aby Rada, włączając tę nieruchomość do obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego, ustalała jego granice jako granice terenu zamkniętego. Stanowiło to naruszenie zasady wyłączenia istniejących terenów zamkniętych spod ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższej oceny nie mogła zmienić analiza stanowiska zajmowanego przez Radę Miejską - zarówno w odpowiedzi na skargę, jak

i w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 września 2012 roku w sprawie nieuwzględnienia wniesionego przez skarżącego K. S. wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że okoliczność zaliczenia nieruchomości skarżącego do "obszarów specjalnych w zarządzie Wojska Polskiego" w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2002 roku, nr [...], nie stanowi o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tej nieruchomości. Okoliczność ta świadczy bowiem jedynie o braku aktualności ww. Studium w zakresie nieruchomości skarżącego w czasie uchwalania zaskarżonej uchwały i mimo przywoływanego przez organ "ustawowego obowiązku zachowania zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium" nie może prowadzić do zaakceptowania sprzecznych z prawem postanowień planu miejscowego. Przeprowadzenie w trybie art. 32 ust. 1 ustawy analizy aktualności, na którą wskazywała Rada w odpowiedzi na skargę, jest przy tym uzasadnione wyłącznie w stosunku do ww. zapisów Studium, albowiem po jego uchwaleniu nastąpiła zmiana stanu prawnego - polegająca na pozbawieniu terenu, ujętego w Studium jako "obszar specjalny w zarządzie Wojska Polskiego", charakteru terenu zamkniętego. Nieaktualność zapisu Studium nie mogła zatem uzasadniać pozostawienia w obrocie prawnym niezgodnego z prawem ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że samo stwierdzenie, w trybie art. 20 ust. 1 ustawy, że projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium, nie oznacza, że wszystkie postanowienia planu będą podjęte zgodnie z prawem.

Jest to widoczne szczególnie wyraźnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w których Studium zawierało ustalenia, które po przystąpieniu przez Radę do sporządzenia planu miejscowego, straciły swą aktualność, lecz mimo to zostały powtórzone w treści zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego dotyczącego nieruchomości skarżącego. Wbrew argumentacji Rady, analiza aktualności nie mogła zatem dotyczyć ustaleń zaskarżonego planu miejscowego. Treść art. 32 ust. 1 ustawy zakłada bowiem konieczność oceny zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, które nastąpiły już po uchwaleniu planu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wyłączenie nieruchomości skarżącego spod specjalnego reżimu terenów zamkniętych nastąpiło przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Uchwałę w tym zakresie należy zatem ocenić nie jako podlegającą aktualizacji w trybie

art. 32 ust. 1 ustawy, lecz jako nieaktualną już w dacie jej podjęcia przez Radę Miejską.

Po drugie, jako bezzasadne należało ocenić stanowisko Rady, która powoływała się na uzyskanie pozytywnego uzgodnienia projektu zaskarżonego planu miejscowego z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, dokonanego w dniu 22 marca 2006 roku. Podkreślić należy, że uzgodnienie to, przyjmujące skróconą formę pieczęci na rysunku planu, stwierdza jedynie, że: "Wykonanie ww. inwestycji nie koliduje z planami i zamierzeniami inwestycyjnymi. Podlega uzgodnieniu.". Skoro w dacie ww. uzgodnienia teren nieruchomości skarżącego nie pozostawał już w wykazie terenów zamkniętych, nie sposób przypisywać organowi wojskowemu, że przedmiotowym uzgodnieniem wypowiedział się w tej kwestii. W konsekwencji uzgodnienie to nie może uzasadniać postanowień zaskarżonej uchwały, która zaliczyła nieruchomość skarżącego to terenów zamkniętych bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego w tym zakresie.

Również wskazywany przez organ brak uwag kwestionujących ustalenia planu w zakresie nieruchomości skarżącego w okresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie może uzasadniać utrzymania w obrocie prawnym postanowień planu naruszających prawo. Także okoliczność nabycia przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego w dniu 14 marca 2008 roku nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu skargi, w którym skarżący podnosił wykorzystanie w trakcie procedowania nad zaskarżoną uchwałą nieaktualnej dokumentacji planistycznej, Sąd stwierdził, że w sprawie nie było możliwe jednoznaczne ustalenie przyczyny nieuwzględnienia utraty przez nieruchomość skarżącego charakteru terenu zamkniętego w procedurze planistycznej prowadzącej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie można przy tym wykluczyć, że było to skutkiem wykorzystania przez organ nieaktualnej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżoną uchwałę za niezgodną z prawem w części dotyczącej należącej do skarżącego działki nr [...], obręb - 01 we W. i na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził jej nieważność w tym zakresie.

Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd wydał na podstawie art. 200

i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, jako dwukrotność stawki minimalnej z uwagi na znaczny wkład pracy pełnomocnika skarżącego w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, jak również rodzaj i stopień zawiłości sprawy, a także zwrot kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.