III SA/Kr 648/12

Uzasadnienie

W dniu 20 października 2009 r. skarżąca M. M. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w Grodzkim Urzędzie Pracy. Podczas rejestracji skarżąca zobowiązała się do bezzwłocznego informowania o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej. Ponadto w informacji dla bezrobotnych pouczono skarżącą, że okolicznością powodującą ustanie prawa do pobierania świadczeń pieniężnych z Funduszu Pracy i powodujące obowiązek zwrotu świadczenia pieniężnego z Funduszu Pracy jest utrata zameldowania (stałego lub czasowego) skutkująca zmianą właściwości powiatowego urzędu pracy. Jednocześnie skarżąca podpisała oświadczenie, że została poinformowana o obowiązku powiadomienia w terminie 7 dni urzędu pracy o okolicznościach mających wpływ na wypłatę zasiłku oraz posiadanie statusu osoby bezrobotnej, tj. min. zmianie dresu zamieszkania.

Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r., znak: [...] orzeczono o uznaniu skarżącej M. M. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu skarżącej od dnia 28 października 2009 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120%, na okres 12 miesięcy, na zasadach określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W decyzji tej zawarte zostało pouczenie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za osobę bezrobotną może być uznana osoba, która jest zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy. Wskazano też, że pozbawienie statusu bezrobotnego następuje gdy bezrobotny nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy. Decyzja została doręczona skarżącej.

W dniu 30 września 2010 r. Grodzki Urząd Pracy otrzymał uwierzytelnioną kserokopię dowodu osobistego skarżącej, z którego treści wynika, że skarżąca zmieniła adres zameldowania na pobyt stały: B.

W związku z tym decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010 r., znak [...] orzeczono o pozbawieniu skarżącej z dniem 28 czerwca 2010r. statusu bezrobotnego oraz zasiłku dla osób bezrobotnych z powodu zmiany miejsca zameldowania poza obszar działania Grodzkiego Urzędu Pracy.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła odwołanie, w konsekwencji czego decyzją Wojewody z dnia [...] 2010 r., znak: [...] uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., znak: [...] orzeczono o pozbawieniu skarżącej z dniem 14 czerwca 2010 r. statusu bezrobotnego oraz zasiłku dla osób bezrobotnych z powodu zmiany miejsca zameldowania poza obszar działania Grodzkiego Urzędu Pracy.

W następstwie ww. rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] 2012 r., znak: [...] Prezydent Miasta orzekł o uznaniu pobranego przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 15 czerwca 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2010 r. za nienależnie pobrane świadczenie z Funduszu Pracy oraz o obowiązku zwrotu przez skarżącą kwoty 1809, 50 zł.

Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c. art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 1 , ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz.U. z 08 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.).

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, że ma świadomość istnienia obowiązku powiadomienia o zmianie miejsca zamieszkania i zgłoszeniu się do nowego urzędu ale nigdzie nie wskazano, że nie wypełnienie tego obowiązku objęte jest sankcją utraty prawa do zasiłku.

Decyzją z dnia 8 marca 2012 r., znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 76 ust. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdzono, że utrata prawa do zasiłku w przypadku skarżącej wynikała z faktu zmiany przez skarżącą w dniu 15 czerwca 2010 r. miejsca zameldowania skutkującego zmianą właściwości urzędu pracy przez co z tym dniem ww. urząd przestał być właściwy do wypłaty skarżącej zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto podkreślono, że przy rejestracji w dniu 20 października 2009 r. skarżąca została pouczona o obowiązku informowania o zmianie miejsca zameldowania jak i skutkach nie stanowienia się w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zamieszkania w urzędzie właściwym dla nowego miejsca zamieszkania.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżąca została prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania zasiłku oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na całkowitym pominięciu okoliczności, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadkach umyślności działania osoby pobierającej świadczenie. Zarzucono także naruszenie art. 7 oraz art. 9 K.p.a. poprzez brak należytego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W uzasadnieniu skargi zarzucono przede wszystkim błędne pouczenie skarżącej o możliwości utraty prawa do zasiłku z uwagi na zmianę miejsca zameldowania. Stwierdzono, że pouczenia, które podpisała skarżąca były na standardowych drukach i skarżąca nie mogła ich zabrać ze sobą, a jedynie zapoznać się z nimi w chwili podpisania. Skarżąca podniosła także, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia istnieje jedynie wtedy, gdy działanie osoby pobierającej świadczenie przybiera formę umyślności. Na poparcie sowich poglądów skarżąca przytoczyła stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych i cywilnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, w tym nie zobowiązuje organów administracji do zwrotu niesłusznych podatków – jak wnosi skarżący, lecz jedynie ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić zaś tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej "P.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim stwierdzić jednak należy, iż stan faktyczny sprawy nie jest sporny i nie budzi wątpliwości. Spór zainicjowany wniesieniem skargi dotyczy natomiast zasadności żądania przez organy zatrudnienia zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 15 czerwca 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2010 r. – jako świadczenia nienależnie pobranego.

W niniejszej sprawie okolicznością powodującą ustanie prawa skarżącej do pobierania zasiłku była utrata przez nią statusu bezrobotnego, którego definicja została określona w art. 2 ust. 1 pkt 2. Nastąpiło to w związku z faktem zmiany adresu zameldowania skarżącej poza obszar działania Grodzkiego Urzędu Pracy. Kwestia ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. i nie jest przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie.

Natomiast należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 33 ust. 4 cyt. ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2.

Ponadto zgodnie z treścią art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się min. świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach.

Zatem warunkiem orzeczenia o obowiązku zwrotu pobranego świadczenia jest zaistnienie równocześnie dwóch przesłanek :

- obiektywnego - polegającego na tym, że świadczenie wypłacono mimo wystąpienia okoliczności skutkujących utratą prawa do jego pobierania

- subiektywnego - polegającego na tym, że osoba , która świadczenie pobrała była prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących utratę uprawnień do tego świadczenia.

Ustanowienie przez prawodawcę tego rodzaju warunku ogranicza, a w zasadzie wyłącza w tym postępowaniu zasadę "ignorantio iuris nocet" nakładając na organ obowiązek pouczenia o tych okolicznościach, w których następuje utrata przyznawanych uprawnień.

W niniejszej sprawie skarżąca podczas rejestracji zobowiązała się do bezzwłocznego informowania o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej. Ponadto w informacji dla bezrobotnych pouczono skarżącą, że okolicznością powodującą ustanie prawa do pobierania świadczeń pieniężnych z Funduszu Pracy i skutkujące obowiązkiem zwrotu świadczenia pieniężnego z Funduszu Pracy jest "utrata" zameldowania (stałego lub czasowego) skutkująca zmianą właściwości powiatowego urzędu pracy. Odbiór tego pouczenia skarżąca potwierdziła swoim podpisem.

Nadto skarżąca podpisała oświadczenie, że została poinformowana o obowiązku powiadomienia w terminie 7 dni urzędu pracy o okolicznościach mających wpływ na wypłatę zasiłku oraz posiadanie statusu osoby bezrobotnej, tj. "zmianie adresu zamieszkania", jednak egzemplarza tego pouczenia skarżąca nie otrzymała. Skarżąca otrzymała jedynie decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r., zawierającą pouczenie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za osobę bezrobotną może być uznana osoba, która jest zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy. Wskazano tam też, że pozbawienie statusu bezrobotnego następuje gdy bezrobotny nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy.

W ocenie orzekającego Sądu żadne z ww. pouczeń i informacji, w szczególności pouczenie mówiące o "utracie zameldowania" nie spełnia wymogów określonych w art. 76 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy. W powołanym przepisie dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane ustawa wymaga aby pobierający to świadczenie był pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania. W niniejszej sprawie skarżąca otrzymała pouczenia o niewłaściwej treści albowiem zgodnie z literą ustawy ani "utrata zameldowania" (stałego lub czasowego) skutkująca zmianą właściwości powiatowego urzędu pracy, ani zmiana adresu zamieszkania nie powodują utraty statusu bezrobotnego.

Podkreślić należy, że pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem wspomniane pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1979 r. sygn. akt II URN 51/80, publ. OSNCP z 1980 r. nr 10. poz. 202, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt I UK 161/05, publ. OSNP 2007, nr 5-6, poz. 78). Pouczenie nie może zaś być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być zatem jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotecznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku, brak prawidłowego pouczenia powoduje zatem, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt II UK 440/03, publ. OSNPUiSP z 2005 r., nr 18, poz. 291). Celem pouczenia nie jest bowiem tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy.

W ocenie Sądu pouczenie powinno być zawarte bezpośrednio w treści decyzji albo w odrębnej ulotce wydawanej stronie za potwierdzeniem odbioru, czyli w takiej formie, która umożliwia świadczeniobiorcy bezpośredni, wielokrotny dostęp do treści pouczenia. Pouczenie dotyczy bowiem zmian w stanie faktycznym w stosunku do stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia, pobierający świadczenie musi mieć zatem pełną możliwość skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia. Dopiero wówczas można uznać, że osoba pobierająca świadczenia została prawidłowo pouczona, ma świadomość i zrozumienie pojęcia nienależnie pobranego świadczenia oraz skutków i przyczyn, a także możliwości powstania takiej sytuacji. Samo złożenie podpisu pod treścią pouczenia nie daje możliwości skonfrontowania zmian, jakie zaszły w przypadku danej osoby, z treścią pouczenia.

Zważywszy na podniesione okoliczności, w tej konkretnej sprawie nie sposób podzielić argumentacji organów, że skarżąca została prawidłowo pouczona o sytuacjach, które powodują utratę prawa do pobierania przyznanych świadczeń. Konsekwencją zaś braku właściwego pouczenia jest niemożność nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

W tej sytuacji ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie z przedstawioną powyżej oceną prawną, organ dokona ponownej analizy zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanek określonych w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w szczególności przesłanki prawidłowego pouczenia skarżącej. Swoje zaś rozstrzygnięcie organ zawrze w szczegółowym uzasadnieniu wydanego orzeczenia zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.

Reasumując, stwierdzić należy, że zaistniał warunek polegający na obiektywnej utracie uprawnień jednakże nie została spełniona przesłanka subiektywna polegająca na właściwym pouczeniu przez organ. Pouczenie takie nie może bowiem pozostawać w sferze domniemań lub ewentualnych interpretacji lecz powinno być wyraźne i jednoznaczne, odniesione do uprawnień których dotyczy i skierowane do osoby, co do której organ był obowiązany do pouczenia. Tymczasem z żadnego z pouczeń nie wynika, że konsekwencją zmiany miejsca zameldowania może być utrata uprawnień, w przypadku gdy strona bezzwłocznie nie poinformowała o tej zmianie.

Przyjmując, że został spełniony warunek "subiektywny" żądania zwrotu pobranego świadczenia, organy w sposób niewłaściwy zastosowały przepis art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ,naruszając w ten sposób ten przepis, co odpowiada dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Z tego względu i na mocy tego przepisu orzeczono jak w sentencji wyroku.