II SA/Rz 939/12

Uzasadnienie

Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R.K. i M.K. odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr ew. gr. 239/77 położonej w miejscowości W., będącej w posiadaniu M. i S. Ś.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że R.K. i M.K. w dniu [...] kwietnia 2012 r. wystąpili do Wójta Gminy P. o udzielenie informacji, czy dla działki nr ew. 239/77 położonej w miejscowości W., będącej własnością M.Ś. i S.Ś. wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie zalesienia, a w przypadku braku takiej decyzji wnieśli o wydanie decyzji nakazującej przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania tej działki jako gruntu rolnego.

Wójt Gminy P. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], poinformował wnioskodawców, że w odniesieniu do działki nr 239/77 nie wydano decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie zalesienia. Z wyjaśnień złożonych przez M. i S.Ś. - właścicieli działki nr 239/77 wynika, że z uwagi na częste zalewanie terenu przez wody gruntowe i brak możliwości jego wykorzystania na cele rolnicze, w latach 90-tych zasadzili na spornej działce około 0,02 ha drzew liściastych takich jak dąb i buk, o czym informowali Urząd Gminy w P. W kolejnych latach systematycznie dosadzono drzew tak, że obecnie obszar obsadzony drzewami zajmuje około 0,09 ha i graniczy z sadem orzechowym o powierzchni około. 0,03 ha. Teren obsadzony drzewami nie jest przeznaczony do produkcji leśnej tylko do celów rekreacyjnych dla właścicieli nieruchomości.

W trakcie oględzin przedmiotowej działki ustalono, że działka nr ew. 239/77 położona w miejscowości W. jest obsadzona drzewami iglastymi i liściastymi takimi jak modrzew, sosna, świerk, dąb, buk, brzoza i orzech o powierzchni około 0,20ha.

R.K. i M.K. złożyli odwołanie od wskazanej wyżej decyzji i wskazali, że nie mogli uczestniczyć w oględzinach przedmiotowej działki, ponieważ jej właściciel nie wyraził zgody. Odwołujący podnieśli, że strona ma prawo uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu z oględzin, a decyzję w tym zakresie powinien podjąć organ. Podali, że sporna działka jest otoczona gruntami rolnymi, nie sąsiaduje z lasem, położona na gruncie klasy bonitacyjnej II i oznaczona w ewidencji gruntów symbolem RII. Właściciele działki prowadzą na tej nieruchomości produkcję leśną, którą zgodnie z art. 6 ustawy o lasach jest utrzymanie i powiększanie zasobów leśnych. Zdaniem odwołujących las został posadzony nielegalnie, bez zachowania wymaganej 3 metrowej odległości od sąsiednich działek. Zarzucili organowi prowadzenie postępowania z naruszeniem terminów zawartych w k.p.a. i bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium lub SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej - ustawą utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i zgodne z obowiązującym stanem prawnym. Nie budzi też wątpliwości rzetelność jego prowadzenia i wyjaśnienie przesłanek będących podstawą podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kolegium przedstawiło obszerne rozważania na temat ochrony posiadania i ochrony własności. Organ podał, że zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. Kolegium przytoczyło wynikające z art. 3 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (Dz. U. z 2011r. Nr 12, poz. 59), przesłanki uznania danego obszaru za las oraz definicję gospodarki leśnej określoną w art. 6 ustawy o lasach, a także definicję gruntów rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 121 poz. 1266). Organ wskazał, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że o uznaniu gruntu za las w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje pierwszej kolejności wpis widniejący w ewidencji gruntów. SKO przytoczyło treść art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151 poz. 1220 ze zm.) regulujący kwestie uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew i wyjaśniło, że posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usuniecie drzew lub krzewów (art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody).

Organ stwierdził, że zadrzewionej części działki o nr 239/77, pomimo spełnienia kryterium powierzchni (przekracza 0,1 ha) nie można uznać za las, gdyż grunt ten nie jest związany z gospodarką leśną i nie jest przeznaczony do produkcji leśnej. W ewidencji gruntów i budynków przedmiotową działkę stanowią grunty rolne klasy RII i bez gdy właściciele nie można usunąć drzew z nieruchomości.

M.K. i R.K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. zarzucając jej naruszenie prawa oraz przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności:

1) naruszenie art. 59 ust 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy w związku z art. 14 ust. 3 art. 3 ust 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U. 2000 r. Nr 56 poz. 679 ze zm.), art. 14 ust. 3 w związku z art.(uwaga Sądu - nie podano przepisu) przez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie wobec uznanie, że zadrzewionej części działki nr ew. gr. 239/77 pomimo spełnienia kryterium powierzchni nie można uznać za las i dlatego przedmiotowa działka użytkowana jest zgodnie z przeznaczeniem to jest jako grunt rolny klasy R II i nie ma podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

2) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania,

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podali, że organ nie dokonał prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do norm prawnych wynikających z powołanych w decyzji aktów prawnych. Fakt, iż na przedmiotowym terenie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, określający przeznaczenie terenu, co powoduje że dla tego terenu nie są wyznaczone tereny do zalesienia, błędnie uznał za argument przemawiający za niemożnością uznania dokonanych przez właścicieli działki nasadzeń jako jej faktycznego bezprawnego zalesienia.

Zarzucili, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, gdyż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty przeznaczone do zalesienia powinna określać wydana w tym celu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (art. 59 ust. 2 ustawy i art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - Dz. U. 2000 r. Nr 56 poz. 679 ze zm.). W przedmiotowej sprawie decyzja taka nie została wydana i dlatego działkę 239/77 zalesiono bezprawnie. Za błędne uznali stanowisko SKO, że zadrzewionej część działki 239/77, pomimo spełnienia kryterium powierzchni (przekracza 0,1 ha) nie można uznać za las, ze względu na to, że grunt ten nie jest związany z gospodarką leśną i nie jest przeznaczony do produkcji leśnej. O zamiarze wykorzystania zalesionego terenu do produkcji leśnej może świadczyć ciągłość dokonywania nasadzeń. Wskazali na orzecznictwo Sądu Najwyższego formułujące pogląd, że za las należy uznać grunt o zwartej powierzchni, co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, bez konieczności spełnienia żadnego dodatkowego kryterium.

Wójt Gminy P. nie dokonał ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie czy charakter i rozmiar dokonanego zadrzewienia powoduje zmianę zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ustawy i czy zmiana taka nie utrudnia w nadmiernym stopniu właścicielom sąsiednich nieruchomości korzystanie z nich w dotychczasowy sposób, zgodny z rodzajem gruntu określonym w ewidencji, powodującej konieczność przywrócenia na spornej działce poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Zarzucili organowi niewykorzystanie wszystkich środków dowodowych przy ustalaniu stanu faktycznego oraz bezpodstawne oparcie decyzji na twierdzeniach właścicieli działki 239/77 o konieczności dokonania nasadzeń z uwagi na zalewanie tego terenu przez wody gruntowe, podczas gdy otaczające działkę grunty rolne nie mają takiego problemu i przez cały czas użytkowane są do upraw rolnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania.

Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności z uwzględnieniem przesłanek wyżej przedstawionych Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. , poz. 647 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepisy ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust.2). Przepis art. 59 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji art. 59 ust. 3 ustawy, gdyż o wydanie decyzji tej treści występowali skarżący. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca w tym przepisie użył zwrotu "może", a to oznacza, że organ może, ale nie musi, nawet przez spełnieniu przesłanki z art. 59 ust. 2 ustawy, wydać decyzję wymienioną w pkt 1 i 2 ust. 3 art. 59 ustawy. Decyzja administracyjna, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy jest wydawana w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje, zatem możliwość wydania decyzji nakazującej o treści przewidzianej w tym przepisie, ale też pozwala organowi na odstąpienie od wydania takiej decyzji po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, przyczym decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia – zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i art. 7 k.p.a.

W ramach kontroli Sądu nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26.06.2009r. , sygn. akt I OSK 145/08 cbosa; wyrok NSA z 28.04.2010r. , sygn. akt I OSK 116/10 LEX nr 594935). Przeprowadzenie kontroli decyzji administracyjnej w tym zakresie stanowiłoby przejęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę.

Przenosząc powyższe rozważania na realia przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że organy bardzo dokładnie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające elementem, którego były oględziny i pomiar obszaru obsadzonego drzewami. Organ podał, że kontrolowany obszar nasadzeń zgodnie z definicją lasu zawartą w art. 3 w ustawie o lasach, ze względów powierzchniowych dawałby podstawę, aby zadrzewiony obszar uznać za las. Nieruchomość z nasadzeniami znajduje się w terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zalesienie trenu musi być poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy. Organ wskazał ponadto na definicję gospodarki leśnej, zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, przez którą należy rozumieć działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększenia zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Z powyższej definicji wynika, że w ramach gospodarki leśnej mieści się również urządzanie lasu, a właściciele działki nr 239/77 konsekwentnie oświadczyli, że nie mają zamiaru urządzania lasu, drzewa zasadzili na własne potrzeby i nie otrzymują żadnych dotacji z tytułu zalesienia.

Organy powołując się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.06.2009 r. sygn. akt II FSK 1506/05 LEX nr 270321 wskazały, że o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach decyduje co do zasady w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów i budynków. W ewidencji kontrolowana działką jest oznaczona symbolem RII, na takie oznaczenie wskazywali też skarżący w odwołaniu i skardze do Sądu. Ograny skutki posadzenia drzew rozważyły również w aspekcie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Znacząca część uzasadnienia została również poświęcona prawie własności i Sąd uwagi te aprobuje, bowiem znajdują potwierdzenie w powołanych przez organy przepisach. Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia, zatem nasadzenie drzew na własnej działce mieści się w ramach wykonywania prawa własności, które w ocenie organu nie wymagało ingerencji na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy. Właściciel nieruchomości sąsiedniej w związku z określonego rodzaju immisjami (oddziaływaniem) na jego nieruchomość np. poprzez jej zacienianie może poszukiwać ochrony przed sądem powszechnym.

Zaprezentowana argumentacja w zaskarżonej decyzji jest logiczna i spójna. Zmiana okoliczności faktycznych może spowodować wydanie innego rozstrzygnięcia o innej treści. Z tych przyczyn zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego Sąd uznał za nietrafne.

Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego, gdyż skarżący nie wyjaśnili, na jaką okoliczność mieliby być słuchani inni właściciele sąsiednich nieruchomości i skutków dla ustalonego stanu faktycznego wpływających na zmianę rozstrzygnięcia, a nie zakwestionowali przy tym ustaleń poczynionych przez organy orzekające. Nie doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji organ I instancji zawiadomił strony postępowania w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania uwag oraz wniosków i z prawa tego żadna strona postępowania nie skorzystała. Natomiast SKO nie prowadziło postępowania dowodowego. W odwołaniu zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. został postawiony bardzo ogólnie, gdyż ograniczył się do stwierdzenia, że postępowanie wyjaśniające zostało spłycone. W odwołaniu nie zawarto wniosków dowodowych, które w ocenie skarżących mogłyby przyczynić się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Znajdujący się w aktach sprawy protokół z oględzin potwierdza osobisty udział skarżącego, czego dowodzi podpis w protokole oględzin z dnia [...] czerwca 2012 r. Również ta okoliczność potwierdza, że nie nastąpiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Przedstawione okoliczności sprawy uprawniają do stwierdzenia, że organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i wyjaśniły okoliczności, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.

.