II SA/Go 981/12

Uzasadnienie

W okresie od [...] do [...] stycznia 2011 r. upoważnieni inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: jako WITD) dokonali w siedzibie przedsiębiorcy M.D., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: W M.D., kontroli między innymi w zakresie przestrzegania czasu pracy kierowców – dopuszczalnych okresów prowadzenia pojazdów i obowiązkowych przerw w pracy oraz czasu odpoczynku kierowców. Kontrola objęła okres od [...] stycznia 2010 do [...] stycznia 2011 r. W jej trakcie pobrano pliki danych z kart pracy kierowców i tachografu cyfrowego, wykresówki, wydruki z tachografu oraz dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu – za okres od [...] marca do [...] sierpnia 2010 r. Ustalenia kontroli udokumentowane zostały w protokole nr [...]. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenia przepisów art. 92 ust.1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz.U z 2007 r. Nr 125 , poz. 874 ze zm. ) oraz art. 6, 7 i 8, 9 rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 ze zm.) tj. naruszenia:

1. lp. 10.2 lit a, b załącznika do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym , polegające na skróceniu przez kierowców I.W., M.B. oraz R.B. dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego

a) o czas do jednej godziny - 40 razy,

b) za każdą rozpoczętą godzinę - 57 razy,

2. lp. 10.3 lit a, b załącznika do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, polegające na przekroczeniu przez kierowców I.W., M.B. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego

a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut - 6 razy,

b) za każde następne rozpoczęte 30 minut- 6 razy.

3. lp. 10.4 lit a, b załącznika do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, polegające na przekroczeniu przez kierowców I.W., M.B. i R.B. maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego

a) o czas powyżej 15 minut do 1 godziny - 14 razy,

b) za każdą następną rozpoczętą godzinę – 36 razy.

4. lp. 10.5 lit a, b załącznika do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, polegające na przekroczeniu przez kierowców I.W. i M.B. całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego

a) przekroczenie okresu prowadzenia o czas do 2 godzin - 3 razy,

b) za każdą następną rozpoczętą godzinę – 10 razy.

Przedsiębiorca podpisał protokół kontroli bez zgłaszania do niego zastrzeżeń. W oparciu o wyniki kontroli, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] WITD za stwierdzone naruszenia nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 27 900 zł. ( kara za naruszenie z pkt 1 - 11 400 zł , z pkt 2 - 1 200 zł, z pkt 3 – 7 000 zł i z pkt 4 – 1 000 zł ). W wyniku odwołania strony Główny Inspektor Transportu Drogowego ( dalej jako GITD ) decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Rozstrzygając ponownie organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 25 000 zł. W wyniku ponownego odwołania strony organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. profesjonalny pełnomocnik przedsiębiorcy wniósł zastrzeżenia do protokołu pokontrolnego, przedstawiając przebieg pracy kierowców w kwestionowanych w protokole dniach i podnosząc takie okoliczności rzutujące na sposób rozliczenia czasu prowadzenia pojazdu, korzystania z odpoczynku lub przerw jak wykonywanie przejazdu transportem kombinowanym i przerwanie wypoczynku jedynie w celu wjazdu lub zjazdu z platformy pociągu, konieczność dojazdu do bezpiecznego parkingu, błąd odczytu tarczki tachografu przez program, konieczność liczenia przerw jak dla załogi dwuosobowej, zjazd po rozładunku do bezpiecznego miejsca postoju, przesunięcie odpoczynku jedynie o kilka lub kilkanaście minut z uwagi na długie oczekiwanie na załadunek, lub konieczność dojazdu na pauzę weekendową do miejsca garażowania, nieznaczne wydłużenia czasu pracy ze względu na oczekiwanie na rozładunek towaru lub miejsce na parkingu, przerwanie wypoczynku koniecznością wjazdu na platformę pociągu lub przestawienia pojazdu blokującego wjazd na parking, niewłaściwe przyjęcie okresu rozliczeniowego w sytuacji, gdy dla załogi dwuosobowej wynosić on powinien 30 godzin, przekroczenie czasu jazdy z powodu przymusowego wyjazdu z siedziby firmy i konieczności dojazdu do miejsca bezpiecznego parkingu, korek na drodze, przerwanie wypoczynku spowodowane względami organizacyjnymi innej firmy przewozowej. Wywodził, iż w wielu przypadkach ustalenia kontrolujących zawarte w protokole pozostawały wadliwe w zakresie stwierdzenia, iż doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Nieznaczne przekroczenie dopuszczalnych limitów czasu prowadzenia pojazdu, odbioru przerw nie było spowodowane przez kierowców, ale wynikało z sytuacji na drodze, podczas załadunku i rozładunku, zaś w transporcie kombinowanym także koniecznością dopasowania się do zasad obowiązujących podczas wjazdu i zjazdu z platformy pociągu. Wnosił również o rozstrzygnięcie sprawy wg stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organ II instancji z uwagi jego zmianę od 1 stycznia 2012 r. i przyjęcie, że suma kar za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekraczać 10 000 zł.

Rozstrzygając po raz trzeci, organ I instancji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. z tytułu:

1. lp. 5.3.1 skrócenia dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny - 40x100 zł,

2. lp. 5.3.2 skrócenia dziennego czasu odpoczynku za każdą następną rozpoczętą godzinę - 57 x 200 zł,

3. lp. 5.2.1 przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut - 6x150 zł,

4. lp. 5.2.2 przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy za każde następne rozpoczęte 30 minut - 6x200 zł,

5. lp. 5.1.1 przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny - 12x100 zł,

1. lp. 5.1.2 przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu za każdą następną rozpoczętą godzinę - 22x200 zł,

2. lp. 5.6.1 przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin - 3 x 100 zł,

3. lp. 5.6.2 przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni za każdą następną rozpoczętą godzinę - 4 x 150 zł.

Jako podstawy prawne organ I instancji wskazał art. 93 ust. 1 art. 92a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., oraz, wskazane przy karach cząstkowych, numery lp. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym; art. 4, 6, 7 i 8, 9, 10 i 12 rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 ze zm.); art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 07.06.2011 r., nr K(2011)3759 w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady.

W uzasadnieniu powołał się na ustalenia zawarte w protokole pokontrolnym. Przytaczając brzmienie zastosowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia (WE) 561/2006 oraz powołując się na analizę danych cyfrowych, wykresówek i danych z kart kierowców organ sprecyzował stwierdzone przekroczenia w konkretnych dniach i przedstawił sposób wyliczenia kar za poszczególne naruszenia wskazując, iż łączny wymiar wynosi 24 000 zł. Jednocześnie powołując się na ustalenie, iż w okresie 6 miesięcy poprzedzających kontrolę przedsiębiorca zatrudniał średnio 3 kierowców stwierdził, w takim przypadku, zgodnie z przepisem art. 92 ust. 3-6 ustawy, suma kar pieniężnych nie może przekroczyć 15 000 zł.

Organ uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zawartego w poprzednim odwołaniu wniosku o umorzenie postępowania ze względu na wystąpienie okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. Wskazał, iż występowanie okoliczności objętych hipotezą art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne z przepisów zwalniających z odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy tj. że nie miał wpływu na powstanie naruszenia popełnionego przez kierowcę lub, że było ono wynikiem zdarzeń lub okoliczności których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. Organ I instancji wskazał, że nie znalazł żadnych przesłanek do zastosowania art. 92 c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. pełnomocnik strony nie zgłosił bowiem żadnych dowodów. Powoływanie zaś we wcześniejszym odwołaniu takich okoliczności jak konieczność przerwania odpoczynku w celu podstawienia pojazdu do lub spod załadunku stanowi okoliczności typowe dla wykonywania przewozu , strona zaś nie powołała żadnych dowodów dla wykazania iż nie mogła ich przewidzieć. WITD wskazał, iż w dyspozycji obecnego brzmienia art. 92b lub 92 c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, które od 1 stycznia 2012 r. dopuszczają zwolnienie przewoźnika z odpowiedzialności, nie mieszczą się typowe sytuacje drogowe, a jedynie sytuacje nadzwyczajne, które nie są wynikiem braku właściwych rozwiązań organizacyjnych. Rażący i regularny charakter naruszeń popełnionych przez kierowców, szczególnie w zakresie skracania w wymaganych odpoczynków dziennych, wskazuje na niewłaściwą organizację pracy przez przedsiębiorcę. Obowiązkiem przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego jest planowanie i organizowanie przewozów w sposób umożliwiający kierowcom przestrzeganie obowiązujących norm w zakresie czasu pracy. O nieprawidłowej organizacji pracy świadczy fakt powoływania się przez stronę na nieświadomość kierowców co do tego ,że naruszają przepisy jak i oraz dokonywanie podjazdu pod załadunek czy spod rozładunku w czasie przeznaczonym w czasie kiedy powinni korzystać z odpoczynku dziennego. Wskazał, iż przedstawiona w decyzji analiza zapisów aktywności kierowców wskazuje, iż wielokrotnie przyczyną naruszeń nie była konieczność przerwania odpoczynku ze względu na konieczność przestawienia pojazdu, ale zbyt późne rozpoczęcie odpoczynku, co wskazuje na potrzebę zapewnienia załogi dwuosobowej. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut pełnomocnika strony w zakresie nieuwzględnień wjazdów i zjazdów pojazdów strony podczas przewozów kombinowanych wykonywanych częściowo pociągiem. Wskazując na normę art. 9 rozporządzenia nr 561/2006 WITD jako odstępstwo od zasady ogólnej, wyrażonej w przepisie art. 8 rozporządzenia stwierdził, iż w sytuacji gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu pociągiem i wykorzystuje regularny czas odpoczynku, okres ten można przerwać nie więcej niż dwukrotnie czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzina. Analiza zapisów aktywności kierowców strony wskazuje, że nie wystąpił żaden przypadek pozwalający na zastosowanie normy art. 9 rozporządzenia, co wskazuje, że strona nie ma wiedzy w zakresie organizacji przewozów zgodnej z przepisami.

W odwołaniu profesjonalny pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, że przerwanie odpoczynku kierowcy w okresie do pół godziny oraz powyżej wynikało z naruszenia obowiązujących przepisów o czasie pracy podczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że ewentualne uchybienia w zakresie przestrzegania czasu odpoczynku wynikały jedynie z konieczności wykonania czynności, których nie można było w żaden sposób zaniechać, ani wykonać w innym terminie, a które to czynności nastąpiły wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć, takich jak: konieczności przerwania odpoczynku w celu podstawienia pojazdu pod załadunek, wyjazdu pojazdu spod załadunku, podstawienia pojazdu na platformę pociągu celem dalszego kontynuowania jazdy. Podniósł tez zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. "97 ust. 3" ustawy o transporcie drogowym poprzez brak umorzenia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Wnosił również o dopuszczenie dowodu z zeznań w charakterze świadków kierowców I.W., M.B. i R.B. oraz samej strony na okoliczność konieczności wykonania czynności, których nie można było w żaden sposób zaniechać, ani wykonać w innym terminie tj. konieczności przerwania odpoczynku w celu podstawienia pojazdu pod załadunek, wyjazdu pojazdu spod załadunku, podstawienia pojazdu na platformę pociągu celem dalszego kontynuowania jazdy, a także inne okoliczności, które mogą się ujawnić podczas przesłuchania. W oparciu o powołane zarzutu domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu wywodził, że powodem naruszeń czasu pracy była konieczność wykonania w okresie odebranego odpoczynku czynności technicznych takich jak: wjazd pod załadunek, zjazd z załadunku, wjazd na platformę pociągu celem kontynuowania dalszej podróży np. po Austrii koleją. O tym, że okres odpoczynku był przerywany na krótki czas, często w przedziale do 15 minut - w celu wykonania czynności, o których mowa powyżej - świadczy analiza dokumentacji przedłożonej przez skarżącego. Z powyższego wynika, iż ewentualne uchybienia w zakresie przestrzegania czasu odpoczynku wynikały jedynie z konieczności wykonania czynności, których skarżący nie mógł w żaden sposób przewidzieć, a ich zaniechanie, albo wykonanie w innym terminie było niemożliwe.

Wywodził, iż niezależnie od powyższego, specyfika pracy kierowcy w transporcie krajowym i międzynarodowym, charakteryzuje się związaniem sztywnymi ramami czasowymi, jak w przypadku podróży po Austrii, na terenie której kierowcy kontrolowanego wykonywali transport towarów z koniecznością podstawienia pojazdu o wskazanej godzinie pod wskazany adres (np. ładowanie na platformę pociągu, podjazd pod załadunek, odjazd z załadunku). Takich zdarzeń i okoliczności skarżący nie mógł w żaden sposób przewidzieć, a tym bardziej ich zaplanować. Prawdą, iż kwestia załadunku, rozładunku pojazdu, podstawienia, czy też zjazdu z platformy pociągu stanowi czynność rutynową, składającą się na istotny elementy wykonywania zawodu kierowcy w transporcie krajowym i międzynarodowych. Jednakże czynności te, jakkolwiek rutynowe i przewidywalne, nie zawsze dają się wkomponować w konkretne (często zaplanowane z wyprzedzeniem) ramy czasowe. Moment załadunku, rozładunku często jest nieprzewidywalny i zależy od wielu czynników (korki na drodze, liczba pojazdów czekających na załadunek itd.). Z tego też względu może dojść do niezależnego od przedsiębiorcy naruszenia norm czasu pracy. W sprawie nie ujawniono innych poważnych uchybień, z których wynikałoby, że kierowca świadczył pracę np. w wymiarze dwukrotnie większym od dopuszczalnego (albo zbliżonym do takiego okresu), co w sytuacji świadomego działania pracodawcy i pracownika często się zdarza. Wywodzi, iż M.D. nie mógł przewidzieć, podobnie, jak nie mogli przewidzieć tego wykonujący na jego rzecz i w jego imieniu transport kierowcy, że zajdą okoliczności, które spowodują naruszenie przepisów ustawy o czasie pracy kierowców. Pracownicy kontrolowanego naruszali ponadto sporadycznie normy maksymalnego dziennego oraz dwutygodniowego okresu prowadzenia pojazdów. Naruszenia te, poza jednym przypadkiem z dnia [...] lipca 2010 r. , dotyczącym prowadzenia pojazdu przez ponad 18 godzin przez I.W., miały charakter symboliczny i oscylowały w przedziale od kilkunastu minut do godziny. Powyższe świadczy o tym, iż kierowcy najprawdopodobniej nie mieli świadomości, iż przekraczają dozwolony czas pracy, po drugie nie mieli w nawyku i nie byli do tego zmuszani, czy też zachęcani, by świadomie przekraczać czas pracy, w celu wywiązania się z warunków zlecenia transportowego. Gdyby byłoby inaczej, to naruszenia w tym zakresie byłyby znacznie bardziej rażące.

Zarzucił, iż organ I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę stanowiska zaprezentowanego w piśmie z dnia [...] lutego 2012r. stanowiącym merytoryczne odniesienie się do protokołu kontroli nr [...], będącego podstawę do nałożenia kary pieniężnej. W piśmie tym strona zwróciła uwagę na szereg nieprawidłowości, które w jej ocenie mają istotne znaczenie w zakresie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy rzutującego na wysokość kary pieniężnej. Zarzucił, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. w zakresie ustalenia ilości naruszeń przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie różni się w żaden sposób od decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 2011 r.

W ocenie pełnomocnika, z okoliczności sprawy wynika, iż naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, co uzasadnia na umorzenie postępowania na podstawie " art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym". Powołany przepis stanowi klauzulę ogólną, wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Chodzi zatem o sytuację, w której doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć. Uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej ustawę o transporcie drogowym i wprowadzającej art. 93 ust. 7, wskazuje jako przykład przesłanki egzoneracyjnej odpowiedzialność przedsiębiorcy "sytuację, gdy na trasie przejazdu dotychczas dostępne parkingi uległy zamknięciu z powodu remontu i tym samym pojazd wykonujący przewóz drogowy nie może się zatrzymać, a kierowca odebrać przysługującej mu przerwy czy odpoczynku dziennego" (druk sejmowy nr 1639). Ratio komentowanej regulacji koresponduje ze stanowiskiem orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., VI SA/Wa 1956/06, LEX nr 311989), że "podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności". Regulacja zawarta w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym statuuje zasadę ograniczonej odpowiedzialności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Jeżeli zatem zostanie spełniona przesłanka określona hipotezą art. 93 ust. 7 ustawy organ właściwy ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli nie wydaje decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, lecz o umorzeniu postępowania. W realiach niniejszej sprawy należy uznać, iż przesłanką wyłączającą odpowiedzialność przedsiębiorcy była konieczność przerywania odebranego okresu odpoczynku np. w celu podstawienia pojazdu pod załadunek, zjazdu pojazdu z załadunku, czy też podstawienia pojazdu na pociąg, celem dalszego kontynuowania podróży, a zatem wykonania czynności niemożliwych do konkretnego zaplanowania z dokładnością do godziny.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. GITD, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 – dalej jako: Kpa ) oraz art. 4 pkt 22 lit. a i lit. h, 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., Dz. U. z 2011 r., Nr 244, poz. 1454 ), lp. 5.1, Ip. 5.2, Ip. 5.3, 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 6, art. 7, art. 8, rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 ze zm.), art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r., nr K(2011)3759 w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, iż stosownie do art. 92a ust. 1, ust. 2, ust. 6 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków łub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Jednakże suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć, w przypadku podmiotu zatrudniającego – tak jak strona - kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli kwoty 15 000 zł. GITD wskazał, iż wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę organ II instancji przytaczając regulacje art. 8 ust. 1-5 i 8, 9 , 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 dokonał ponownej analizy dokumentacji pobranej w toku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, weryfikując przypadki naruszeń stwierdzonych przez organ I instancji.

Odnosząc się do stwierdzonych przez WITD naruszeń w kontekście przedstawianych w wyjaśnieniach przyczyn skracania norm wypoczynku dziennego, GITD wskazał, iż w kwestionowanych przypadkach strona albo nie okazała wydruków z urządzenia rejestrującego, dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia 561/2006 albo zapisy poczynione przez kierowców na wydrukach nie pozwały na uznanie, iż zaszły podstawy do zastosowania wskazanego przepisu. Takie okoliczności jak zjazd od serwisu, korki czy też brak miejsca parkingowego, oczekiwanie na za- lub wyładunek, rozładunek na 3 magazynach i załadunek są normalnymi zdarzeniami spotykającymi kierowców. Ponadto przedsiębiorca powinien planować zadanie przewozowe mając na uwadze zarówno specyfikę czynności za i wyładunkowych, utrudnienia w ruchu jak i zapewnienie kierowcy miejsc parkingowych. W kwestionowanych przypadkach nie zaszły też podstawy do zastosowania przewidzianego w art. 9 rozporządzenia nr 561/2006 , odstępstwa od art. 8, gdyż kierowca nie odnotował na wydruku dokumentu rzekomego transportu pojazdu pociągiem, przerywał odpoczynek więcej dopuszczalne dwa razy. Skracanie wypoczynku wynikało z nieprawidłowego zaplanowania przewozu lub nieprawidłowego wskazania rozpoczęcia okresu rozliczeniowego, braku podstaw do odbierania wypoczynku dzielonego, odebrania skróconego wypoczynku w sytuacji gdy uprzednio w okresie rozliczeniowym, taki wypoczynek odebrany już został trzykrotnie.

Organ II instancji zweryfikował stanowisko WITD w zakresie dotyczącym przewozu wykonywanego dnia [...] marca 2010 r. przez kierowcę M.B. modyfikując przyjęty przez organ I instancji stan faktyczny zważył, iż kara pieniężną z tytułu stwierdzonego naruszenia wynosić powinna 100 złotych, a nie 1300 złotych. W oparciu o analizę danych cyfrowych pobranych w trakcie kontroli organ odwoławczy ustalił w okresie rozliczeniowym obejmującym [...] marca 2010 r. kierowca odebrał wymagany 9 godzinny dzienny czas odpoczynku. Z uwagi na powyższe nie zaszły podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1300 złotych. Analiza danych cyfrowych z dnia [...] sierpnia 2010 r. pominięcie przez organ I instancji faktu, że kierowca prowadził pojazd w załodze. Odnosząc się do wyjaśnień odwołującego wskazał, że kierowca mimo, że prowadził pojazd w załodze, nie odebrał pełnego wymaganego 9-godzinnego odpoczynku w związku z powyższym za powyższe naruszenie zasadne jest utrzymanie kary pieniężnej w wysokości 300 złotych, a nie jak wskazał organ I instancji w wysokości 500 złotych. Nadto analiza wykresówek R.B. datowanych na [...] sierpnia 2010 r. wykazała, ze organ I instancji błędnie wskazał godziny odpoczynku w związku z powyższym kara pieniężna za powyższe naruszenie wynosi 500 złotych. Mając na uwadze regulacje art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 stanowiącego, iż przyczyny odstępstwa od stosowania przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku kierowca odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój, za bezprzedmiotowy GITD uznał wniosek strony o przesłuchanie kierowców i jej samej w charakterze świadków, jako zmierzający jedynie do przedłużenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał w sposób jednoznaczny wskazują na poprawność uznania zaistnienia naruszeń. Organ odwoławczy zważył, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci wykresówek oraz danych cyfrowych potwierdza, iż opisane powyżej naruszenia w postaci skracania dziennych okresów odpoczynku miały miejsce. Z uwagi jednakże na różnicę w ocenie stanu faktycznego dokonaną przez organ odwoławczy wskazał, iż kara pieniężna z tytułu naruszenia lp. 5.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym powinna wynosić 12 500 zł, a nie 15 400 złotych.

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut organ odwoławczy, weryfikując naruszenia stwierdzone przez WITD w kontekście przepisu art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i odnosząc się do wyjaśnień strony wskazał, iż w kwestionowanych przypadkach strona albo nie okazała wydruków z urządzenia rejestrującego, dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia 561/2006 albo zapisy poczynione przez kierowców na wydrukach nie pozwały na uznanie, iż zaszły podstawy do zastosowania wskazanego przepisu. Takie okoliczności jak brak parkingu, dojazd do najbliższego parkingu, możliwość wystąpienia utrudnień na drodze w postaci korków na drodze nie są okolicznościami nadzwyczajnymi, a zdarzeniami normalnymi spotykającym kierowców w codziennym ruchu drogowym, Za niezasadne uznał wyjaśnienia strony w sytuacji gdy, zgodnie z art. 7 rozporządzenia 561/2006 przerwa może być odebrana jako dzielona wyłącznie w podziale na pierwszą w wysokości co najmniej 15 minut, a następnie drugą co najmniej 30 minut. Również zapis na wydruku "art. 12/561/WE/2006 awaria auta, dojazd na rozładunek" w ocenie organu w niniejszym przypadku nie dawał podstaw do uznania, iż nie doszło do naruszenia i do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Kierowca bowiem zatrzymał pojazd o godzinie 11:00-11:04 czasu UTC kiedy to prowadził pojazd już przez 4 godziny i 32 minuty, zatem powinien rozpocząć odbiór przerwy, tymczasem kontynuował jazdę do godziny 11:49. Zatem bezspornym jest fakt przekraczania 4,5 godzinnego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozów drogowych. Wskazując ponownie, iż przyczyny odstępstwa od stosowania przepisów art. 7 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku kierowca odręcznie na wykresówce lub wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy za bezprzedmiotowy GITD uznał wniosek strony o przesłuchanie kierowców i jej samej w charakterze świadków, jako zmierzający jedynie do przedłużenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał w sposób jednoznaczny wskazują na poprawność uznania zaistnienia naruszeń. W związku z powyższym za zasadne uznał utrzymanie kary pieniężnej w wysokości 2 100 złotych z tytułu naruszenia lp. 5.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę organ odwoławczy również uznał, iż brak podstaw do weryfikowania rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie. Nie uznał za podstawę przyjęcia, iż naruszenie z lp 5.2 nie zaistniało, adnotacji na wydrukach odwołujących się do przepisu art. 12 rozporządzenia 561/2006 stwierdzającej "brak parkingu na miejscu załadunku, wyjazd z miasta Berlin dojazd do najbliższego parkingu". Wskazał, że brak parkingu w miejscu załadunku nie jest okolicznością nadzwyczajną, a jedynie nieprawidłowym zaplanowaniem zadania przewozowego zatem okoliczność ta nie może stanowić podstawy do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie podobnie jak adnotacja o jeździe w korku, brak miejsca parkingowego, dojazd do najbliższego parkingu. Zdaniem GITD, taki zapis nie stanowi podstawy odstąpienia od stwierdzonego naruszenia z lp. 5.2 i zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności gdyż możliwość wystąpienia utrudnień na drodze w postaci korków na drodze nie jest okolicznością nadzwyczajną, a zdarzeniem normalnym spotykającym kierowców w codziennym ruchu drogowym. Również zapis "art. 12/561/WE/2006 awaria, zjazd do serwisu" nie może stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy analiza danych cyfrowych, w tym zapisów prędkości pozwala ustalić, iż pojazd poruszał się po drodze przez okres ponad 10 godzin, trudno zatem uznać, iż w przypadku awarii samochodu pozwalającej jednocześnie na poruszanie się w tak długim okresie, czasu uzasadnione było zaniechanie odpoczynku.

Mając na uwadze opisany powyżej stan prawny oraz faktyczny organ odwoławczy zważył, wobec braku adnotacji na pozostałych wydrukach lub wykresówkach brak podstaw do uwzględnienia wniosku o przesłuchanie kierowców i strony, co prowadziłoby do przedłużenia postępowania, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci danych cyfrowych oraz wykresówek potwierdza, iż opisane powyżej naruszenia miały miejsce. Z uwagi jednakże na odmienną ocenę stanu faktycznego, dokonaną przez organ odwoławczy, kara pieniężna z tytułu naruszenia lp. 5.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym powinna wynosić 5 500 złotych.

Odnośnie stwierdzonego naruszenia, polegającego na przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę organ odwoławczy wskazał, że analizowane w kontekście art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 dane cyfrowe pobrane w trakcie kontroli wykazały w dwutygodniowym okresie rozliczeniowym [...] czerwiec – [...] lipiec 2010 przekroczenie przez kierowcę A.W. 90 godzinnego okresu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym o 45 minut, a w dwutygodniowym okresie rozliczeniowym [...] marzec 2010 r. przekroczenia przez M.B. o 7 godzin i 5 minut , a w okresie [...] marzec – [...] kwiecień 2010 r. o 3 godziny i 16 minut. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci danych cyfrowych potwierdza, iż opisane powyżej naruszenia miały miejsce, zasadnym zatem było utrzymanie kary pieniężnej w wysokości 1300 złotych z tytułu naruszenia lp. 10.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

GITD wskazał, że zarzuty strony zawarte w odwołaniu nie dają podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy na podstawie wykazów kierowców wykonujących przewozy drogowe ustalił, że w okresie 6 miesięcy przed dniem kontroli na rzecz przedsiębiorcy pracę wykonywało średnio sześciu kierowców. Wyliczenia tego dokonał wyliczając w każdym z sześciu okresów liczbę zatrudnionych, bez względu na długość zatrudnienia w danym okresie miesięcznym, zatrudnienie z sześciu miesięcy zsumował i podzielić przez liczbę 6 miesięcy. Wobec czego suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, zatrudniającym do 10 nie może przekroczyć 15.000 złotych Organ wywiódł także, iż art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 pozwala kierowcy na odstąpienie od norm czasowych w zakresie niezbędnym do zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub jego ładunku, w celu umożliwienia kierowcy dojazdu do odpowiedniego miejsca postoju. W rozdziale II Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 zawarte zostały przepisy określające zasady dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku. Art. 12 znajduje się natomiast w rozdziale IV zatytułowanym wyjątki. Oznacza to, iż przepis art. 12 rozporządzenia ma charakter wyjątku i jako taki powinien być interpretowany ściśle. Zatem prawodawca zastrzegł w drodze wyjątku, iż kierowca może odstąpić od przepisów 6-9 rozporządzenia w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu i ładunku, wskazując powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej no przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Podkreślił, że przedsiębiorstwo transportowe musi uważnie planować przejazdy kierowców, tak aby były one bezpieczne i uwzględniały regularne występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp do odpowiednich parkingów, obowiązkiem kierowcy jest natomiast bezwzględne przestrzeganie przepisów i nieprzekraczanie norm czasu pracy za wyjątkiem nieprzewidzianych i wyjątkowych okoliczności. Celem art. 12 rozporządzenia 561/2006 nie jest możliwość swobodnego odstępstwa od nałożonych na kierowców norm czasu pracy, natomiast ma na uwadze jedynie wyjątkowe i nadzwyczajne sytuację. Powyższy przepis nie może służyć do obchodzenia norm czasu pracy ze względu na nieprawidłowo określony harmonogram pracy kierowców, wskazujący termiy dojazdów do punktu docelowego.

Odnosząc się do argumentów strony o przyczynach nieprzestrzegania norm czasu pracy kierowców z powodu towarzyszenia pojazdowi transportowanemu pociągiem czy też z powodu załadunku/rozładunku towarów organ stwierdził, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, w przypadku gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku, okres ten można przerwać nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Wykładnia powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do wymiaru odebranego odpoczynku w przypadku towarzyszenia przez kierowcę pojazdowi transportowanemu pociągiem, tj. wymaganych 11 godzin. Nie kwestionując argumentów strony odnośnie specyfiki transportu np. w zakresie podstawiania pojazdu na platformę pociągu w określonych godzinach wywiódł, iż zarówno z jej wyjaśnień strony składanych w toku postępowania jak i z treści odwołania wynika, iż strona ma świadomość, iż kierowcy wykonujący przewozy drogowe w jej imieniu, mogą nie być w stanie wykonać prawidłowego odpoczynku dobowego właśnie w związku z koniecznością wykonania zadania transportowego. Wskazać należy, iż art. 9 ust. 1 umożliwiający "przerwanie odpoczynku" stanowi wyjątek od ogólnej zasady, iż w czasie odpoczynku kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem. Z tego też względu w sytuacji towarzyszenia pojazdowi transportowanemu pociągiem, aby móc skorzystać z odstępstwa jakie stwarza art. 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, kierowca winien odebrać regularny odpoczynek dzienny w wymiarze 11 godzin, który może zostać przerwany innymi czynnościami dwukrotnie, przy czym kierowca winien mieć dostęp do koi lub kuszetki. Przedsiębiorca posiadający wiedzę na temat trudności związanych z transportowaniem pojazdu pociągiem, winien tak organizować pracę kierowcy, aby mógł on odebrać odpoczynek dzienny w prawidłowym wymiarze, tj. 9 godzin skróconego czasu odpoczynku lub też 11 godzin regularnego czasu odpoczynku, który może zostać przerwany innymi czynnościami najwyżej dwukrotnie. Przywołując przepis art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazał, iż nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) oraz prawidłowe zasady wynagradzania, nie zawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu mchu drogowego. Za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń. Zgodnie z art. 92c ust. 1 nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Wskazał, iż znowelizowany art. 92c ust 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wskazuje na przesłanki tożsame z tymi wyrażonymi w poprzednim stanie prawnym ( tj. przed 1 stycznia 2012 r.) w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to, że okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 ustawy powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. A zatem, brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swoją odpowiedzialność. Prowadzenie właściwej kontroli pracy kierowców leży w interesie przedsiębiorcy. Normodawca nie określa katalogu czynności jakich należy dokonać aby prawidłowo zabezpieczyć i nadzorować pracę kierowców, wobec tego mogą być to zarówno kontrole telefoniczne, GPS czy też inne formy oddziaływania przedsiębiorcy na prawidłowe zachowania kierowców. Dla uwolnienia się od odpowiedzialności przez przedsiębiorcę za stwierdzone naruszenia nie wystarczy jedynie wskazanie, że kierowca zobowiązał się przestrzegać przepisów. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest bowiem prawidłowe zabezpieczenie, zorganizowanie zadania przewozowego, a następnie jego właściwa kontrola. Zapewnienie kierowcy prawidłowej organizacji zadania przewozowego i jego bieżąca kontrola nie dają podstaw kierowcy do naruszania norm czasu pracy. Zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia 561/2006 to właśnie przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby mogli oni przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia 561/2006 r. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia 561/2006 r. Zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszcza się nie tylko sam przedsiębiorca, ale także kierowcy tego przedsiębiorstwa. W związku z powyższym brak podstaw do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Organ odwoławczy powołał się także na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. TK SK 75/06, iż omawiane regulacje zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Także w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09 stwierdzono, że jedynie zaistnienie nie dających się przewidzieć zdarzeń lub okoliczności stanowi podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Nie ulega więc wątpliwości, że jest to przepis wyjątkowy, odnoszący się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Celem administracyjnej kary pieniężnej oprócz niewątpliwego elementu represji jest funkcja prewencyjna, której istotę stanowi wymuszenie na przedsiębiorcy takiej organizacji pracy i postawy zatrudnionych kierowców, by praca tych ostatnich odbywała się w sposób bezpieczny, bez stwarzania zagrożenia dla życia i mienia innych użytkowników dróg, a także życia i zdrowia kierowcy. Celom takim służą przepisy o czasie pracy kierowców i jego dokumentowaniu. takim właśnie celom służą. Bezradność przedsiębiorcy w egzekwowaniu obowiązków pracowników nie może stanowić przesłanki do uznania, że ziściły się wyjątkowe zdarzenia i okoliczności nie dające się przewidzieć. Przedsiębiorca odpowiada wobec organu kontrolnego nie tylko na podstawie przepisów prawa krajowego, lecz także przepisów rozporządzeń wspólnotowych. Zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli to naruszenie miało miejsce na terytorium innego państwa członkowskiego lub w państwie trzecim. Fakt, iż w sytuacji gdy to nie przedsiębiorca, ale zatrudniony przez niego kierowca prowadzi pojazd wobec czego trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy, to również ta okoliczność nie może być kwalifikowana w kategoriach "braku wpływu" czy okoliczności "których nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcy pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej sytuacji, którą należy uznać za typową dla stosunków tego rodzaju, godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem przepisów, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez pracodawcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę. Przedsiębiorca powinien wykazać się dbałością o osiągniecie zamierzonego celu. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Podkreślił, że zgłoszone przez stronę dowody o przesłuchanie jej i świadków dotyczyły okoliczności już dostatecznie wyjaśnionych innymi dowodami (zapisami z karty kierowcy, zapisami wykresówek, wydrukami z urządzenia rejestrującego) i ich ewentualne uwzględnienie w obecnym stadium postępowania służyłoby przewleczeniu spraw, co uzasadniało odmową ich przeprowadzenia ( art. 78 § 2 Kpa ). Końcowo GITD wskazał, iż wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym i organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania ich wysokości.

W skardze profesjonalny pełnomocnik M.D. podniósł zarzuty identyczne jak w odwołaniu, przedstawiając również tożsame ich uzasadnienie. Jako nowy sformułowany został wyłącznie zarzut naruszenia art. 75 § 1 i 77 § 1 Kpa poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków I.W., M.B., R.B. oraz strony na okoliczności ujawnione w treści uzasadnienia, w szczególności dotyczące konieczności wykonania czynności, których nie można było w żaden sposób zaniechać, ani wykonać w innym terminie tj. konieczności przerwania odpoczynku w celu podstawienia pojazdu pod załadunek, wyjazdu pojazdu spod załadunku; podstawienia pojazdu na platformę pociągu celem dalszego kontynuowania jazdy, a także na inne okoliczności związane z niniejszą sprawą, jakie mogą się ujawnić podczas przesłuchania oraz skarżącego, z powołaniem się w uzasadnieniu na przewlekłość postępowania podczas gdy od złożenia odwołania od decyzji organu I instancji do dnia wydania zaskarżonej decyzji minęły 4 miesiące, co oznacza, iż przesłuchanie świadków mogło się odbyć bez przewlekania postępowania, ponad okres jego trwania. W uzasadnieniu tego zarzutu wywodził, że gdyby organ II instancji rozstrzygnął wątpliwości podnoszone przez skarżącego, to doszedłby do wniosku, iż nie tyle przekroczenia czasu pracy były nieznaczne, ale przede wszystkim uzasadniały odstąpienie od wymierzenia kary i umorzenie postępowanie w niniejszej sprawie. Tymczasem wydał on decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, czym naruszył nie tylko porządek prawny, ale przede wszystkim słuszny interes skarżącego. Tym samym organ II instancji nie sprostał zasadzie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, albowiem bez dopuszczenia i przeprowadzenia wskazanych dowodów nie było to możliwe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej jako: ppsa ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak zakreślonych granicach sprawowania kontroli Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże zasadniczo z przyczyn innych niż w niej podniesione. W ocenie Sądu orzekającego bowiem GITD, orzekając w sprawie jako organ odwoławczy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem prawa procesowego organ i podjętą w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa materialnego.

2. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż kontrola w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącego M.D. miała miejsce od [...] do [...] stycznia 2011r., dotyczyła okresu od [...] stycznia 2010 do [...] stycznia 2011 r., przy czym pobrane pliki danych cyfrowych z tachografów cyfrowych, wykresówki z tachografów analogowych, karty kierowców oraz dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu dotyczyły – jak wynika z protokołu pokontrolnego nr [...] - okresu od [...] marca do [...] sierpnia 2010r. Zatem kontrola czasu pracy kierowców zatrudnianych przez skarżącego dotyczyła okresu za jaki pobrane zostały materiały źródłowe dokumentujące ten czas. Powołany protokół zawiera opis stwierdzonych naruszeń przepisów art. 92 ust.1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U z 2007 r. Nr 125 , poz. 874 ze zm.) oraz art. 4, 6, 7 i 8, 9 rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 ze zm.), zakwalifikowanych jako naruszenia wskazane w lp. 10.2 lit a i b; lp. 10.3 lit. a i b; lp.10.4. lit. a i b; lp. 10.5. lit. a i b załącznika do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli. Takie też naruszenia opisane zostały w decyzji WITD z dnia [...] lutego 2011 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 27 900 zł. Wyliczenie kary nałożonej na skarżącego również dokonane zostało z zastosowaniem stawek wynikających z powołanego załącznika. Ta decyzja jak i kolejna decyzja organu I instancji, w wyniku odwołań skarżącego, została uchylona przez GITD. Orzekając w sprawie po raz trzeci WITD decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., powołując się na art. 93 ust.1, 92a ust. 1 i 2 p ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz.U z 2007 r. Nr 125 , poz. 874 ze zm. ) oraz art. 4, 6, 7 i 8, 9, 10 i 12 rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego uznał, iż w wyniku kontroli doszło do ujawnienia naruszeń opisanych w lp. 5.3.1; lp. 5.3.2; lp. 5.2.1; lp. 5.2.2; lp. 5.1.1; lp. 5.1.2; lp 5.6.1; lp. 5.6.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Powołanie się na wskazany załącznik oraz analiza uzasadnienia decyzji wskazują, iż decyzja ta została w oparciu o przepisy prawa materialnego tj ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania jej wydania. tj. z uwzględnieniem zmian wynikających z ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2011 r., Nr 244, poz. 1454 ). W wyniku wskazanej nowelizacji ( art. 1 pkt 16, 17 i 18 ustawy nowelizującej ) nowe brzmienie uzyskały przepisy art. 92 i 92a oraz 93-95, jak też dodane zostały przepisy art. 92b i 92c. Uchylony został również ( art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej ) dotychczasowy załącznik do ustawy. W jego miejsce dodane zostały załączniki 1-3 ( art. 1 pkt 20 ustawy nowelizującej ). Organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. rozstrzygnął sprawę ponownie, także z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania tj. z uwzględnieniem powołanej nowelizacji ustawy o transporcie drogowym, która weszła w życie 1 stycznia 2012 r. ( art. 11 ustawy nowelizującej ). Uznać zatem należy, choć organy orzekające w obu decyzjach wprost się na niego nie powołały, że zastosowały one przepis art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r., zgodnie z którym przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 ( tj. ustawy o transporcie drogowym ), w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.

3.Treść powołanego przepisu przejściowego ( odczytywana ściśle literalnie ) zdaje się wskazywać, że ponieważ postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie wszczęte zostało przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji i do tego dnia nie zakończyło się decyzją ostateczną, to w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym im ustawą nowelizującą w pełnym zakresie tj. zarówno gdy chodzi o przepisy proceduralne zawarte w ustawie o transporcie drogowym jak i jej przepisy materialnoprawne, regulujące zasady ponoszenia i zwalniania od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (... ) i wymiar kar za te wykroczenia ( wynikający z załączników 1-3 do ustawy ).

4. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zastosowanie jedynie wykładni językowej, prowadzącej do wskazanego rezultatu, nie pozwala na odtworzenie rzeczywistej normy prawnej zawartej w powołanym przepisie. Należy w związku z tym zwrócić uwagę na wyrażony w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. w sprawie SK 25/09 pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że "nakaz stosowania przepisów nowych lub zmienionych do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nie budzi - co do zasady – zastrzeżeń konstytucyjnych jeżeli przedmiotem zmian są przepisy proceduralne". Prokonstytucyjna wykładnia przepisu art. 10 ustawy nowelizującej, polegająca na odczytaniu jego treści i zastosowaniu go tylko w takim zakresie w jakim nie narusza on norm konstytucyjnych, prowadzi do wniosku, iż zakodowana w nim rzeczywista treść normy prawnej sprowadza się do uznania, iż odnosi się on wyłącznie do norm proceduralnych, a nie do materialnoprawnych, wprowadzonych ustawą nowelizującą. W zakresie dopuszczalności dokonywania przez sąd administracyjny wykładni prokonstytucyjnej powołać się należy na stanowisko wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. ( I OPS 4/10 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ) NSA stwierdził, iż interpretując normy prawne w sytuacji, gdy wykładnia językowa może prowadzić do rozbieżnych wniosków, należy mieć na względzie przede wszystkim normy konstytucyjne. Stosowanie wykładni prokonstytucyjnej jest obowiązkiem sądów (vide: uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Ten rodzaj wykładni powinien uzyskać pierwszeństwo przed wykładnią językową, gdy nie pozwala ona na ustalenie rzeczywistego znaczenia normy prawnej, a także funkcjonalną czy systemową, nie mogąc jednak prowadzić do tworzenia nowej normy prawnej ( vide: wyroki NSA z dnia 18 lipca 2012 II FSK 1964/ 11 i II FSK 1566/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Również Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że organy stosujące prawo, w tym przede wszystkim sądy, mogą w drodze wykładni wydobywać z aktów normatywnych treści, które są do pogodzenia z zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja ( vide: wyrok TK z dnia 12 stycznia 2000 r. w sprawie P 11/98 i z dnia 3 października 2000 w sprawie K 33/99 ).

5. Zdaniem Sądu orzekającego, prokonstytucyjna wykładnia przepisu art. 10 ustawy nowelizującej, dokonana w granicach jego językowego brzmienia, prowadzi do wniosku, iż do spraw w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia [...] stycznia 2012 r. zastosowanie - w nowym brzmieniu - mają jedynie przepisy o charakterze proceduralnym tj. art. 95-93 ustawy o transporcie drogowym. Natomiast przepisy art. 92 i 92a w znowelizowanym brzmieniu oraz dodane przepisy art. 92 b i 92 c oraz załączniki 1-3 do ustawy, do spraw o których mowa w art. 10 ustawy nowelizującej zastosowania nie znajdują. W tym zakresie odnoszą się do nich przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia deliktu administracyjnego.

6. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie powinien znaleźć zatem stan prawny istniejący, nawet nie w dacie dokonywania kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, ale w datach konkretnych stwierdzonych naruszeń norm rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...) w kontrolowanym okresie od [...] marca do do [...] sierpnia 2010 r. Wskazać należy, iż w dotychczasowym orzecznictwie NSA wyrażany jest pogląd, iż w przypadku deliktu administracyjnego miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś z daty wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej ( vide: wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., w sprawie II GSK 266/09 i z dnia 20 września 2011 r. w sprawie II GSK 867/10 ). W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie II GSK 674/10 NSA stwierdził, iż zasada praworządności, wyrażona w art. 6 Kpa nie może być zawsze pojmowana jako obowiązek orzekania na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Stosowanie jej wymaga oceny, czy w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym związane jest nałożenie kary, na stronie ciążył określony obowiązek i czy jego naruszenie podlegało karze. Zdarzenie, które miało miejsce w czasie, gdy obowiązywał określony stan prawny musi być oceniane wedle niego. Przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego powinien dostosować swe działania do stanu prawnego obowiązującego w chwili przeprowadzania kontroli drogowej. W myśl zasady niedziałania prawa wstecz, ocena zachowania skarżącego przedsiębiorcy musi odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyrokach NSA z 14 listopada 2008r., w sprawie II GSK 49/08 i powołanym już wyroku w sprawie II GSK 266/09. Podzielając poglądy wyrażone w powołanych wyrokach i dokonując przedstawionej wyżej wykładni prokonstytucyjnej, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że brak jest podstaw do uznania zaistnienia wątpliwości prawnych w zakresie zgodności z Konstytucją przepisu art. 10 ustawy nowelizującej, dostrzeżonych przez skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 362/12 i zawieszania postępowania w sprawie ze względu na pytanie prawne skierowane przez tenże skład do Trybunału Konstytucyjnego.

7. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie jest możliwa ocena, czy zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż porównanie, regulujących wymiar kar za jednostkowe naruszenia przepisów unijnych, załącznika do ustawy o transporcie drogowym w zakresie lp. 10, obowiązującego do 31 grudnia 2011 r. z załącznikiem nr 3 do tej ustawy obowiązującym po 1 stycznia 2012 r. w zakresie lp. 5 wskazuje różnice w obowiązujących stawkach za podobnie opisane naruszenia jak też w sposobie obliczania kary. Różnica między lp. 10.2 lit. "a", a lp.5.3.1 sprowadza się do zmiany treści powodującej zmianę sposobu obliczania wysokości kary, co wymaga nowych ustaleń faktycznych. Podobna różnica występuje między 10.6 lit. "a", a lp. 5.6.1. Tu dodatkowo występuje zmiana wysokości stawek. Podobnie zmiana wysokości stawek występuje między lp. 10.4 lit. "a" a lp. 5.1.1. Nadto zważywszy na wywody poczynione już uprzednio konieczne jest ustalenie stanu prawnego obowiązującego w okresie objętym kontrolą ([...] marca [...] sierpnia 2010 r. ) oraz zweryfikowanie ustaleń faktycznych.

8. Administracyjne kary pieniężne mogą być nakładane za naruszenie określonych w art. 6-9 rozporządzenia nr 561/2006 zasad dotyczących dziennego czasu prowadzenia pojazdu, tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni oraz okresów dziennego i tygodniowego odpoczynku kierowcy. Ustalając, iż doszło do takiego naruszenia należy brać pod uwagę dyspozycję art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Stosownie do treści tego przepisu "pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój". Powołany art. 12 Rozporządzenia nr 561/2006 może zatem stanowić podstawę do odstąpienia przez prowadzącego pojazd od norm czasu pracy, jednakże pod pewnymi warunkami. Warunki te, jako wyjątki od zasady, muszą być interpretowane ściśle. Jednym z nich jest wskazanie przez kierowcę odręcznie na wydruku z urządzenia rejestrującego, najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój przyczyny, powodującej koniczność odstąpienia od obowiązującej normy. Podkreślenia w związku z tym wymaga, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zasadą przy wykonywaniu transportu drogowego jest obowiązkowa rejestracja czasu pracy kierowcy przy pomocy zainstalowanego w pojeździe urządzenia rejestrującego - tachografu. Stosownie do art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Obowiązek ten wynika również z przepisów rozporządzenia nr 561/2006. W tym kontekście wykładnia językowa, jak i systemowa art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, prowadzi do wniosku, że jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia re