II OSK 2057/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy II-III, położonych na terenie gminy Ś., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym. W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie gminy Ś. znajduje się ponad 117 ha gruntów klasy I-III, na które w 2010 r. Minister wyraził zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Zgoda na przeznaczenie kolejnych dużych obszarów najbardziej wartościowych w Polsce gleb na cele nierolnicze byłaby sprzeczna z art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), określającym zasady dotyczące ochrony gruntów rolnych. Minister nie ocenia wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych, czy korzyści ekonomicznych, lecz jego zadaniem jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczenia działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Wójta Gminy Ś., stwierdził, że organ naruszył art. 61 § 4 w związku z art. 28 k.p.a., ponieważ nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. W ocenie Sądu pierwszej instancji ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, iż zgoda, udzielana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w formie decyzji administracyjnej. W świetle art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stroną tego postępowania jest wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przepisy powołanej ustawy nie zawierają szczególnych uregulowań w kwestii, czy poza podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku stronami tego postępowania administracyjnego są również właściciele nieruchomości, które objęte są wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjął, że skoro przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących strony postępowania, to należy stosować ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, a więc art. 28 k.p.a. Interes prawny w załatwieniu sprawy dotyczącej zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają również ich właściciele. Decyzja w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest niewątpliwie z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć sposób dysponowania tą własnością. Z tego powodu Sąd przyjął, iż właściciele nieruchomości będąc stroną w tym postępowaniu nie brali w nim udziału, co jest naruszeniem prawa będącym podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) i stanowi podstawę uchylenia decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej od wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił naruszenie art. 3 § 1 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., art. 10 §1, art. 28. i art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ, powołując się na inne niż Sąd pierwszej instancji wyroki sądów administracyjnych, podniósł, że wadliwie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne) gruntów rolnych mają właściciele działek wchodzących w skład obszaru objętego tym wnioskiem. Zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych wydawana na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie jest typową decyzją administracyjną, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Decyzja ta ma specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa, jako sui generis instytucji stanowiącej konieczny element wstępny, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne. Jest to w istocie akt swoim celem mocno zbliżony do wymaganej zgody organu współdziałającego na wydanie aktu normatywnego lub zmieszczenie w tym akcie pewnego rodzaju uregulowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów. W konsekwencji właściciele gruntów objętych wnioskiem gminy w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie są stronami w takim postępowaniu. Zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych nie wpływa bezpośrednio na sferę sytuacji prawnej właścicieli gruntów, zatem nie można mówić o interesie prawnym strony. Decyzja ta nie jest decyzją samoistną wywierającą skutki prawne w stosunku do właściciela nieruchomości.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, dotyczące tego: "czy właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), jest stroną w tym postępowaniu."

Postępowanie w sprawie wyrażenia zgody przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, na cele nierolnicze, o której mowa art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest jednym z etapów sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina sporządzając projekt planu miejscowego, w którym zamierza przeznaczyć określone grunty rolne na cele nierolnicze zobowiązana jest wystąpić do właściwego ministra ze stosownym wnioskiem i uzyskać jego zgodę. Z tego też względu interpretacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych musi być dokonana w ścisłym związku z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), który normuje sposób i przebieg postępowania dotyczącego sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w toku procedury planistycznej dokonuje kolejno czynności, w szczególności stosownie do art. 17 pkt 6c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Oznacza to, że sama zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym w tym zakresie wymagana jest wcześniejsza zgoda właściwego organu na dokonanie takiej zmiany przeznaczenia. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wyrażenie takiej zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie reguluje jednak kwestii formy prawnej w jakiej następuje wyrażenie zgody przez właściwego ministra ani nie określa, kto jest stroną takiego postępowania, wskazując jedynie, że z wnioskiem o udzielenie zgody występuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Problematyka dotycząca zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne od dawna wywołuje szereg wątpliwości interpretacyjnych. Rozbieżności interpretacyjne dotyczące zgody na zmianę przeznaczenia zarówno gruntów rolnych, jak i leśnych pojawiły się jeszcze na gruncie poprzedniej ustawy dotyczącej ochrony gruntów rolnych - ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), której brzmienie w zakresie udzielania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne było zbliżone do obecnych przepisów dotyczących tej kwestii. W ówczesnym stanie prawnym zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można było dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymagało w odniesieniu do gruntów stanowiących użytki rolne klasy I-IV wyrażenia zgody przez Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r.). Wyrażenie zgody następowało na wniosek terenowego organu administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego. Podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klasy I-III o zwartym obszarze większym niż 1 ha na cele budownictwa mieszkaniowego wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, wyrażonej na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta) zgłoszony za pośrednictwem wojewody opiniującego ten wniosek (art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r.). Wówczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysował się problem, w jakiej formie ma być wyrażana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) i w konsekwencji, kto jest strona takiego postępowania. W wyroku z dnia 27 grudnia

1984 r., sygn. akt II SA 1299/84 (publ. ONSA 1984, nr 2, poz. 125) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. wyróżniła terminologicznie i systemowo poszczególne rodzaje czynności podejmowanych przez właściwe organy w celu ochrony gruntów rolnych i leśnych, przy czym nie wszystkie takie czynności mają charakter spraw indywidualnych z zakresu administracji państwowej. Do takich wyjątków Naczelny Sąd Administracyjny zaliczył zespół czynności podejmowanych w ramach przepisów dotyczących ograniczania przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, które odnoszą się do procesu planowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął wówczas, że zarówno sposób dochodzenia do powyższych uzgodnień, jak i ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego są pozbawione cech indywidualnej sprawy z zakresu administracji państwowej. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1991 r., sygn. akt II SA 302/91 (publ. ONSA 1991/3-4/61), w którym przyjęto, że postępowanie w sprawie zezwolenia na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne nie dotyczy osób władających gruntami, ale organów opracowujących projekty planów zagospodarowania przestrzennego (czy też projekty ich zmian). Skoro zatem zezwolenie administracyjne na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne dotyczy odpowiednich organów, to należy zainteresowanego obywatela tylko poinformować o wynikach tego postępowania, nie należy zaś wydawać decyzji o odmowie przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.

Wejście w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (z dniem 25 marca 1995 r.) nie rozstrzygnęło wątpliwości co do formy prawnej w jakiej następuje wyrażenie zgody przez właściwego ministra, albowiem także w tej ustawie ta kwestia nie została uregulowana. Na problem rozbieżności w tym zakresie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 995/99 ONSA 2000/4/172). Prezentowane były poglądy, że zarówno zgoda odpowiednich organów administracji rządowej na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych na cele nierolnicze (lub nieleśne), jak i odmowa zgody wskazanych w przepisach organów administracji rządowej na taką zmianę, podjęte w trybie wskazanym w rozdziale II ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r., nie są decyzjami administracyjnymi (E. Klat, L. Klat-Wertelecka, Ochrona gruntów rolnych a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Rejent 1996, nr 9, s. 77.). Ostatecznie w orzecznictwie sądowym ukształtował się jednak pogląd, w ślad za zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1999 r. sygn. akt II SA 1403-1404/98 oraz wyroku z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99 (ONSA 2000 r. Nr 4, poz. 173) stanowiskiem, że zgoda ministra na przeznaczenie gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) następuje w drodze decyzji administracyjnej. W powołanych orzeczeniach przyjęto, że zgoda wyrażana w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśny z 1995 r. rozstrzyga (załatwia) sprawę co do jej istoty, a więc spełnia rygory ustalone w art. 104 K.p.a. Zatem zgoda ta nie jest współdziałaniem ministra przy wydawaniu przez inny organ decyzji w trybie określonym w art. 106 K.p.a. W tym postępowaniu to minister rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a jego władcze rozstrzygnięcie jest potem podstawą do dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przyjęcie stanowiska, że zgoda ministra na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje w drodze decyzji administracyjnej zaowocowało kolejnym problemem, kto jest stroną w takim postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne). Spornym w szczególności okazało się, czy w takim postępowaniu oprócz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przymiot strony mają też właściciele poszczególnych działek objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych (leśny) na cele nierolnicze (nieleśne). Wątpliwości te nie zostały dotychczas ostatecznie rozstrzygnięte. W orzecznictwie prezentowane są dwa odmienne stanowiska.

Według pierwszego z nich właściciele gruntów rolnych (leśnych) są stroną postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia ich gruntów na cele nierolnicze (nieleśne), bowiem postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, nr 4, poz. 173, z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, Lex nr 75553, z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09, Lex nr 592084, z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09, z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 92/10, Lex nr 953096 oraz z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 148/10, Lex nr 952957, z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2031/10). To stanowisko szczególnie mocno podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09, w którym przyjęto, że skoro przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących strony postępowania administracyjnego (jak to ma miejsce chociażby w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), to należy stosować ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, a więc art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie w sprawie. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Za tym poglądem przemawia to, że prawo własności może w wielu wypadkach stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o przysługujących jej prawach strony. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest bowiem pogląd wyrażony m.in. w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002, nr 2, poz. 68), że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Interes prawny właścicieli gruntów w załatwieniu sprawy przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze wynika z faktu, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Brak zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze może ograniczać uprawnienie do dysponowania własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, wpływa na ich wartość rynkową czy też ogranicza możliwość ich zabudowy. Z decyzji ministra, dotyczących konkretnego, oznaczonego indywidualnie terenu wynikają określone prawa (uprawnienia) do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i towarzyszące im obowiązki, przenoszone wraz z prawem do terenu. Wynik postępowania prowadzonego w tego rodzaju sprawie ma bezpośredni związek z prawami o charakterze rzeczowym. Natomiast okoliczność, że właściciele gruntów nie są uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie przesądza automatycznie o braku po ich stronie przymiotu strony postępowania (por. wyrok z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 92/10). Za tym stanowiskiem opowiedział się Sąd pierwszej instancji.

Pogląd, że status strony postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych oprócz wnioskodawcy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), przysługuje również właścicielom gruntów rolnych (leśnych) zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne) został zaprezentowany również w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 (ONSA 2011, Nr 1, poz. 3). Stanowisko to zostało uzasadnione, tym, że decyzja w sprawie zgody wiąże się z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości, a brak takiej zgody ogranicza dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, wpływa na wartość rynkową, czy też uniemożliwia planowaną budowę. Wykładnia zaprezentowana w uzasadnieniu uchwały w składzie powiększonym nie jest wiążąca, albowiem w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że skład sądu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od wykładni wyrażonej w treści sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia (J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 867).

Możliwa jest jednak także odmienna wykładnia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r., która prowadzi do przyjęcia, że właściciele działek objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze nie mają przymiotu stron postępowania w sprawie o wyrażenia takiej zgody. Stanowisko to opiera się na założeniu, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydana na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r., nie jest typową decyzją administracyjną, wydaną w postępowaniu jurysdykcyjnym w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. Decyzja ta nie jest rozstrzygnięciem organu administracji publicznej w sprawie indywidualnej, w szczególności nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 576/11). Decyzja administracyjna, wydana na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r., stanowi załatwienie sprawy wszczętej wyłącznie na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sporządzającego, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, projekt tego planu. Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele (nierolnicze i nieleśne) ma specyficzny charakter, wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, by gmina mogła zrealizować swe zamierzenie planistyczne polegające na przeznaczeniu w akcie o charakterze prawa miejscowego grunty rolne lub leśne na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia. Jest to w istocie akt swym celem mocno zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego, lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2010 r., II OSK 329/09, Lex nr 592060). Sama decyzja o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 7 ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r.) nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, objętych wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wyrażenie przez właściwego ministra zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze nie przesądza jeszcze o przyszłym planistycznym przeznaczeniu tego terenu, gdyż przeznaczenie terenu oraz określenie sposobu jego zagospodarowania następuje dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem zgoda taka wymaga skonsumowania w postępowaniu planistycznym. Wynika to bezpośrednio z brzmienia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r. Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar (w całości bądź w części) objęty decyzją, na cele nierolnicze bądź nieleśne (art. 14 ust. 8 i art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wpływa na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Właściciele (użytkownicy wieczyści) gruntów położonych na obszarze, którego dotyczy wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie mogą sami skutecznie wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie swych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Mają oni jedynie interes faktyczny w podjęciu takiej decyzji przez właściwego ministra. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie strony wynika jedynie z przepisów prawa materialnego kształtujących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku składających się na jej interes prawny. Stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów na inne cele następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Właściciele gruntów nie mają uprawnień do wystąpienia z takim wnioskiem. Są oni tylko bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy mając w niej interes faktyczny polegający na wzroście wartości nieruchomości a nie prawny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 329/09 podkreślono, że właściciele i użytkownicy wieczyści terenu przewidywanego do objęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są faktycznie zainteresowani pozytywnym załatwieniem wniosku złożonego w sprawie zgody właściwego ministra na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, mogli nawet w tym zakresie składać do gminy wnioski planistyczne, przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którymi kierując się gmina doprowadziła do złożenia wniosku wszczynającego sprawę przed ministrem, jednak właściciele ci nie mają w tej sprawie własnego, indywidualnego i bezpośredniego interesu prawnego. Dopiero wówczas, gdy wniosek gminy zostanie załatwiony pozytywnie, dojdzie do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mieszkańcy, w tym właściciele i użytkownicy gruntów, będą mogli wypowiedzieć się na temat treści tego projektu, a w razie podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będzie im służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę.

Za uznaniem, że właściciele działek objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze nie mają przymiotu stron postępowania w sprawie o wyrażenia takiej zgody opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 lutego 2003 r., II SA 3491/01, z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 3451/01, z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 517/10, z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2481/10, z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 576/11 oraz w powołanym wcześniej wyroku z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 329/09.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej w tej sprawie zależy od rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego, albowiem powodem uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2010 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych było nieustalenie przez organ właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem wójta jako stron postępowania, a zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do podważenia tego stanowiska. Od rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależy także ocena zastosowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. jako podstawy uchylenia decyzji, w zależności od tego, czy właściciel nieruchomości nie jest stroną w tym postępowaniu albo jeżeli jest lecz nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowy, czy ta podstawa uchylenia ma zastosowanie.

Z przytoczonych względów skład orzekający, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne jak w sentencji postanowienia.