II SA/Bk 890/12

Uzasadnienie

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty A., z dnia [...].07.2012 r., znak: [...], na mocy której wniesiono sprzeciw odnośnie zamiaru wykonania budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m² oraz utwardzenia powierzchni gruntu na działkach nr 40/11 i 487, położonych w miejscowości A., gmina N. Przebieg postępowania i argumentacja organów były następujące.

W dniu 09.07.2012 r. do Starostwa Powiatowego w A. wpłynęło zgłoszenie Pana D. B. zamiaru wykonania budynku gospodarczego oraz utwardzenia powierzchni gruntu na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości A., gmina N.

Organ I instancji rozpatrując przedmiotowe zgłoszenie stwierdził, iż art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie może naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów.

§ 4 ust. 2 pkt 7 Rozporządzenia Nr 21/05 Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" (opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 8 marca 2005 r. Nr 54, poz. 734) wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Działki nr ewid. [...] i [...] położone w miejscowości A., gmina N. oraz projektowany obiekt gospodarczy zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu jeziora B.

Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zgodnie z ewidencją gruntów działka o nr ewid. [...] stanowi użytki sklasyfikowane jako lasy, łąki trwałe oraz grunty orne, zaś działka o nr ewid. [...] stanowi grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi więc nie są to grunty stanowiące działki budowlane.

Od niniejszej decyzji Pan D. B. złożył odwołanie, w którym podniósł, że argumenty Starosty zawarte w sprzeciwie są bezpodstawne i nie odpowiadają stanowi faktycznemu.

Zdaniem Wojewody P. wniesiony przez Starostę A. sprzeciw do zgłoszenia był w pełni zasadny. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić: rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust.4 pkt. 2, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W zgłoszeniu z dnia 5.07.2012 r. Skarżący wnioskował o budowę budynku gospodarczego nie określając jego przeznaczenia, oraz o utwardzenie powierzchni gruntu w celu wykonania ścieżki - dojścia do istniejącego pomostu. Do wniosku dołączył oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko w stosunku do działki nr [...], natomiast w zgłoszeniu podał działkę [...] a także działkę nr [...] - do której nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem zgłoszenie dotyczące utwardzenia nawierzchni gruntu na działce nr 487 nie spełnia wymogów określonych w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto teren, na którym zamierza wykonać Inwestor budynek gospodarczy podlega przepisom rozporządzenia Nr 21/05 Wojewody P. z dnia [...].02.2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" (opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 8.03.2005r, Nr 54 poz. 734), który zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Projektowany budynek gospodarczy na działce nr [...] został zlokalizowany w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu jeziora B.

Odnosząc się do zamiaru wykonania utwardzenia na działce nr [...] organ wyjaśnił, że Inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast utwardzenie gruntu na działce nr [...], która zgodnie z ewidencją gruntów stanowi użytki, sklasyfikowane jako lasy, łąki trwałe oraz grunty orne, a zgodnie z przepisem "art. 30 ust. pkt 2 ustawy Prawo budowlane" zgłoszenia właściwemu organowi wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

W skardze do tut. Sądu C. B. zarzucił decyzji Wojewody naruszenie art. 7, art. 77 i art. 78 k.pa. w związku z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, w tym poczynienie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, podczas gdy określone fakty są znane organowi z urzędu. Dotyczy to w szczególności błędnego ustalenia, iż utwardzenie gruntu ma miejsce na działce [...], która jest pokryta wodami, a skarżący nie posiada tytułu do dysponowania tą nieruchomością - co nie odpowiada stanowi faktycznemu znanemu organowi z urzędu. Zdaniem Skarżącego zapisy ewidencji gruntów, dotyczące działki [...], są błędne i nieaktualne. Odnośnie naruszenia art. 30 Prawa budowlanego wskazał, że przedmiotowe zgłoszenie mieści się w katalogu wyjątków określonych w § 4 powołanego Rozporządzenia. Ponadto Skarżący podniósł, że organy administracji zezwoliły na inwestycje o szerszym zakresie prac budowlanych w miejscowości Ateny niż określone jego zgłoszeniem – uznając iż są one zgodne z prawem.

W ocenie Skarżącego decyzja została wydana bez dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co stanowi naruszenie art. 6 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a.

Z kolei naruszenie art. 138 k.p.a. polega na niezgodności i niezupełności sentencji decyzji i jej uzasadnienia w części odnoszącej się do prac niwelacyjnych, bowiem jak wynika z sentencji decyzji organ podtrzymał sprzeciw Starosty, natomiast w oparciu o uzasadnienie decyzji, w części dotyczącej prac niwelacyjnych (strona pierwsza akapit ostatni), nie można ustalić czy podtrzymuje sprzeciw Starosty i w jakiej części. Ponadto, zdaniem Skarżącego, naruszenie art. 138 k.p.a. polega też na tym, że decyzja Wojewody nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem z jej treści nie wynika podstawa prawna decyzji odwoławczej – czy rozstrzygnięcie organu jest oparte na podstawie art. 30 ust. 2 czy też art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Na rozprawie Skarżący dołączył do akt między innymi: kopię decyzji Starosty A. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o udzieleniu J. P. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu na jeziorze B., przy działce nr [...], w miejscowości A., oraz kopię umowy użytkowania gruntów pod wodą publiczną na jeziorze B., o numerze geodezyjnym [...], w obrębie W., gmina N.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem sporu jest zasadność decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia przez skarżącego robót budowlanych mających polegać na budowie budynku gospodarczego. W razie wątpliwości organu co do dopuszczalności i zasadności zgłoszenia, winny w pierwszej kolejności skutkować wydaniem postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia. Obowiązki wyjaśnienia sprawy już na tym etapie, pomimo, że nie wszczęto postępowania, wynikają wprost z treści art. 30 ust. 2 zd. III ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Realizacja tej regulacji odpowiada idei zgłoszenia w prawie budowlanym. Ma ono ułatwić, odformalizować postępowanie związane z realizacją ściśle określonych robót budowlanych. Uprawnienia kontrolne organów architektoniczno - budowlanych w tym zakresie - i zgłoszenie sprzeciwu - winny być wykorzystywane z rozwagą i poprzedzać je musi wszechstronna analiza stanu faktycznego jaki przesłanek określonych w art. 30 ustawy Prawo budowlane, tak aby nie zaprzepaścić celu instytucji zgłoszenia. Tym celom służy nałożenie na organ obowiązków określonych w cytowanym wyżej art. 30 ust. 2 zd. 3 ustawy Prawo budowlane. Zachowanie organu, który nie dąży do uzupełnienia zgłoszenia, mając instrumenty ku temu, aby dać zgłaszającemu możliwość wyeliminowania błędów przed wniesieniem sprzeciwu nie zasługuje na aprobatę. Stanowi bowiem naruszenie powołanego wyżej przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych ze statusem działki [...]. W przypadku braku oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane organ w pierwszej kolejności winien wystąpić w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do wnioskodawcy o przedłożenie stosowanego oświadczenia i w zależności od postawy wnioskodawcy podjąć rozstrzygnięcie prawem przewidziane. Z tych względów uznać należało, że naruszono art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego

Trafny jest też zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie. Nie poczyniono bowiem wyjaśnień odnośnie wyłączenia zakazu wynikającego z § 4 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Podlaskiego w oparciu o przesłanki wymienione w § 4 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 tego Rozporządzenia. W rozstrzygnięciu organ odwoławczego nie ma żadnych ustaleń na ten temat.

Zasadny jest też zarzut braku jednoznacznej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w zakresie zamiaru utwardzenia działki [...]. W ostatnim akapicie decyzji organ powołując się na przepis "art. 30 ust. pkt. 2 ustawy Prawo budowlane" wskazał, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Niewątpliwie natomiast decyzje organów obu instancji obejmują ten sam zakres przedmiotowy sprawy. Z sentencji decyzji Starosty wynika, że sprzeciw tego organu dotyczy budowy budynku gospodarczego a także zamiaru utwardzenia powierzchni gruntu na obu działkach. Skoro decyzja Wojewody utrzymuje w mocy decyzję Starosty, bez żadnych wyłączeń, to zakres rozpoznania sprawy w obu instancjach był ten sam.

Chybione są natomiast argumenty co do charakteru użytków gruntowych, których dotyczy zgłoszenie. Charakter gruntu jest określony w ewidencji gruntów, prowadzonej przez starostę. Jeśli zapisy w ewidencji gruntów nie odpowiadają rzeczywistości, to możliwe jest ich korygowanie w procedurach prawem przewidzianych. Dopóki dopóty zmiany te nie zostaną wprowadzone do ewidencji gruntów, to organy wiążą obecnie figurujące ustalenia tej ewidencji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zastosuje się do ww. wskazówek Sądu. Organ odwoławczy rozważy możliwość wydania orzeczenia co do istoty sprawy mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania – art. 15 k.p.a.

Z uwagi na to, że wskazane naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd zastosował ten przepis i orzekł jak w sentencji. W punkcie 2 wyroku orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a.