II SA/Kr 1743/12

Uzasadnienie

W dniu 6 grudnia 2011r. M.M. będąca inwestorem, wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycji "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną: przyłącza wod-kan., energetyczne, przebudowa wodociągu i sieci gazowej, na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. ."

Starosta T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji K.K., A.D. i M.D. , złożyli odwołanie, zarzucając, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji. Projekt zagospodarowania działki został sporządzony na mapie do celów projektowych, która nie pokrywa się ze stanem faktycznym, brak również na niej oznaczenia wejść w projektowanym budynku oraz naniesienia istniejącej służebności przejazdu. Odwołujący mieli również zastrzeżenia do sposobu odprowadzenia wód opadowych, zlokalizowania projektowanego budynku w odległości od granicy działki niezgodnej z warunkami technicznymi, niewłaściwego obliczenia powierzchni biologicznie czynnej, odległości okapu od granicy działki oraz zaprojektowanej ilości miejsc postojowych.

Wojewoda w decyzji z dnia [...] października 2012r. nr [...], wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000r. ze zm.) oraz art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 243 poz. 1623 z 2010 r. ze zm.), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Organ odwoławczy na wstępie ustalił, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie, na którym obowiązują ustalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego R. –K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 28 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) oraz ocenił, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na zarzut stron, że projektowany budynek przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy wyjaśniono, że ograniczenia na terenie działki nr [...] wprowadza nieprzekraczalna linia zabudowy związana z wyznaczoną drogą w obrębie jednostki strukturalnej planu o symbolu KPJ-04 - ciągi pieszo-jezdne. Zdaniem organu odwoławczego nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona na terenie przedmiotowej działki została zachowana, bowiem elementy nadwieszone, okap i dach znajdują się nad terenem i jako takie są dopuszczone w § 4 ust. 8 planu.

Z przekroju projektowanego budynku, zamieszczonego na stronie 57 projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek ma jedną kondygnację naziemną, dwie kondygnacje w dachu i jedną podziemną. Rysunek przekroju jest spójny z pozostałą częścią projektu budowlanego. Oznacza to, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu w tym zakresie, przewidzianymi w § 18 ust. 2 lit. f.

Nie potwierdził się zarzut braku oznaczenia wejść do projektowanego budynku w projekcie zagospodarowania terenu, w projekcie jest bowiem zaznaczone wejście do projektowanego budynku, zaznaczone w formie korekty projektu, naniesionej dnia 27 stycznia 2012r. przez projektanta.

Organ odwoławczy uzyskał też dokument pozwalający określić parametry powierzchni służebności w postaci pisma Starostwa Powiatowego w Z. zawierającego kopię mapy sytuacyjnej, na której jest zaznaczona przedmiotowa służebność.

Zgodnie z treścią opisu projektu budowlanego (str. [...]) przewiduje się "odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowych i terenu utwardzonego (nawierzchnia żwirowa przepuszczalna) - powierzchniowe na teren działki". Oznacza to, że w razie prostych warunków geotechnicznych, rozsączenie wód opadowych po terenie działki budowlanej uznano za wystarczające w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Z opinii geologicznej sporządzonej przez uprawnionego geologa warunki gruntowe określono jako proste, a obiekt budowlany zakwalifikowano do drugiej kategorii geotechnicznej. W odniesieniu do niniejszej kwalifikacji warunków gruntowych informację o zagospodarowaniu wód opadowych na działce nr [...] uznano za wystarczającą.

Z projektu zagospodarowania działki wynika, że działka nr [...] w części objętej projektem budowlany ma 12,45 m szerokości, zatem do zabudowy na niej projektowanej ma zastosowanie ww. przepis § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z 2002r. ze zm.).

Jak wynika z opisu do projektu budowlanego powierzchnię terenów zielonych ustalono na poziomie 41,5%, a powierzchnię zabudowy na poziomie 25,7% powierzchni działki. Oznacza to, że obliczona proporcja powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej, jak również proporcja powierzchni zabudowy do powierzchni działki, zostały obliczone zgodnie z ustaleniami § 18 ust. 2 lit. d planu.

Odnosząc się do zarzutu odwołujących, że od strony północno-wschodniej projektowany budynek jest pozbawiony wymaganego okapu, wyjaśniono, że w projekcie budowlanym ściana zewnętrzna budynku przy granicy z sąsiednią działką nr [...], została zaprojektowana jako ściana oddzielenia pożarowego. W takich ścianach warunki techniczne nie przewidują zaś okapów i połaci dachowych.

Na końcu zauważono, że w obrębie przedmiotowej działki zlokalizowano 3 miejsca postojowe, co oznacza, że w tym zakresie projekt zagospodarowania działki jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyrażonymi w § 12 ust. 2 pkt 1 i 2.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, K.K. A.D. i M.D. , wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w warunkach naruszenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wytknięto, że projektowany budynek posiada 4 kondygnacje, w tym dwie nadziemne, jedną w dachu i jedną podziemną. Choć działka budowlana jest szersza niż 16 m, to organ odwoławczy stwierdził, iż w powyższym stanie faktycznym działka budowlana w części objętej projektem ma 12,45 m szerokości. W kwestii odprowadzania wód opadowych podkreślono, że przedmiotowy grunt nie jest chłonny, o czym świadczy notoryczne zalewanie piwnic budynków sąsiednich. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie aktualne pozostaje wymaganie, aby dach miał min. 80 cm okap. Powołane przez organ przepisy dot. ściany oddzielenia pożarowego nie wyłączają bowiem konieczności uwzględnienia okapów.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie wydane przez orzekające w sprawie organy administracyjne, nie mogły pozostać w obrocie prawnym, ponieważ dotknięte zostały naruszeniem prawa o takim właśnie charakterze.

W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce.

Skarga w przedmiotowej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. W szczególności nie uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych, odprowadzania wód powierzchniowych oraz braku okapu od strony granicy z działką skarżących (w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego). Ustalenia organów administracyjnych w tym zakresie są prawidłowe.

W przedmiotowej sprawie sporne jest natomiast usytuowanie projektowanego budynku względem odległości od granicy działki sąsiedniej stanowiącej własność skarżących (nr [...]).

Budowa obiektu przy granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 1,5 m jest dopuszczalna, jednak jest to wyjątek od przewidzianej w § 12 ust. 1 rozporządzenia zasady zachowania odpowiedniej odległości projektowanego budynku od granicy działek. Zabudowa taka jest zatem możliwa tylko wówczas, gdy zaistnieją przesłanki wskazane m.in. w przepisach §12 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Orzekające organy administracyjne przyjęły, że w sprawie zastosowanie znajduje § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie budynku na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 1,5 m.

Jak wskazują skarżący, przepis ten nie powinien zostać zastosowany bowiem szerokość działki [...] przekracza 16 m.

Wojewoda, wywodząc o zasadności lokalizacji budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy działek, nie podał w zasadzie żadnych konkretnych faktów, które uzasadniłyby przyjęte przez ten organ stanowisko. Powołał się wprawdzie na konkretny przepis rozporządzenia, jednakże nie wyjaśnił, dlaczego ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Za niewystarczające należy bowiem uznać wyjaśnienie organu, że "działka nr [...] w części objętej projektem budowlanym ma 12,45 m szerokości, zatem do zabudowy na niej ma zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych".

Zgodzić się należy w tym względzie z zarzutami skarżących, że prawodawca w powołanym wyżej rozporządzeniu nie odnosi dopuszczenia sytuowania budynku w zabudowie jednorodzinnej - (przy uwzględnieniu przepisów odrębnych oraz zawartych w § 13, 60 i 271-273) ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m - do działki "w części objętej projektem budowlanym", lecz do działki budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. W przepisie tym wprowadzono wyjątek od zasady wyrażonej w § 12 ust.1 cyt. rozporządzenia, z której wynika, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W konsekwencji wszelkie wyjątki w tym zakresie (od zasady wyrażonej w § 12 ust.1 cyt. rozporządzenia) muszą być interpretowane ścieśniająco, a nie rozszerzająco. Jak wskazano wyżej prawodawca dopuszcza w § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej w odległościach mniejszych niż wynika to z wyrażonej w § 12 ust.1 cyt. rozporządzenia zasady, ale tylko w przypadku działki budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Prawodawca jednoznacznie odnosi tę szerokość do działki, na której planowana jest inwestycja, a nie tylko do tej jej części, która jest "objęta projektem budowlanym". Zatem to cała działka musi mieć szerokość mniejszą niż 16 m, aby znalazł zastosowanie § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Brak jest podstaw do korzystania z wyjątku określonego w tym przepisie w sytuacji, gdy działka tylko w części ma szerokość mniejszą niż 16 m, natomiast w pozostałej części szerokość tę przekracza. W przedmiotowej sprawie działka, na której planowana jest inwestycja [...] Obr [...] w Z. w swojej większej części przekracza szerokość 16 m. Brak zatem podstaw faktycznych i prawnych do zastosowania w niniejszej sprawie wyjątku z § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Nadto należy podkreślić, że wbrew sugestiom organu odwoławczego projekt budowlany obejmuje działkę nr [...] w całości, a nie tylko jej część, która ma szerokość mniejsza niż 16 m. Tak to zostało jednoznacznie określone w treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również wynika z zakresu zamierzenia inwestycyjnego np. lokalizacji miejsc postojowych.

W ocenie sądu, w sytuacji, gdy działka budowlana tylko na pewnym fragmencie swojej powierzchni ma szerokość mniejszą niż 16 m (tak jak w przedmiotowej sprawie), a w pozostałej części ta szerokość przekracza 16 m, zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 3 jest niedopuszczalne.

Należy wskazać, że choć kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób zasadniczy, to dopuszcza ona możliwość stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną lub prawną i powinny być interpretowane ściśle. Posadowienie przedmiotowego obiektu w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, w sytuacji, gdy w istotnej części działki szerokość przekracza 16 m, w ocenie sądu, stanowi nadużycie prawa. W konsekwencji naruszony został również art.35 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego.

Organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę, stosownie do art. 9 k.p.a., pouczyć o obowiązującym prawie i że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Wydając z kolei decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania.

W przedmiotowym postępowaniu nie zostało udowodnione, że taka nadzwyczajna sytuacja (wynikająca ze stanu faktycznego lub prawnego) miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Nie jest również dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania (inwestora), bez szczegółowego wyjaśnienia czy usprawiedliwione jest wyjątkowe potraktowanie takiego wniosku.

Zaskarżonej decyzji należy zarzucić lakoniczne stanowisko co do niezasadności zarzutu, nie poparte dokładnymi ustaleniami faktycznymi oraz brakiem uzasadnienia prawnego w tym zakresie.

W związku z powyższym przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa.

Z uwagi na powyższe uchybienie, zasadne są zarzuty naruszenia zasad ogólnych kpa wyrażone w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 kpa.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracyjny precyzyjnie określi szerokość spornej działki na całej jej długości, a nie tylko w części objętej projektem budowlanym i prawidłowo zastosuje przepisy prawne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W oparciu natomiast o art. 152 p.p.s.a. orzeczono w pkt 2 wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.