I SA/Wa 1747/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. k. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] Burmistrz Gminy W., w oparciu o przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543), zatwierdził z urzędu projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...]. W wyniku tego podziału powstała działka nr [...] - przeznaczona pod ulicę [...]; działka nr [...] - przeznaczona pod ulicę [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności wyżej opisanej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W dniu 21 grudnia 2007 r. (pismo z dnia 17 grudnia 2007 r.) Z. R. złożył do Urzędu W. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty na rzecz [...] Sp.k. odszkodowania za ww. działkę ewidencyjną nr [...], w związku z przeznaczeniem jej pod drogę publiczną [...]. We wniosku wskazał, że skoro organ administracji publicznej z urzędu dokonał wydzielenia przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny (drogę) i właściciel do chwili obecnej ponosi ciężary podatkowe z nieruchomością związane – to w konsekwencji właścicielowi przysługuje odszkodowanie na zasadach ogólnych określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] Wojewoda [...], w wyniku zażalenia [...] Sp. k. na niezałatwienie sprawy w terminie, wyznaczył Prezydentowi W. termin na załatwienie sprawy wynoszący 2 miesiące od dnia otrzymania niniejszego postanowienia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Prezydent W. odmówił wypłaty odszkodowania. Powyższą decyzję organ wydał na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku odwołania [...] Sp. k., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

W międzyczasie, pismem z dnia 6 czerwca 2011 r., Prezydent W. wystąpił do spółki o sprecyzowanie wniosku z dnia 17 grudnia 2007 r., poprzez podanie podstawy żądania odszkodowania. W dniu 4 lipca 2011 r. [...] Sp. k., reprezentowana przez pełnomocnika S. K. oświadczyła, że domaga się wypłaty odszkodowania na podstawie art. 117 i nast. w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Z dalszej treści pisma wynika, iż w związku z brakiem uzgodnienia między organem a stroną, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn, wnioskodawca domaga się ustalenia i wypłaty odszkodowania na zasadach obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmówił Spółce przyznania odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie została wydana na wniosek właściciela, lecz z urzędu.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. k., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że jeżeli podział nieruchomości, w wyniku którego zostały wydzielone działki gruntu z przeznaczeniem pod drogę publiczną, został dokonany na wniosek właściciela nieruchomości to działki te, z mocy prawa, przechodzą na własność jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Właścicielowi zaś, na jego wniosek, wypłacane jest stosowne odszkodowanie (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - dalej ugn. Natomiast jeżeli podziału dokonuje się z urzędu (art. 97 ust. 3) lub na wniosek zgłoszony przez osobę, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1), to nawet wtedy, gdy projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną, nie przechodzi ona na własność tych jednostek. W takiej sytuacji jednostki samorządowe lub Skarb Państwa mogą uzyskać własność tych działek w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. Mając zatem na uwadze, iż działki te nie przechodzą, z mocy prawa, na własność jednostek samorządu terytorialnego, właścicielowi nieruchomości nie przysługuje za nie odszkodowanie na podstawie art. 98 ugn. Organ odwoławczy zaznaczył również, że ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego lub Skarbie Państwa obowiązek odszkodowawczy, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ugn, w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

W ocenie Wojewody [...], w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] zatwierdzająca projekt podziału działki ewid. nr [...], została wydana z urzędu, nie zaś na wniosek właściciela. Przedmiotowa nieruchomość nie przeszła zatem, z mocy prawa, na własność jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym odwołującemu nie przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ugn.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. Prezydent W. wystąpił do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku z dnia 17 grudnia 2007 r. W odpowiedzi pełnomocnik spółki [...] Sp. k. jednoznacznie wskazał na przepis art. 98 ust. 3 ugn. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, zarzut, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie nieadekwatne do żądania strony i nie wszczął postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 112 i następnych ugn nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość jest postępowaniem wszczynanym na wniosek strony. Tym samym organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy jest związany treścią i granicami wniosku. W niniejszej sprawie granice te wyznaczone zostały treścią żądania zawartego we wniosku z dnia 17 grudnia 2007 r., sprecyzowanego w dniu 28 czerwca 2011 r.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wniosła spółka [...] Sp. k. w W., reprezentowana przez r.pr. S. K.. Zaskarżonej decyzji organu II instancji zarzucono:

1) naruszenie art. 7, art. 61 § 1 i art. 77 § 1 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na zaakceptowaniu przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania, pomimo nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wywłaszczeniowego,

2) naruszenie art. 112 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegające na zaaprobowaniu stanu rzeczy, w którym organ I instancji, pomimo wyraźnego żądania strony, nie przeprowadził postępowania wywłaszczeniowego.

W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. Burmistrz Gminy W. z urzędu zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW nr [...]. Na mocy w/w decyzji, z działki o numerze ewidencyjnym nr [...], położonej w W. przy ul. [...], została wydzielona m.in. działka ewidencyjna [...]. W momencie dokonywania podziału opisanej wyżej nieruchomości jej właścicielem był Z. R., który następnie aktem notarialnym z dnia [...], wniósł działkę nr [...] do spółki [...] Sp. k. w W. jako wkład niepieniężny. W wyniku powyższego własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na wskazaną spółkę. Zmiana właściciela została ujawniona w urządzonej dla spornej nieruchomości księdze wieczystej KW [...]. Następnie wnioskiem z dnia 17 grudnia 2007 r. [...]i Spółka komandytowa w W. wystąpiła do Prezydenta W. o wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na jej rzecz. W uzasadnieniu wniosku właściciel nieruchomości wskazał, że decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lutego 2001 r. działka ewidencyjna nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, tj. na cel publiczny w rozumieniu art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, w wyniku czego ograniczone zostało prawo własności wnioskodawcy. Z uwagi na powyższe strona domagała się wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy skarżąca zaznaczyła, że po pierwsze, bezspornym jest, że strona we wniosku z dnia 17 grudnia 2007 r. wyraźnie wskazała, iż domaga się odszkodowania za działkę nr [...], która decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lutego 2001 r. została wydzielona pod drogę publiczną; po drugie spółka wskazała, że dla niej bezspornym jest, iż podział nastąpił z urzędu i nigdy nie twierdziła, że własność przedmiotowej działki przeszła z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego; po trzecie, już we wniosku z dnia 17 grudnia 2007 r. strona wyraźnie wyartykułowała, że domaga się przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego na zasadach ogólnych, uregulowanych w ugn. Tym samym, w ocenie skarżącej, Prezydent W. pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. bezzasadnie domagał się od strony wskazania podstawy prawnej wniosku. Spółka bowiem w sposób wystarczająco precyzyjny i wyczerpujący w podaniu oraz późniejszych pismach wyjaśniła, że domaga się przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i wypłaty na jej rzecz odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę, spełniając tym samym wymóg z art. 63 § 2 Kpa. Ponadto, w ocenie spółki, organ administracji nie jest uprawniony (a strona nie jest obowiązana) do wskazywania podstawy prawnej swojego żądania, w postaci konkretnych przepisów prawa. Nawet gdyby strona wskazała na konkretne przepisy prawa, organ i tak ma obowiązek przeprowadzenia postępowania, dokonując samodzielnie kwalifikacji prawnej zgłoszonego przez nią wniosku (art. 61 § 1 Kpa) oraz poinformowania strony o jej uprawnieniach, wynikających z przytoczonych we wniosku okoliczności (art. 7. art. 9 Kpa). Wyłącznie w sytuacji, gdy strona nie wskazała charakteru oraz zakresu żądania, organ ma obowiązek wdrożyć postępowanie na podstawie art. 7-9 Kpa, wzywając stronę do sprecyzowanie stanowiska. W niniejszej sprawie zarówno charakter żądania (wywłaszczenie), jak i jego zakres, zostały przez stronę aż nazbyt precyzyjnie wskazane już we wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 17 grudnia 2007 r. Także w dalszych pismach strona konsekwentnie domagała się przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego na zasadach ogólnych (art. 112 i nast. ugn), w celu wypłaty odszkodowania za ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Ponadto zaznaczyła, że kwestia braku związania organu wskazaną przez stronę podstawą prawną została już definitywnie rozstrzygnięta w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że wydzielenie z urzędu części nieruchomości (działki ew. nr [...]) na cel publiczny (pod drogę publiczną - ul. [...]), stanowiło ograniczenie prawa własności nieruchomości. Nieruchomość ta nie przeszła na własność Gminy W. W związku z powyższym zaistniała konieczność przeprowadzenia przez Prezydenta W. postępowania wywłaszczeniowego, czego też domagała się strona. Skoro Wojewoda wskazał, że własność nieruchomości wydzielona została pod drogę publiczną z urzędu, to organ I instancji mógł nabyć ją od wnioskodawcy w drodze czynności cywilnoprawnej, a w przeciwnym przypadku obowiązany był do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i orzeczenia o odszkodowaniu decyzją administracyjną. Wojewoda nie odniósł się jednak w żaden sposób do obowiązku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania w tym właśnie trybie, jak wymagała tego zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 Kpa.

W tym stanie rzeczy skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta, jak również ją poprzedzająca, nie naruszają obowiązującego prawa.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działka ewid. nr [...], za którą to odszkodowania domaga się strona skarżąca, powstała w wyniku zatwierdzenia z urzędu, przez Burmistrza Gminy W., projektu podziału nieruchomości, położonej przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewid. nr [...] (decyzja z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...]). Bezsporne jest także, iż zgodnie z powyższą decyzją działka nr [...] została przeznaczona pod ulicę [...], jak również to, że właścicielem działki nr [...] jest aktualnie [...] Sp. k. (odpis zupełny KW nr [...]), zaś na dzień wydawania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości był nim Z. R.

W przedmiotowej sprawie sporne jest natomiast to, czy wobec treści wniosku z dnia 17 grudnia 2007 r., sprecyzowanego wnioskiem z dnia 4 lipca 2011 r., Prezydent W. prawidłowo wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w oparciu o przepis art. 98 ust. 1 i 3 ugn, odmawiając Spółce przyznania odszkodowania za grunt stanowiący działkę nr [...], a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu, organ I instancji, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy prawidłowo zinterpretował treść wniosku z dnia 17 grudnia 2007 r., sprecyzowanego w lipcu 2011 r. We wniosku oświadczono bowiem, iż "Spółka domaga się wypłaty odszkodowania na podstawie art. 117 i nast. w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną".

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jeśli podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), to nawet wtedy, gdy projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną, nie przechodzi ona na własność Skarbu Państwa ani też jednostek samorządu terytorialnego. W takim przypadku jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mogą uzyskać własność tych działek w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia, co też prawidłowo stwierdziły organy administracji. Jednym z warunków przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego jest niemożność nabycia nieruchomości w drodze umowy (art. 112 ust. 3 ugn). Dlatego w art. 114 ust. 1 ugn ustawodawca zobowiązał starostę do przeprowadzenia rokowań, zanim wszczęte zostanie postępowanie wywłaszczeniowe. Starosta prowadzi te rokowania w imieniu Skarbu Państwa jako ewentualnego nabywcy, gdyż w przypadku wywłaszczania nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania przeprowadzają organy wykonawcze tej jednostki (art. 114 ust. 2 ugn). Obowiązek prowadzenia rokowań zostaje spełniony przez złożenie właścicielowi nieruchomości oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego o charakterze zaproszenia do prowadzenia rokowań w sprawie zawarcia stosownej umowy, w którym zostają określone warunki nabycia własności nieruchomości. Przy tym to podmiot, na którego rzecz ma nastąpić wywłaszczenie, powinien wystąpić z inicjatywą i zaproponować właścicielowi nieruchomości warunki, na jakich jest gotów nabyć daną nieruchomość przeznaczoną na realizację celu publicznego w drodze umowy. Dopiero zakończenie rokowań negatywnie (brak zawarcia stosownej umowy cywilnoprawnej) skutkuje wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Według art. 115 ust. 1 ugn wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny (w tym przypadku odbywa się na rzecz Skarbu Państwa, bo tylko na rzecz Skarbu Państwa można prowadzić postępowanie wywłaszczeniowe z urzędu). Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje co do zasady za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 ugn). Przy czym do odszkodowania odnoszą się art.128–135 ugn.

Z przywołanego przez Spółkę we wniosku przepisu art. 117 ust. 1 ugn wynika, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, obowiązany jest złożyć we właściwym sądzie rejonowym w wydziale ksiąg wieczystych wniosek o wpis w księdze wieczystej wzmianki o wszczęciu tego postępowania (...). Skoro więc w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie wyżej opisanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tym samym jego zakończenia, organ nie był uprawniony do zastosowania art. 117 ust. 1 ugn i następnych w przedmiocie wypłaty odszkodowania, a jedynie mógł ocenić czy istnieją podstawy do zastosowania wskazanego we wniosku z lipca 2011 r. przepisu art. 98 ust. 3 ugn.

Przepis art. 98 ugn dotyczy działek wydzielonych pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepis dotyczy jednak wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości. Odjęcie własności lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 98 ust. 1 ugn nastąpić może – zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. – jedynie za odszkodowaniem.

Skoro więc w sprawie niniejszej podział nieruchomości nastąpił z urzędu, to nawet wtedy, gdy projekt podziału przewidział wydzielenie działki pod drogę publiczną [...] - to nie przeszła ona na własność Skarbu Państwa ani też jednostki samorządu terytorialnego. Wydzielona pod drogę działka pozostała nadal własnością właściciela, a jej nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia, w wyniku którego następnie zostaje ustalone odszkodowanie. Przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, w oparciu o który została wydana decyzja zatwierdzająca podział, stanowi niejako przedpole postępowania wywłaszczeniowego i wyłącza prawo do odszkodowania w trybie przepisu art. 98 ust. 3 ugn

Podsumowując, uznać należy, że organy administracji prawidłowo wywiodły, w oparciu o materiał dokumentacyjny sprawy, że skarżącej Spółce nie przysługuje prawo do odszkodowania w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 ugn.

Sąd zauważa jednak, iż wydanie w niniejszej sprawie przedmiotowej decyzji nie wyklucza otrzymania przez stronę skarżącą odszkodowania za działkę nr [...]. Może to jednak nastąpić po zachowaniu wyżej opisanego trybu w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

-----------------------

8