II OSK 360/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę M.W. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Prezydenta Miasta Puławy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 8 maja 2012 r. wpłynęła do Prezydenta Miasta Puławy skarga skarżącego adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Rada Miasta Puławy przekazała tę skargę Sądowi I instancji wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w dniu 5 czerwca 2012 r. Zarządzeniem z dnia 8 czerwca 2012 r. zarejestrowano skargę pod sygn. akt II SA/Lu 506/12, wskazując jako zaskarżony akt uchwałę Rady Miasta Puławy z dnia 29 listopada 2007 r., nr XV/142/07, w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. skarżący i jego pełnomocnik sprecyzowali, że przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Miasta Puławy i Prezydenta Miasta Puławy polegająca na niepodjęciu z urzędu, na podstawie art. 14 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – dalej jako "u.p.z.p."), czynności zmierzających do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Puławy. Jako podstawę prawną skargi skarżący i jego pełnomocnik wskazali art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako "u.s.g.").

W związku z powyższym Sąd I instancji wyłączył niniejszą sprawę do odrębnego postępowania rejestrując ją jako skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Puławy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2012 r. skarżący wskazał, że nie domaga się od Prezydenta Miasta Puławy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Puławy, lecz żąda "zaktualizowania" zapisów tego planu poprzez określenie nowego przeznaczenia części należącej do niego działki, w stosunku do której plan utracił aktualność.

Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że przepisy u.p.z.p. nie posługują się pojęciem "aktualizacji" planu miejscowego, lecz "zmiany" tego planu (art. 27 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu I instancji, podjęcie procedury planistycznej w celu "aktualizacji" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Puławy, czego skarżący domagał się od Prezydenta Miasta Puławy, stanowi w istocie żądanie wdrożenia czynności służących takiej "zmianie" przepisów planu, która uwzględniać będzie "aktualny" stan działki skarżącego.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy art. 4 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzają jako zasadę fakultatywność planowania miejscowego. Uchwalenie lub zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są obowiązkowe, chyba że wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do tej rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p., zaś organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy i miasta.

Zdaniem Sądu I instancji, w związku z ustawowo ustanowioną zasadą fakultatywności planowania miejscowego wobec braku obowiązku sporządzania (lub zmiany) planów miejscowych na obszarach, na których z mocy przepisu szczególnego takiego obowiązku nie wprowadzono, nie można mówić o czynności nakazanej prawem w rozumieniu przepisu art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g.

Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że brak jest przepisów szczególnych, z których wynikałby dla Prezydenta Miasta Puławy obowiązek podjęcia działań zmierzających do uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie:

Po pierwsze, art. 14 ust. 7 u.p.z.p. poprzez odrzucenie skargi z powodu fakultatywności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy zmiany takiej nie domagał się skarżący.

Po drugie, art. 32 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 101 i w związku z art. 101a ust. 1 u.s.g. poprzez odrzucenie skargi, pomimo ustanowienia tym przepisem nakazu zmiany planu.

Po trzecie, art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez odrzucenie skargi, pomimo, że nie była ona niedopuszczalna.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.).

Skarga w niniejszej sprawie została oparta właśnie na cytowanym wyżej przepisie art. 101a u.s.g.. Przepis ten stanowi specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która to skarga nie przysługuje w przypadku aktów prawa miejscowego.

Nie ulega wątpliwości, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się we władztwie planistycznym gminy, która może, ale nie musi takiego planu uchwalać, chyba, że obowiązek taki wynika z przepisów szczególnych (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 27 u.p.z.p., zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Nie ulega więc również wątpliwości, że zmiany w planie mają charakter fakultatywny.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarżący domaga się zmiany obowiązującego planu miejscowego i poprzestając na tym stwierdzeniu odrzucił skargę. Jednocześnie jednak Sąd I instancji pominął powołany przez skarżącego w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r. przepis art. 32 u.p.z.p. Przepis powyższy powołany został również jako jedna z podstaw kasacyjnych.

Stosownie do treści tego przepisu, w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego (art. 32 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 (art. 32 ust. 2 u.p.z.p.).

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga charakter prawny obowiązków rady gminy wynikających z cytowanego przepisu. Przepis ten dotyczy kwestii aktualności aktów planistycznych, tzn. zarówno studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i planów miejscowych. Wbrew więc twierdzeniom Sądu I instancji, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem aktualizacji czy też raczej aktualności. Nieaktualność studium lub planu związana będzie przede wszystkim ze zmianami w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, a więc zmianami w stanie faktycznym, a nie prawnym. Uchwała w sprawie nieaktualności planu stanowi konsekwencję samodzielnej oceny rady gminy, że przyjęty plan nie jest aktualny wobec istniejącego stanu faktycznego. Cytowany przepis nakłada ponadto na wójta, prezydenta miasta bądź burmistrza określone obowiązki związane z aktualnością planów miejscowych.

Ustawodawca nie określił terminu, w jakim rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany planu, nie określił również maksymalnego terminu przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takich ograniczeń jest oczywistą konsekwencją samodzielności gminy w podejmowaniu tego typu działań. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zarówno kształtowanie, jak i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Skoro powyższe zadania należą do zadań własnych gminy i wykonywane są samodzielnie, ustawodawca nie wprowadza systemu sankcji przymuszających gminę do realizacji obowiązku (a więc przystąpienia do zmiany studium bądź planu w przypadku podjęcia uchwały w przedmiocie jego częściowej bądź całkowitej nieaktualności. Stwierdzenie nieaktualności planu (studium) jest przede wszystkim efektem samodzielnej oceny rady gminy (tak też Z. Niewiadomski (red.), Komentarz do art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2012, dostępny w systemie prawniczym Legalis). Zasadnie zatem podniósł Sąd I instancji, że fakultatywność zmian w planie miejscowym przesądza, że brak jest możliwości złożenia skargi na bezczynność rady gminy w tym zakresie na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g.

Należy także podkreślić, że uchwała rady w sprawie stwierdzenia aktualności planów miejscowych, nie może naruszyć interesu prawnego właścicieli działek położonych na obszarze gminy. Uchwała w sprawie aktualności planów miejscowych jest bowiem uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, a ponadto nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Jest aktem wyłącznie polityki przestrzennej, pozostającym bez wpływu i to nie tylko bezpośredniego ale nawet pośredniego na prawa i obowiązki obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1773/08).

Powyższe rozważania stanowić muszą punkt wyjścia do stwierdzenia, czy dopuszczalna jest skarga na bezczynność wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta, złożona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. i oparta na założeniu, że organy te nie wykonują nakazanych prawem obowiązków określonych w art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Przepis art. 101a ust. 1 odsyła do odpowiednego stosowania art. 101 u.s.g. Odesłanie to ma zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu skarg na bezczynność opartych na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie dopuszcza bowiem zaskarżalność aktów organów rady gminy, które powzięte zostały "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Uznać zatem należy, że również czynności, o których mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g. podejmowane muszą być w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zasadą jest bowiem, że granice dopuszczalności skargi na bezczynność wyznaczane są granicami dopuszczalności skargi na akty czy czynności organów administracji publicznej, w wydaniu bądź podjęciu których, w ocenie strony, organy te pozostają w zwłoce. Analiza zarówno składanych przez stronę pism w postępowaniu przed Sądem I instancji, jak i skargi kasacyjnej, prowadzi do wniosku, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie były czynności Prezydenta Miasta Puławy, jakie w ocenie skarżącego, organ ten powinien podjąć w trybie art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a więc czynności związane z aktualnością miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązki Prezydenta Miasta Puławy, wynikające z cytowanego przepisu, mają charakter wewnętrzny i stanowią realizację wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zadań nałożonych na Prezydenta (czy odpowiednio wójta lub burmistrza). Obowiązki te nie dotyczy więc bezpośrednio sfery prawnej skarżącego.

Oznacza to, że skoro obowiązki organu gminy, czy to uchwałodawcze czy też inne, aktualizują się w sprawie z zakresu administracji publicznej i mogą naruszać interes prawny lub uprawnienie, to powinny mieć one charakter "zewnętrzny" w takim znaczeniu, że czynności stanowiące realizację tych obowiązków kierowane są do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. (por. A. Matan, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, dostępny w systemie prawniczym LEX). Jak już wyżej wskazano, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego może być jedynie bezczynność organów gminy, która może naruszyć interes prawny skarżącej ją strony, skoro właśnie naruszenie interesu prawnego jest warunkiem sine qua non skuteczności skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oczywistym jest, że zrealizowanie przez wójta, prezydenta czy burmistrza ich ustawowego obowiązku przygotowywania odpowiednich analiz, opracowania planów i przedstawienia ich radzie gminy (art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki strony. Samo przygotowanie takich materiałów, a nawet stwierdzenie, że plan miejscowy jest nieaktualny, nie przesądza jeszcze w żaden sposób, że uchwała o zmianie planu miejscowego zostanie uchwalona, a to z uwagi na opisaną wyżej samodzielność gminy w tym zakresie. Co więcej, samo podjęcie przez radę gminy uchwały o nieaktualności planu nie może być przedmiotem skutecznej skargi do sądu administracyjnego, skoro uchwała taka z natury rzeczy nie może naruszać interesu prawnego strony.

Z tych też przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd I instancji trafnie doszedł do przekonania, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., choć w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zabrakło rozważań dotyczących dopuszczalności wniesienia skargi w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut błędnego zastosowania art. 14 ust. 7 u.p.z.p., skoro przepis ten na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. został wskazany jako jeden z przepisów stanowiących podstawę skargi.

Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.