II OSK 343/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r., II SA/Bk 674/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (zwany dalej "WSA") odrzucił skargę w sprawie

ze skargi D. B. na czynność Wójta Gminy Nowinka (zwanego dalej "wójtem") z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...] w przedmiocie pozostawienia

bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. wójt odmówił J. P. ustalenia warunków zabudowy na realizację inwestycji polegającej na budowie wiaty

na rowery i wiaty na kajaki zlokalizowanych we wsi A. gmina N. na działce

o numerze geodezyjnym [...]. W trakcie prowadzonego postępowania w dniu 6 września 2011 r. organ sporządził wykaz stron przedmiotowego postępowania,

w którym znalazł się między innymi współwłaściciel działki D. B.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. P. i D. B. Rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Suwałkach decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., między innymi z powodu rozpoznania sprawy w oparciu o niekompletny wniosek.

W związku z powyższym rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., wezwał wnioskodawcę J. P. do usunięcia w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia braków wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Z uwagi na nieuzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie, organ pismem z dnia [...] maja 2012 r.,

nr [...] poinformował J. P., że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa"), pozostawiono bez rozpoznania. Pismo to do wiadomości przesłano również między innymi D. B., który odebrał je

w dniu 4 maja 2012 r.

W dniu 16 maja 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) D. B. złożył do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podał, że art. 64 § 2 kpa nie mógł stanowić podstawy prawnej pozostawienia wniosku bez rozpoznania

w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy uprzednio organ nie wskazał, jakie konkretnie braki formalne mają być uzupełnione i z jakich ściśle określonych przepisów prawa wynikają wskazane braki. Regulacja ta służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle oznaczonych przepisów prawa

i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku

oraz jego załączników.

W odpowiedzi na to wezwanie organ w piśmie z dnia 21 czerwca 2012 r. poinformował, że jest ono bezzasadne ponieważ zostało złożone po zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Odpowiedź ta do wiadomości została przesłana również wnioskodawcy J. P.

W dniu 24 lipca 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) D. B. złożył skargę do sądu administracyjnego na czynność wójta z dnia [...] maja 2012 r.,

nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku J. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo skarżący podniósł, że jest stroną postępowania administracyjnego, ponieważ jest współwłaścicielem działki, na której miała być zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Podał przy tym, że wnioskodawca miał zgodę wszystkich współwłaścicieli działki na realizację inwestycji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji - odrzucając skargę

- wskazał, że okoliczności sprawy prowadzą do wniosku, że skarga złożona

przez D. B. na czynność pozostawienia bez rozpoznania wniosku J. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalna, albowiem nie posiada on legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 63 ust. 2 zd. 1 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - zwanej dalej "upzp") decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądowym nie budzi żadnych wątpliwości, że uzyskać warunki zabudowy można nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a uzyskanie tych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, a zatem dopuszczalne jest nawet pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Zdaniem WSA pozostawienie bez rozpoznania wniosku J. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma żadnego wpływu

na uprawnienia D. B. Nie zamyka mu bowiem drogi do wydania decyzji

o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ma on bowiem możliwość

jako współwłaściciel działki do wystąpienia z własnym wnioskiem o wydanie

takiej decyzji. Przyjęcie legitymacji skargowej D. B. w sprawie niniejszej prowadziłoby do sytuacji w której współwłaściciel działki niejako "wymuszałby"

na wnioskodawcy kontynuowanie postępowania w sprawie w której faktycznie nie jest on zainteresowany jej merytorycznym rozstrzygnięciem. Nie uzupełnił bowiem braków wniosku w wyznaczonym terminie.

Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik D. B. zaskarżył w całości

ww. postanowienie WSA i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienie

oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 63 ust. 2 upzp, poprzez przyjęcie, iż skoro decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw

do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich

to współwłaścicielowi nieruchomości nie przysługuje legitymacja skargowa

do zaskarżenia czynności polegającej na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku

o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy współwłaściciel nieruchomości posiada w postępowaniu status strony i ma interes prawny w załatwieniu merytorycznym sprawy przez organ administracji; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "ppsa") w związku z art. 166 ppsa i art. 50 § 1 ppsa poprzez przedstawienie w uzasadnieniu postanowienia stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym w zakresie uznania, iż współwłaściciel nieruchomości nie jest uprawniony do wniesienia skargi na czynność wójta polegającej na pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania, podczas gdy współwłaściciel nieruchomości ma interes prawny wynikający z przysługującego mu prawa własności, i w konsekwencji posiada legitymację skargową; b) art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez odrzucenie skargi i uznanie, iż jest ona niedopuszczalna, albowiem współwłaściciel nieruchomości nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi na czynność wójta polegającą na pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji

o warunkach zabudowy bez rozpoznania, podczas gdy w sprawie nie zaistniały żadne przesłanki umożliwiające odrzucenie skargi, w szczególności skarżącemu

jako współwłaścicielowi nieruchomości, której dotyczy postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przysługuje legitymacja skargowa; c) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269

ze zmianami) oraz art. 3 § 2 pkt 4 ppsa poprzez niewłaściwie sprawowaną kontrolę

pod względem zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej i zaakceptowanie przez Sąd rozstrzygnięcia organów sprzecznego

z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W obszernym uzasadnieniu wskazano, że nie ma żadnych podstaw prawnych, aby z treści art. 63

ust. 2 upzp wywodzić, iż właściciel czy współwłaściciel nieruchomości nie ma legitymacji skargowej do zaskarżenia czynności polegającej na pozostawieniu

bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA błędnie przedstawił stan sprawy, gdyż przyjął wadliwe założenie, iż współwłaściciel nieruchomości nie posiada legitymacji skargowej

w postępowaniu, które dotyczy nieruchomości stanowiącej jego własność,

a w konsekwencji Sąd nie dostrzegł interesu prawnego współwłaściciela nieruchomości w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy. W judykaturze nie budzi zaś wątpliwości kwestia uznania właściciela i współwłaściciela nieruchomości za strony postępowania. W skardze kasacyjnej podano także, iż nie ma podstaw do przyjęcia,

że w przedmiotowej sprawie miały miejsce tzw. inne przyczyny uzasadniające odrzucenie skargi, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Co więcej,

w przedmiotowej sprawie WSA, poprzez odrzucenie skargi na podstawie błędnego uznania, iż skarżący nie posiada legitymacji skargowej, nie wykonał w sposób właściwy kontroli pod względem zgodności z prawem. Poprzez odrzucenie skargi

i nierozpatrzenie skargi merytorycznie WSA zaakceptował działania administracji polegające na błędnym zastosowaniu art. 64 § 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

NSA uznaje zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej za trafne i zgadza się

z argumentacją autora skargi kasacyjnej. Należy więc wskazać, że nie ulega żadnej wątpliwości, iż skarżący jako współwłaściciel działki będącej przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. np.: wyrok z dnia 8 października 1998 r., II SA/Gd 1095/98, LEX nr 44159), a [...] powyższe stanowisko można również odnieść do określenia statusu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (tak: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004 r., kom. do art. 53,

uw. 2) i posiada interes prawny w postępowaniu. Tym samym nieuprawnionym jest przyjmowanie, iż skoro decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu

oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich to współwłaścicielowi nieruchomości nie przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia czynności polegającej na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita tylko jasny, kategoryczny i jednoznaczny przepis może w wyjątkowych sytuacjach ograniczać konstytucyjną gwarancję dostępu do sądu (art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami - zwanej dalej "Konstytucją"\), a już na pewno nie można ograniczać tego dostępu na podstawie swobodnie wyinterpretowanej normy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Uznając za oczywisty fakt posiadania legitymacji skargowej przez C. B. - współwłaściciela nieruchomości - NSA kategorycznie podkreśla, że to strona

i wyłącznie ona może decydować o tym czy korzysta ze swojej legitymacji skargowej, stąd też bezpodstawne są twierdzenia WSA, że "przyjęcie legitymacji skargowej D. B. w sprawie niniejszej prowadziłoby do sytuacji, w której współwłaściciel działki niejako ‘wymuszałby’ na wnioskodawcy kontynuowanie postępowania w sprawie w której faktycznie nie jest on zainteresowany

jej merytorycznym rozstrzygnięciem". Przecież w wielu sytuacjach, gdy w postępowaniu administracyjnym występuje więcej niż jedna strona, nie zawsze mają one zbieżne oczekiwania co do rozstrzygnięcia sprawy (na marginesie NSA wskazuje, że nie ma to miejsca w rozpatrywanej sprawie), a przecież absurdalnym byłoby ograniczanie aktywności procesowej jednej ze stron ze względu na możliwe negatywne konsekwencje dla innej strony.

Podsumowując, skoro NSA uznaje zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne,

to zaistniała konieczność uchylenia - na podstawie art. 185 § 1 - zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia. NSA nie rozpoznał wniosku zawartego w skardze kasacyjnej na podstawie art. 188 ppsa, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę tylko, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego (art. 188 ppsa).

Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę powyższe wskazania, szczególnie zwracając uwagę na status współwłaściciela nieruchomości

na gruncie upzp, a także sytuację prawną D. B. na gruncie ppsa.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ

w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200 - 204 ppsa. Dlatego też w art. 209 ppsa przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego

z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę,

co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie

o odrzuceniu skargi, poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi, podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych

do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu, w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 ppsa. Natomiast o zwrocie kosztów sądowych, które zostały uiszczone a nie są kosztami należnymi, orzeka z urzędu,

na podstawie art. 225 ppsa, Sąd pierwszej instancji.