I SA/Wa 43/13

Uzasadnienie

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w K., obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność Skarbu Państwa i oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz I. i S. W., co wynika z księgi wieczystej nr [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę węzła drogowego u zbiegu ulic: [...], [...], [...] wraz z przebudową ronda im. [...] w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej Nr [...] na terenie miasta K..

Wojewoda [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, a następnie zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie wyceny tej nieruchomości. Wyznaczył także rozprawę administracyjną - celem zapoznania stron postępowania z wykonaną wyceną.

Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym użytkownik wieczysty S. W. oświadczył, że oszacowana wartość nieruchomości jest za niska, przedłożył pisemne uwagi do operatu szacunkowego oraz zaproponował, aby wysokość odszkodowania ustalić na poziomie 1.000 zł za m2 prawa użytkowania wieczystego gruntu i 5.000 zł za m2 powierzchni budynku usługowego. Ponadto stwierdził, iż odszkodowanie powinno uwzględniać koszty wydania decyzji o warunkach zabudowy i koszty sporządzenia dokumentacji technicznej przyłączy.

W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że nie może uwzględnić niezrealizowanych projektów inwestycyjnych, ponieważ mieści się to w kategorii utraconych korzyści.

Następnie S. W. przedłożył m.in. decyzję o warunkach zabudowy i koncepcję budowy budynku handlowo-usługowego oraz złożył oświadczenie, iż koszty związane z dokumentacją budynku oraz swój czas pracy określa na kwotę [...] zł. Zastrzeżenia do wykonanej wyceny wniósł także M. w K..

Rzeczoznawca majątkowy udzielił stronom odpowiedzi na wniesione uwagi oraz przedłożył korektę operatu szacunkowego, zaś w dniu 27 grudnia 2011 r. odbyła się kolejna rozprawa administracyjna, na której S. W. i I. W. oświadczyli, że podtrzymują swoje zastrzeżenia do co wartości nieruchomości. Jednocześnie rzeczoznawca podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] ustalił na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności oraz ustalił na rzecz I. i S. małżonków W. odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej w obrębie [...], miasto K., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie węzła drogowego u zbiegu ulic: [...], [...], [...]wraz z przebudową ronda im. [...] w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej Nr [...] na terenie miasta K., w łącznej wysokości [...] zł, w tym:

- wartość prawa własności gruntu i składników roślinnych przysługująca Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta K. wynosi [...] zł,

- wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności składników budowlanych przysługująca I. i S. małż. W. wynosi [...] zł.

W pkt 2 orzeczenia ustalił, że ww. odszkodowanie wypłacone zostanie na rzecz: Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K., w kwocie [...] zł oraz na rzecz I. i S. W. w kwocie [...] zł.

Ponadto w pkt 3 i 4 zobowiązał Prezydenta Miasta K. do zapłaty ustalonego odszkodowania oraz orzekł o sposobie i terminie jego zapłaty oraz o waloryzacji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w myśl art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w odniesieniu do dróg wojewódzkich (...) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Natomiast w myśl art. 12 ust. 4d ww. ustawy, jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Ponadto, zgodnie z art. 12 ust. 4f ww. ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Następnie stwierdził, że w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2011 r. rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość części składowych gruntu, w postaci składników budowlanych została określona przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniki wskaźnikowej, techniki elementów scalonych i techniki szczegółowej. Wartość drzew, krzewów i roślin ozdobnych została określona przy zastosowaniu podejścia kosztowego. W rezultacie wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana a łączną kwotę [...] zł. Natomiast w korekcie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2011 r., podtrzymał swoje stanowisko co do ogólnej wartości nieruchomości - poza zaliczeniem wartości składników roślinnych w kwocie [...] zł na rzecz właściciela nieruchomości gruntowej, a nie dotychczasowego użytkownika wieczystego.

Wojewoda dodał, że w dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), lecz rzeczoznawca majątkowy uznał, iż zastosowana w operacie szacunkowym procedura wyceny nieruchomości spełnia wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w brzmieniu z przed, jak i po zmianie przepisów, która nastąpiła z dniem 26 sierpnia 2011 r. - a operat może być nadal wykorzystywany jako dowód w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego organ stwierdził, że w jego ocenie korekta operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2011 r. jest poprawna. Również zaliczenie wartości składników roślinnych w kwocie [...] zł na rzecz właściciela nieruchomości gruntowej, a nie dotychczasowego użytkownika wieczystego nieruchomości, jest prawidłowe.

Przytoczył też treść art. 19 ust. 5 i art. 20 ust. 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) - w związku z którymi do zapłaty ustalonego odszkodowania zobowiązał Prezydenta Miasta K..

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnieśli I. i S. W. zarzucając, że ustalona kwota odszkodowania jest zaniżona, a przyjęta przez biegłą metoda wyceny nieprawidłowa. W opinii odwołujących się nieruchomości przyjęte przez biegłą do porównań nie spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości szacowanej. Dodali, iż biegła niesłusznie zaliczyła odszkodowanie za nasadzenia roślinne znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości na rzecz byłego właściciela.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ponadto dodał, że na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2 ww. art.). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3 ww. art.).

Minister stwierdził, iż podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności i prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2011 r. Został on sporządzony w wyniku korekty operatu sporządzonego przez tą samą biegłą w dniu [...] lipca 2011 r., która dotyczyła tylko i wyłącznie uwzględnienia w wartości prawa własności nieruchomości nasadzeń roślinnych (w poprzednim operacie wartość nasadzeń doliczona została do wartości użytkowania wieczystego).

Podniósł, że operat szacunkowy - jako jeden z dowodów w sprawie - podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kpa. Powinien on spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustaliła, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2000 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym pod drogi, w otoczeniu terenów zabudowy o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych, terenów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz terenów zabudowy o przewadze funkcji usług ogólnomiejskich, metropolitarnych położonych poza strefą śródmiejską.

Wyceniana nieruchomość położona jest w K., w strefie śródmiejskiej miasta. Działki usytuowane są na terenie obszaru użytkowanego pod zabudowę przemysłowo - usługową i mieszkalnictwo wielorodzinne. Teren ten charakteryzuje się średnią intensywnością zabudowy. Ze względu na fakt, iż obszar ten od wielu lat był rezerwowany pod inwestycję drogową, nie był przedmiotem modernizacji w zakresie założenia urbanistycznego i przestrzeni publicznej.

Przedmiotowe działki stanowią grunty sklasyfikowane jako tereny zabudowane - Bi. Teren działek jest równy, kształt korzystny – prostokątny. Działka nr [...] posiada bezpośrednią wystawę od ul. [...]. Ponadto nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez służebność przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i nr [...]. W sąsiedztwie wycenianej nieruchomości znajduje się zabudowa usługowo - handlowa i mieszkaniowa. Teren posiada pełne uzbrojenie - woda, kanalizacja, gaz i energia elektryczna.

Ponadto organ szczegółowo opisał wycenione składniki budowlane, znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, a także stopień zużycia niektórych oraz powtórzył za wyceną, że celowy jest częściowy remont kapitalny budynku. Wskazał także występujące na działkach składniki roślinne.

Rzeczoznawca majątkowy wyceniła wartość prawa własności w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wartość prawa użytkowania wieczystego określono natomiast jako iloczyn prawa własności i współczynnika korygującego, zaś wartość składników budowlanych została określona przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniki wskaźnikowej, elementów scalonych lub szczegółowej. Wartość nasadzeń roślinnych określona została przy zastosowaniu podejścia kosztowego z uwzględnieniem kosztów założenia uprawy i jej pielęgnacji (dla nasadzeń owocowych i ozdobnych).

Biegła wyjaśniła, że na analizowanym rynku nie odnotowano transakcji nieruchomościami gruntowymi zabudowanymi jaki i niezabudowanymi, podobnymi do wycenianej nieruchomości, nabywanymi w celu realizacji inwestycji drogowych. Nie odnotowano także wystarczającej liczby transakcji dotyczących obrotu prawem użytkowania wieczystego. Stwierdziła ponadto, iż z analizy dostępnych danych wynika, że ceny jednostkowe za grunty nabywane pod drogi publiczne są niższe od wartości gruntów budowlanych będących przedmiotem obrotu wolnorynkowego.

Z uwagi na brak transakcji nieruchomościami drogowymi, na potrzeby wyceny przebadała rynek transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród nieruchomości przyległych do szacowanych działek, tj. transakcji gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo - usługową w okresie ostatnich dwóch lat na terenie strefy śródmiejskiej miasta K.

Do ostatecznej analizy biegła wybrała 3 nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Szacując wartość rynkową nieruchomości określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz nadała im odpowiednie wagi. Według biegłej są to: położenie szczegółowe (waga 40%), uzbrojenie terenu w urządzenia infrastruktury technicznej (waga 15%), dostępność komunikacyjna (waga 15%), powierzchnia nieruchomości (waga 15%) i kształt nieruchomości (waga 15%). Porównała przyjęte transakcje nieruchomościami pod kątem cech rynkowych, a następnie skorygowała je odpowiednim współczynnikiem.

Ponadto w piśmie z dnia 24 listopada 2011r. rzeczoznawca stwierdziła, że analizą objęła transakcje, które miały miejsce w strefie śródmiejskiej i na pograniczu strefy śródmiejskiej pośredniej, gdyż jest to położenie właściwe dla przedmiotu wyceny, który znajduje się w strefie śródmiejskiej, ale tuż przy jej granicy. Odległość przyjętych do porównania nieruchomości do centrum miasta jest podobna do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

Minister dodał, iż dokonując oceny operatu szacunkowego należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przytoczył treść § 36 ust. 1-4 ww. rozporządzenia oraz wskazał, że powołane przepisy stawiają nacisk na przeznaczenie nieruchomości wycenianej ustalane zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami z pominięciem wskazań decyzji lokalizacyjnej. W myśl aktualnie obowiązujących przepisów należy więc w pierwszej kolejności ustalić, czy nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium bądź decyzją o warunkach zabudowy. Dopiero pod względem tak ustalonego przeznaczenia szacowanej nieruchomości możliwy był dobór nieruchomości porównawczych. W sytuacji, kiedy nieruchomość będąca przedmiotem wyceny na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, albo decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeznaczona była w dokumentach planistycznych pod inwestycję drogową, wówczas rzeczoznawca majątkowy powinien określić wartość takiej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Dopiero w przypadku braku takich transakcji wartość rynkową takiej nieruchomości należy wycenić przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Organ stwierdził, że w warunkach rozpatrywanej sprawy niewątpliwie do porównań wybrane zostały transakcje odpowiadające przepisowi § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Ponadto wyjaśnienia bieglej przekonały organ odwoławczy, iż nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dodał, że biegła prawidłowo określiła wartość użytkowania wieczystego. Zgodnie z § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. - jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wzoru podanego w ww. przepisie.

Odnosząc się do zarzutu zaniżenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości, poprzez przyjęcie nieprawidłowej metody wyceny oraz błędne określenie stanu nieruchomości, organ wyjaśnił, że wybór pomiędzy metodą korygowania ceny średniej, a metodą porównywania parami należy tylko i wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego i zależy od jego wiedzy eksperckiej oraz uwarunkowań na przyjętym rynku transakcyjnym i na tę okoliczność powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt: I SA/Wa 873/07 (opub. CBOSA) stwierdzający, iż pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego.

Organ nie podzielił także twierdzenia odwołujących dotyczącego zaliczenia odszkodowania za nasadzenia roślinne znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości na rzecz byłego właściciela, bowiem biegła, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, stwierdziła, że nasadzenia roślinne stanowią własność właściciela gruntu. Nasadzenia roślinne są częścią składową nieruchomości i ich właścicielem pozostaje podmiot, któremu przysługuje prawo własności działki (art. 48 kc) - por. E. Gniewek, Komentarz do art.232 kodeksu cywilnego, Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, [w:] Gniewek E., Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz. Zakamycze 2001.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. W. i I. W., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie istotnych czynników, które mają wpływ na ostateczną wartość objętej postępowaniem nieruchomości. W związku z czym wnieśli o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji.

W uzasadnieniu stwierdzili, iż przy podejmowaniu decyzji organ rażąco naruszył przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania, tj. art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 134. ust. 1 i ust. 2, art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji.

Dodali, że ustalona kwota odszkodowania nie odpowiada szkodzie, jaką ponieśli, wartości rynkowej tej nieruchomości, a operat szacunkowy stanowiący dowód w przedmiotowej sprawie zawiera błędy i sprzeczności. Został on sporządzony z naruszeniem powołanych na wstępie przepisów i z tego względu nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania.

Rzeczoznawca nie ustosunkował się do wszystkich podnoszonych przez skarżących zarzutów, a organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zażądał wyjaśnień.

Skarżący wskazali na błędy operatu szacunkowego mające istotny wpływ na określenie przez rzeczoznawcę wartości praw do nieruchomości.

Podnieśli, iż wartość prawa własności gruntu i prawa użytkowania wieczystego gruntu nie odpowiadają wartości rynkowej tych praw, bowiem przyjęte do porównania trzy niezabudowane nieruchomości nie są podobne do nieruchomości wycenionej. Na stronie 14 operatu szacunkowego rzeczoznawca podała, że "na badanym rynku brak było transakcji, które mogłyby stanowić podstawę wyceny. Co prawda, na terenie miasta K. odnotowano transakcje działkami nabywanymi pod inwestycje drogowe, ale wszystkie dotyczyły nieruchomości położonych w strefie peryferyjnej i pośredniej, czyli o znacznie gorszym położeniu niż wyceniona nieruchomość". Mimo to do porównania przyjęła dwie nieruchomości położone w strefie pośredniej, czyli jak sama twierdzi o znacznie gorszym położeniu niż nieruchomość wyceniona. Nieruchomości te są niezabudowane, nie mają uzbrojenia technicznego, nie są podobne tak pod względem przeznaczenia, wielkości powierzchni, stanu zagospodarowania jak i pod względem otoczenia. Ze względu na stan zagospodarowania rzeczoznawca nie wprowadziła jednak żadnych poprawek różnicujących nieruchomość wycenioną i nieruchomości przyjęte do porównania.

Przyjęte do porównania 2 nieruchomości nie mają dostępu do drogi publicznej, a mimo to rzeczoznawca oceniła, iż mają "dostępność komunikacyjną" odpowiednio dobrą i bardzo dobrą. Przyjęta do porównania działka nr [...] przy ul. [...] nie jest transakcją rynkową - jest transakcją wiązaną, bowiem osoba nabywająca tę nieruchomość zobowiązała się dostarczyć w zamian sprzedającemu, po wybudowaniu budynku, lokal użytkowy o powierzchni [...] m2, a w cenie transakcyjnej zawarty jest również koszt pozwolenia na budowę budynku i projektu architektonicznego.

Ponadto stwierdzili, że w sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca wykazała się nieznajomością rynku nieruchomości, na którym położona jest nieruchomość wyceniana, a także nieznajomością warunków zawarcia transakcji, bowiem na rynku tym miały miejsce transakcje dotyczące nieruchomości.

Skarżący zakwestionowali również przyznanie odszkodowania za nasadzenia istniejące na gruncie Skarbowi Państwa, bowiem stanowiły one ich własność - z uwagi na ich nabycie i nasadzenie oraz ponoszone koszty pielęgnacji.

Podnieśli, że rzeczoznawca ustaliła, iż nieruchomość - wg uchwały miasta K. nr [...] z dnia [...] października 2000 r. - znajduje się na terenie przeznaczonym pod drogi. Tymczasem posiadają oni decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2004 r. z przeznaczeniem na lokale handlowe i małą gastronomię. Przy czym aktualnie na rynku cena m2 powierzchni mieszkalnej wynosi około 5000,00 zł zaś powierzchni lokalu wynosi około 7000,00 zł m2.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odniesieniu do zarzutu skarżących dotyczącego nieuwzględnienia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości wynikającego z decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2004 r. o warunkach zabudowy zauważył, że w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2011 r. dokonano porównania szacowanej nieruchomości z nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową - czyli tożsamym z ustaleniami przywołanej decyzji o warunkach zabudowy oraz stwierdził, iż w pozostałym zakresie nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy, które miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Natomiast art. 119 ww. ustawy stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli:

1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;

2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Mając na względzie powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. ustalającą na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności oraz na rzecz I. i S. małż. W. odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej w obrębie [...], miasto K., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie węzła drogowego u zbiegu ulic: [...], [...],[...]wraz z przebudową ronda im. [...] w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej Nr [...] na terenie miasta K., w łącznej wysokości [...] zł, w tym:

- wartość prawa własności gruntu i składników roślinnych przysługująca Skarbowi Państwa w kwocie [...] zł,

- wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności składników budowlanych przysługująca I. i S. małż. W. w wysokości 290.628 zł.

Ponadto ustalił, że odszkodowanie wypłacone zostanie na rzecz Skarbu Państwa oraz I. i S. W., zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania oraz orzekł o sposobie i terminie jego zapłaty a także o waloryzacji.

We wniesionej skardze skarżący zakwestionowali przyjętą przez organ opinię biegłego uznając ją za sporządzoną nieprawidłowo.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia ww. operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości i prawidłowości jego oceny - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu.

Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania.

Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.).

Zgodnie z przepisem art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami - ust 2 ww. art.

Pojęcie "stan nieruchomości" zostało sprecyzowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 tej ustawy wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Wartość rynkową nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2 ww. art.).

Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - a w szczególności § 36. Zgodnie z treścią ust. 1 tego ostatniego § wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. (ust. 2)

Natomiast, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3).

Z kolei, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4 ww §).

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca w sporządzonym dla potrzeb postępowania operacie majątkowym - uwzględniając ww. przepisy - prawidłowo określiła wartość rynkową nieruchomości.

Uzasadniając przyjętą metodologię wyceny stwierdziła, że z uwagi na brak na analizowanym rynku transakcji gruntami zabudowanymi nabywanymi w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej, zbadała rynek nieruchomości o przeznaczeniu podobnym jak nieruchomość wyceniana. W rezultacie po dokonaniu kolejnych analiz - ze względu na położenie przedmiotowej nieruchomości - zbadała transakcje dotyczące prawa własności gruntu, które miały miejsce w strefie śródmiejskiej i pośredniej. Z uwagi na wystąpienie 5 takich transakcji odrzuciła ceny skrajne i wybrała 3 transakcje.

W tym stanie rzeczy w celu określenia wartości zastosowała:

- podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej oraz metodę porównywania parami (odnośnie wartości gruntu),

- iloczyn wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego - § 29 ust. 3 ww. rozporządzenia z 2004 r. (odnośnie wartości prawa użytkowania wieczystego gruntu),

- podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, przy użyciu techniki wskaźnikowej, elementów scalonych lub szczegółowej, pomniejszonej o stopień zużycia, skorygowanych o wskaźnik regionalny dla województwa [...] (odnośnie składników budowlanych),

- podejście kosztowe (odnośnie nasadzeń roślinnych).

Zdaniem Sądu, organ obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 kpa. Zgodnie bowiem z art. 75 kpa, opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powinna również obejmować ocenę, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 kpa organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego.

Takie stanowisko Sądu znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, LEX nr 206473, zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 kpa, wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, a w razie wątpliwości żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści.

Podobnie w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 (LEX nr 281387) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, iż opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii i na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku.

Organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego - w swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości w sporządzonej opinii biegłego, Sąd stanął na stanowisku, że operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi jeden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, który podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy inny dowód, na podstawie art. 80 kpa.

Natomiast zgodnie z przepisem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Z powyższego art. wynika m.in., że strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie.

Strona uprawniona była także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji. Podkreślić bowiem należy, że biegły posiada wiadomości specjalne z danej dziedziny i w oparciu o nie wycenia nieruchomość. Zatem jego status zbliżony jest do zawodu zaufania publicznego. Tymczasem samo powołanie poszczególnych cen nieruchomości, które w opinii skarżących wystąpiły w obrocie nieruchomościami oraz przywołanie warunków zawarcia tych transakcji, bez podania źródła wiedzy o nich, przy jednoczesnej klarownej, i wystarczającej analizie zawartej w operacie szacunkowym uznać należy za dalece niewystarczające, aby zgłoszony dowód został uznany.

Określając wartość nieruchomości organ zobowiązany był natomiast określić, czym się kierował dokonując oceny przedłożonych dowodów – co też w niniejszej sprawie uczynił w sposób przejrzysty.

Sąd uznał również, iż prawidłowo organ zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania na rzecz właściciela i użytkownika wieczystego.

Niezasadny jest także zarzut zgłoszony przez skarżących, że rzeczoznawca nie odniósł się do podniesionych przez nich zarzutów. Należy bowiem wskazać, iż zajął on stanowisko odnośnie zgłoszonych przez nich wątpliwości np. piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. (data prezentaty).

Zarzut skarżących, że ustalone odszkodowanie nie jest słuszne, bowiem jest zaniżone i nie odpowiada szkodzie, nie został podzielony przez Są - ponieważ w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie biegły szczegółowo wyjaśnił, w jaki sposób określił wartość budynku, którą pomniejszył o wartość jego zużycia, jednocześnie wycenił prawo użytkowania wieczystego gruntu w sposób zawarty w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r., zgodnie z jego § 29 ust. 3, który zawiera jednoznaczny wzór matematyczny określający tę wartość.

Samą zaś wartość prawa własności nieruchomości oszacował przy uwzględnieniu różnic pomiędzy przedmiotem wyceny, a nieruchomościami na podstawie których ją ustalił. Przypisał bowiem poszczególnym cechom każdej z nieruchomości odpowiednią wagę, przez co określił jej wpływ na wartość wycenianego prawa.

Wskazać należy, że kwota określona przez biegłego nie musi być identyczna do wartości oczekiwanej przez skarżących. Zdają się oni pomijać fakt, że biegły w celu oszacowania wartości nieruchomości budynkowej dokonał sztucznego zabiegu obliczenia wartości samego budynku (pomniejszonej o stopień zużycia) i wartości prawa użytkowania.

Tymczasem podane przez stronę skarżącą ceny nieruchomości dotyczą obrotu rynkowego prawem własności budynku i prawem rzeczowym do nieruchomości gruntowej - jako całości.

Podkreślić również należy, że szkoda rozumiana jako utracone korzyści może być dochodzona przed sądem powszechnym – a nie w niniejszym postępowaniu przed organem administracji.

Odnosząc się do zarzutu błędnego określenia odszkodowania za nasadzenia roślinne na rzecz właściciela nieruchomości, a nie użytkownika wieczystego należy wyjaśnić, iż instytucja prawna użytkowania wieczystego została uregulowana w kodeksie cywilnym w taki sposób, że budynek znajdujący się na gruncie użytkowanym wieczyście może stanowić własność użytkownika wieczystego, jednak regulacja ta nie obejmuje roślin. W tym przypadku obowiązuje zatem zasada, że to co trwale związane z gruntem (m.in. drzewa, krzewy) przynależy do gruntu, przez co ich właścicielem jest właściciel gruntu, nie zaś użytkownik wieczysty - nawet jeśli zasadził i pielęgnował rośliny. W konsekwencji odszkodowanie w tej części przysługuje właścicielowi gruntu.

Także podnoszony przez stronę skarżącą postulat uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego studium zagospodarowania, a nie decyzji o warunkach zabudowy Sąd uznał za nietrafny, bowiem szacując wartość nieruchomości rzeczoznawca oparła wycenę na analizie transakcji, których przedmiot stanowił obrót nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową - czyli w swojej analizie uwzględniła fakt wydania przedłożonej przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy.

Podsumowując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.