II SAB/Wa 421/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. J. C., powołując się na art. 2 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie jej informacji publicznej w przedmiocie:

1) istnienia, formy, treści oraz daty złożenia oświadczenia woli w sprawie udzielenia zgody przez Rzeczpospolitą Polską wobec Federacji Rosyjskiej na unormowanie zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn zdarzenia lotniczego, polegającego na katastrofie polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r., w tym w szczególności istnienia oraz treści wskazanych w ww. oświadczeniu metod rozstrzygania sporów powstałych na tle stosowania lub interpretacji ww. zasad oraz o udostępnienie dokładnej i pełnej treści tego oświadczenia, poprzez przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie oraz poprzez przesłanie jego treści w formie pisemnej;

2) organu Rzeczypospolitej Polskiej, który wyraził zgodę na złożenie ww. oświadczenia woli oraz osoby, która je złożyła (w tym o jej imienne wskazanie), istnienia oraz podstaw jej umocowania w tym zakresie oraz o przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

3) istnienia między Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską dwustronnej międzynarodowej umowy, porozumienia lub uzgodnień dotyczących unormowania zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn zdarzenia lotniczego, polegającego na katastrofie polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r. oraz o przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

4) charakteru prawnego oraz formy zawartej umowy, porozumienia lub uzgodnień między Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską w przedmiocie unormowania zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn zdarzenia lotniczego, polegającego na katastrofie polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r. oraz przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

5) dokładnej i pełnej treści umowy, porozumienia lub uzgodnień, zawartych między Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską w przedmiocie unormowania zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn zdarzenia lotniczego, polegającego na katastrofie polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r., w tym w szczególności istnienia oraz treści zawartych w ww. umowie, porozumieniu lub uzgodnieniach metod rozstrzygania sporów powstałych na tle stosowania lub interpretacji ww. oraz o udostępnienie treści tej umowy, porozumienia lub uzgodnień poprzez przesłanie odpisu/kserokopii ww. oraz odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

6) dokładnej daty (dzień, miesiąc, rok) wyrażenia zgody na podjęcie negocjacji odnośnie ww. umowy, porozumienia lub uzgodnień, dokładnej daty (dzień, miesiąc, rok) zawarcia ww. oraz dokładnej daty (dzień, miesiąc, rok) związania się ww. przez Rzeczpospolitą Polskę oraz o przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

7) trybu zawarcia i związania się ww. umową, porozumieniem lub uzgodnieniami oraz podstawy prawnej tego trybu (w tym o wskazanie odpowiednich przepisów) oraz o przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

8) organu oraz osoby (w tym o imienne wskazanie tej osoby), która wyraziła zgodę na podjęcie negocjacji dotyczących zawarcia ww. umowy, porozumienia lub przyjęcia uzgodnień, istnienia oraz podstaw jej umocowania w tym zakresie oraz o przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

9) osób (w tym o imienne wskazanie tych osób), które brały udział w ustalaniu treści ww. umowy, porozumienia, uzgodnień lub oświadczenia woli, istnienia oraz podstaw ich umocowania oraz o przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

10) treści oraz istnienia analiz (zarówno tej, o której mowa w informacji przygotowanej przez Departament Prawny KPRM, przekazanej zainteresowanej przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w piśmie z dnia 12 kwietnia 2011 r., jak i innych), stanowiących podstawę wyrażenia zgody przez stronę polską na podjęcie współpracy ze stroną rosyjską w zaproponowanym przez nią reżimie prawnym, obejmującym unormowanie zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn Katastrofy Smoleńskiej, jak również wszelkich innych analiz, z których strona polska korzystała przy podejmowaniu tej decyzji, osób (w tym o imienne wskazanie tych osób) oraz instytucji, które je sporządziły lub przedstawiły oraz o udostępnienie treści tych analiz poprzez przesłanie ww. w formie pisemnej lub przesłanie dokumentu lub dokumentów je zawierających;

11) treści opinii polskich specjalistów (zarówno tych, o których mowa w informacji przygotowanej przez Departament Prawny KPRM, przekazanej zainteresowanej przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w piśmie z dnia 12 kwietnia 2011 r., jak i innych), po uzyskaniu których strona polska zdecydowała się na podjęcie współpracy ze stroną rosyjską w zaproponowanym przez nią reżimie prawnym, obejmującym unormowanie zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn Katastrofy Smoleńskiej, jak również wszelkich innych opinii polskich specjalistów, z których korzystała przy podejmowaniu tej decyzji, osób tych specjalistów (w tym o imienne ich wskazanie) oraz zakresu ich specjalizacji oraz o udostępnienie treści tych opinii poprzez przesłanie ww. w formie pisemnej lub przesłanie dokumentu lub dokumentów je zawierających;

12) osób (w tym o imienne wskazanie tych osób) biorących udział w konsultacjach, o których mowa w informacji przygotowanej przez Departament Prawny KPRM, przekazanej zainteresowanej przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w piśmie z dnia 15 czerwca 2011 r., jak i innych, które prowadził Prezes Rady Ministrów, rząd RP, ministrowie (razem albo osobno), związanych z wyborem sposobu/podstawy prawnej współdziałania ze stroną rosyjską w zakresie badania Katastrofy Smoleńskiej;

13) podjętych przez Prezesa Rady Ministrów lub rząd Rzeczypospolitej Polskiej działań oraz analizowanych koncepcji (należy wskazać konkretne koncepcje), mających na celu doprowadzenie do:

- przestrzegania przez Federację Rosyjską spoczywających na niej zobowiązań wynikających z przyjęcia jako podstawy unormowania zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn zdarzenia lotniczego, polegającego na katastrofie polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r. Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym z dnia 7 grudnia 1944 r. oraz/albo Załącznika 13 do niej oraz usunięcia skutków ich nieprzestrzegania;

- rozstrzygnięcia sporu polsko – rosyjskiego, powstałego wskutek naruszenia ww. zobowiązań spoczywających na Federacji Rosyjskiej, w tym na tle sposobu sporządzenia oraz ustaleń faktycznych zawartych w Raporcie Międzypaństwowego Komitetu Lotniczego MAK dotyczącego przyczyn i okoliczności Katastrofy Smoleńskiej, który został ogłoszony na konferencji w Moskwie w dniu 12 stycznia 2011 r. oraz zmiany jego treści, w tym w szczególności: działań mających na celu zainicjowanie wznowienia badania przyczyn i okoliczności Katastrofy Smoleńskiej w oparciu o punkt 5.13 Załącznika 13 do Konwencji Chicagowskiej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. Zastępca Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów poinformował stronę, że zgoda na zastosowany przez Federację Rosyjską reżim prawny została udzielona w formie konkludentnej. Nie było odrębnej decyzji Prezesa Rady Ministrów i Rady Ministrów w tej sprawie. Konsultacje w tym zakresie były dokonywane na bieżąco i roboczo, w czasie umożliwiającym natychmiastowe podjęcie badania przyczyn katastrofy, dlatego nie miały formy dokumentów, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie pytania nr 13 poinformowano, że analizowane są koncepcje dalszych działań, zapewniających należyte zabezpieczenie interesów Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast bieżące konsultacje prowadzono z kierownictwem Rządowego Centrum Legislacji, Ministerstwa Sprawiedliwości i Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

J. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w rozparzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2011 r., wskazując, że organ nie udzielił żądanej informacji publicznej, pomimo wezwań do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 443/11 zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu I instancji, nie uległo wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Również żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery stosunków zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej w relacji z Federacją Rosyjską, w tym przypadku związanych – najogólniej rzecz ujmując – z ustalaniem przyczyn katastrofy polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r., odnoszą się zatem do sfery faktów obejmujących działalność organu władzy wykonawczej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1, będąc rodzajem informacji o sposobie realizowania spraw w polityce zagranicznej, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że z materiału rozpoznawanej sprawy wynika, iż żądane przez skarżącą informacje publiczne nie zostały utrwalone w formie oficjalnych dokumentów urzędowych, co jednocześnie nie oznacza, że informacji tych nie ma. Skoro bowiem – jak twierdzi organ – zgoda strony polskiej na zastosowany przez Federację Rosyjską reżim prawny przy ustalaniu przyczyn katastrofy polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r., została udzielona w formie konkludentnej, to wynika z tego, że były poczynione w tym zakresie ustalenia, choćby – jak należy przyjąć – per facta concludentia, między przedstawicielami Rzeczypospolitej Polskiej i Federacji Rosyjskiej, które nawet jeśli nie zostały utrwalone na jakimkolwiek nośniku informacji, tworzą sferę faktów znanych przedstawicielom władz, a tym samym mają charakter informacji, które – jako informacje publiczne, niefunkcjonujące w obiegu publicznym – winny podlegać udostępnieniu na wniosek. Nawet jeśli zgoda strony polskiej na zastosowany przez Federację Rosyjską reżim prawny przy ustalaniu przyczyn tego tragicznego zdarzenia została wyrażona w sposób dorozumiany (konkludentny), okoliczność ta świadczy o podjęciu przez przedstawicieli władz ustnych ustaleń i zamierzeń, a tym samym wskazuje na istnienie informacji w żądanym zakresie – informacji znanych przedstawicielom władz, które – jako związane ze sferą faktów publicznych – powinny zostać udostępnione. Nie można natomiast w takiej sytuacji przyjąć, że żądanej informacji publicznej nie ma, skoro – pomimo nieutrwalenia jej na dostępnym nośniku informacji – informacja ta jest wiadomym i znanym organowi faktem. Toteż realizacja wniosku skarżącej powinna nastąpić poprzez udostępnienie jej w sposób werbalny w formie ustnego przekazu wyjaśnień w interesującym ją zakresie, względnie nagrania audiowizualnego bądź zapisu w formie papierowej.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej przez Prezesa Rady Ministrów do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za zasadne i wyrokiem z dnia 14 września 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, wskazując w uzasadnieniu wytyczne jakimi powinien kierować się Ten Sąd.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił stan faktyczny sprawy w sposób budzący poważne wątpliwości. Sąd I instancji przyznaje, że brak jest dokumentów urzędowych, z których wynikałaby informacja wnioskowana przez skarżącą, jednak twierdzi że brak dokumentów nie oznacza że Prezes Rady Ministrów informacją taką nie dysponuje. Informacje te zdaniem Sądu mają wynikać z ustaleń stron co do tego jak rozumieć wyrażoną przez stronę polską w formie konkludentnej zgodę na zastosowanie przez Rosję reżimu prawnego przy ustalaniu przyczyn katastrofy. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie powołuje dowodów na potwierdzenie swoich ustaleń, nie przedstawia żadnej argumentacji swojego stanowiska. Uwzględniając fakt, że dowodów takich w aktach sprawy brak, należy stwierdzić że wyprowadzone przez Sąd wnioski stanowią w istocie przypuszczenia i są zupełnie dowolne, przez co naruszony został art. 133 §1 Ppsa.

Ma rację skarżący kasacyjnie, że z akt sprawy nie wynika aby w sprawie istniały okoliczności świadczące o podjęciu przez władze "ustnych ustaleń i zamierzeń", które wskazywałyby na istnienie informacji innej niż przekazana wnioskodawcy.

Zatem zobowiązywanie w tej sytuacji organu (bo do tego sprowadza się wyrok Sądu I instancji) do tworzenia materiałów na okoliczność jak należy rozumieć zgodę konkludentną wydaje się zupełnie niezrozumiałe, ale i też niezgodne z przyjętą w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym wykładnią pojęcia " informacja publiczna".

W niniejszej sprawie wykonanie przez organ wyroku Sądu I instancji doprowadziłoby do tworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku w innej postaci niż przekazana wnioskodawczyni w piśmie z dnia 12 kwietnia 2011 r. i w piśmie z dnia 3 sierpnia 2011 r. Prowadziłoby zatem do preparowania informacji nowej, "pod wniosek " w oparciu o interpretację określonych gestów, zachowań osób obecnych na miejscu katastrofy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż udostępnienie informacji na wniosek, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinno nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z samego brzmienia art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że aby oświadczenie woli stanowiło dokument w rozumieniu w/wym przepisu musi zostać utrwalone oraz podpisane przez funkcjonariusza publicznego.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. i z dnia 3 sierpnia 2011 r. wnioskodawca został poinformowany przez organ, że Prezes Rady Ministrów nie posiada dokumentów żądanych we wniosku o udzielenie informacji publicznej, że zgoda na reżim prawny, zastosowany przez Federację Rosyjską, została udzielona w formie dorozumianej. Jednocześnie organ udzielił wyjaśnień w zakresie pkt. 12 i 13 wniosku. W aktach sprawy brak jest dowodów, pozwalających podważyć stanowisko organu co do tego, że istnieją dokumenty potwierdzające okoliczności wyrażenia zgody, jak też umowy, porozumienia lub uzgodnienia dotyczące unormowania zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia zdarzenia lotniczego w dniu 10 kwietnia 2010 r. w Smoleńsku.

Dopóki zatem określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej.

Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny sformułował również wytyczne, wskazujące sposób rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie na podstawie akt, ustali stan faktyczny sprawy i oceni czy w rozpoznawanej sprawie można skutecznie postawić organowi zarzut bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, mając na uwadze treść pism organu, będących odpowiedzią na wniosek strony. Oceni też czy pisma te stanowią i w jakiej części czynność udzielenia informacji, zaś w przypadku oceny negatywnej uzasadni wyczerpująco swoje stanowisko w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.): "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."

Analizując niniejszą sprawę we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny kierunku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Niniejsza sprawa dotyczy informacji publicznej, co wynika wprost z treści z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinno nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem.

Natomiast w myśl art. 6 ust. 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z samego brzmienia art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że aby oświadczenie woli stanowiło dokument w rozumieniu w/wym przepisu musi zostać utrwalone oraz podpisane przez funkcjonariusza publicznego.

Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dokonując subsumcji materiału niniejszej sprawy z treścią przepisów określających przedmiot informacji publicznej w aspekcie wymogu utrwalenia takiej informacji oraz mając na uwadze treść art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należy oddalić.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. i z dnia 3 sierpnia 2011 r. wnioskodawca został poinformowany przez organ, że Prezes Rady Ministrów nie posiada dokumentów żądanych we wniosku o udzielenie informacji publicznej, że zgoda na reżim prawny, zastosowany przez Federację Rosyjską, została udzielona w formie dorozumianej. Jednocześnie organ udzielił wyjaśnień w zakresie pkt. 12 i 13 wniosku.

Natomiast w zakresie pozostałych punktów wniosku stwierdzić należy brak po stronie organu informacji publicznej, które wypełniałyby cechy umożliwiające jej udzielenie, gdy zważy się iż żądane informacje nie zostały w żaden sposób utrwalone. Zatem uznać należy, iż organ nie dysponuje, w rozumieniu przepisów ustawy o informacji publicznej, informacją w tej materii, nadającą się do udostępnienia, albowiem brak jest nośnika takiej informacji, zarówno w formie tradycyjnej – papierowej (a o udostępnienie dokumentów zabiegała we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. wnioskodawczyni), jak i ewentualnie w innej formie (audio, video, czy innego zapisu elektronicznego).

Rolą organu, udzielającego odpowiedzi w trybie udostępniania informacji publicznej, nie jest tworzenie czy odtwarzanie materiałów na potrzeby udzielenia odpowiedzi, ale udostępnienie wyłącznie tych informacji, które organ posiada.

Na poparcie powyższych wywodów wskazać tu należy na ostatnie stanowisko organu, zawarte w skardze kasacyjnej, gdzie organ przedstawia stan sprawy w aspekcie udzielonych przez siebie odpowiedzi na poszczególne, zadane przez stronę pytania we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r.:

Na pierwsze pytanie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r., wskazując, że: "Zgoda na zastosowany przez Federację Rosyjską reżim prawny został udzielona w formie konkludentnej." W konsekwencji organ nie mógł odnieść się do treści tego porozumienia, czy daty złożenia oświadczenia woli wobec nieistnienia tego typu informacji, w szczególności organ nie mógł przekazać żadnej dokumentacji w tym zakresie, jako że ona nie istnieje, a także z uwagi na fakt, że była to w zasadzie akceptacja poprzez brak sprzeciwu.

Na drugie pytanie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 12 kwietnia, 15 czerwca oraz 3 sierpnia 2011 r., wskazując, że: "Nie było odrębnej decyzji Prezesa Rady Ministrów i Rady Ministrów w tej sprawie." Organ udzielił odpowiedzi we własnym imieniu, zgodnie ze stanem posiadanej wiedzy. Akceptacja nastąpiła w formie konkuldentnej, de facto poprzez brak sprzeciwu któregokolwiek z organów państwa, nie zaś na podstawie jakichkolwiek ustaleń, przy czym organ mógł w odpowiedzi na zadane pytanie odnieść się wyłącznie do zasobu swojej wiedzy, nie zaś innych organów państwa.

Na trzecie pytanie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 12 kwietnia oraz 15 czerwca 2011 r., wskazując, że: "(...) nie zarejestrowano w Sekretariacie Organizacji Narodów Zjednoczonych odrębnej umowy międzynarodowej dotyczącej zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn zdarzenia lotniczego polegającego na katastrofie polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101", a także, że brak jest procedury wyjaśniania katastrof pomiędzy państwami na gruncie obowiązujących dokumentów.

Na czwarte pytanie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 12 kwietnia i 15 czerwca 2011 r., wskazując na brak takiej umowy zawartej przez Prezesa Rady Ministrów czy Radę Ministrów. W konsekwencji organ nie mógł udzielić informacji w przedmiocie charakteru prawnego oraz formy zawartej umowy, porozumienia lub uzgodnień normujących zasady organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn zdarzenia lotniczego, skoro sam takiej umowy, porozumienia lub uzgodnień nie zawierał.

Na piąte pytanie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 12 kwietnia, 15 czerwca oraz 3 sierpnia 2011 r. w konsekwencji udzielenia odpowiedzi tak na pytanie pierwsze, drugie, jak i trzecie. Skoro organ takiej umowy, porozumienia lub uzgodnień nie zawierał, nie dysponuje informacjami na temat ich treści.

Na szóste pytanie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 12 kwietnia, 15 czerwca oraz 3 sierpnia 2011 r. Oczywistą konsekwencją wskazania, że nie istnieje zawarta przez Prezesa Rady Ministrów czy Radę Ministrów umowa, porozumienie czy uzgodnienia, jest brak możliwości wskazania daty wyrażenia zgody na podjecie negocjacji odnośnie ww. oświadczeń, bowiem nie były one przez organ prowadzone.

Na siódme pytanie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. w konsekwencji udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze, tj. "Zgoda na zastosowany przez Federację Rosyjską reżim prawny została udzielona w formie konkludentnej".

Na ósme pytanie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 12 kwietnia, 15 czerwca i 3 sierpnia 2011 r. w konsekwencji udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie.

Na dziewiąte pytanie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. w konsekwencji udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze i drugie - wskazując na akceptację propozycji rosyjskiej per facta concludentia i brak przedmiotowej decyzji Prezesa Rady Ministrów czy Rady Ministrów.

Na dziesiąte oraz jedenaste pytanie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 15 czerwca 2011 r., wskazując, że "Konsultacje, z uwagi za konieczność podjęcia natychmiastowych działań, nie były prowadzone w formie pisemnej. W związku z powyższym nie jest możliwe przekazanie materiałów, o które Pan wnosi, z uwagi bowiem na wyjątkowość sytuacji, w jakiej znalazł się Rząd po 10 kwietnia 2010 r. na tym etapie wszelkie analizy i konsultacje prowadzone były w trybie roboczym", a także pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r., wskazując, że "Konsultacje w tym zakresie były dokonywane na bieżąco i roboczo, w czasie umożliwiającym natychmiastowe podjęcie badania przyczyn katastrofy, dlatego nie miały formy dokumentów". W tym miejscu wypada zauważyć, że po katastrofie priorytetem było zapewnienie polskim przedstawicielom, a w perspektywie przecież także i rodzinom ofiar, dostępu do znajdujących się poza granicami kraju szczątków, nad którymi jurysdykcję sprawowało obce państwo. W takiej sytuacji trudno oczekiwać, aby przybywający na miejsce katastrofy przedstawiciele Polski sporządzali pisemne lub w inny sposób dokumentowane analizy i opinie. Wszelkie decyzje były podejmowane ad hoc, po przeprowadzeniu bieżącej analizy sytuacji na miejscu. Organ nie posiada na temat powyższych analiz lub opinii wiedzy innej niż ta, którą przekazał, tj., że były one "dokonywane na bieżąco i roboczo, w czasie umożliwiającym natychmiastowe podjęcie badania przyczyn katastrofy" i że również one pozwoliły na zaakceptowanie propozycji rosyjskiej per facta conludentia.

Na dwunaste pytanie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 15 czerwca oraz 3 sierpnia 2011 r., wskazując, iż konsultacje były prowadzone z Rządowym Centrum Legislacji, Ministerstwem Sprawiedliwości i Ministerstwem Spraw Zagranicznych. W odpowiedzi wskazano, że z uwagi na konieczność podjęcia natychmiastowych działań, konsultacje nie były prowadzone w formie pisemnej, w związku z czym nie jest możliwe przekazanie wnioskowanych materiałów.

Aby dana informacja publiczna mogła być przedmiotem jej udostępnienia w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej musi istnieć w formie utrwalonej, bowiem tylko w takiej formie jest możliwa do udostępnienia.

W niniejszej sprawie informacji publicznej w takiej formie brak, a zatem nie jest możliwe udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim tego żądała wnioskodawczyni we wniosku oraz w skardze. Dlatego Prezes Rady Ministrów poinformował zainteresowaną o braku informacji publicznej i przyczynach niedysponowania żądanymi informacjami. Zatem organ nie pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie może odnosić się jedynie do tego aspektu sprawy: czy dana informacja publiczna istnieje w takiej formie, do której odnosi się ustawa o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie może w żaden sposób wpływać na wytworzenie informacji przez organ na potrzeby udzielenia odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie jest także uprawniony do oceny czy przedstawione we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej zagadnienia powinny posiadać formę utrwaloną przez organ w postaci dokumentów, czy też postać utrwaloną za pomocą innych nośników, umożliwiających zapis danej informacji, albowiem uprawnienia takie nie mieszczą się ani w kognicji sądu administracyjnego, ani nie mieszczą się w przedmiotowym zakresie niniejszego postępowania.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.