IV SA/Wa 2319/12

Uzasadnienie

IV SA/Wa 2319/12

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].07.2012 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, po uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. z dnia [...].02.2012 r., ustalającej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm. -określanej dalej u.o.g.r.l.) – A. i R. L., sprawcom wyłączenia 3,16 ha gruntów leśnych z produkcji leśnej (bór mieszany świeży - BMśw) na działce o nr. ew. [...], położonej we wsi B., w tym 2,91 ha zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, lecz bez decyzji zezwalającej na wyłączenie oraz 0,25 ha niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego – jednorazową opłatę w wysokości 107341,00 zł, a także na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., opłaty roczne płatne do zakończenia rekultywacji, stanowiące równowartość 368,115 m³ (cena obowiązująca w chwili wydawania decyzji) z podwyższeniem należności o 10 %, zaliczając na poczet obu rodzajów opłat kwoty uprzednio wpłacone przez wymienionych.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. wskazał, iż jednorazową opłatę w wysokości 107341,00 zł obliczył przy uwzględnieniu ceny 1m³ drewna wg komunikatu GUS (M.P. z 2011 r., nr 95, poz. 970), a więc 186,68 zł/m³. Zaznaczył także, iż na działce tej znajduje się czynna żwirownia o pow. 2,91 ha, a w miejscu przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele produkcji leśnej usytuowany jest budynek socjalno-garażowy i stacja transformatorowa, o łącznej pow. 0,25 ha. Grunty wykorzystane pod żwirownię wyłączone zostały jedynie czasowo z produkcji leśnej, bowiem plan nałożył obowiązek rekultywacji terenu w kierunku leśnym, po zakończeniu eksploatacji żwiru.

W odwołaniu A. i R. L. zakwestionowali przyjęty typ siedliskowy lasu zaznaczając, iż była to halizna. Nadto wyrazili przekonanie, że należność winna być pomniejszona o wartość rynkową gruntu, z dnia faktycznego wyłączenia go z produkcji leśnej. Jednocześnie zarzucili naruszenie art. 139 K.p.a., bowiem skarżona decyzja określiła opłaty na poziomie wyższym niż poprzednio, w decyzji uchylonej przez WSA wyrokiem z dnia 21.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2163/10. A. i R. L. zarzucili także, iż organ nie odniósł się do ich zarzutu przedawnienia wymagalności należności, opartego na konieczności ustalenia daty faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji leśnej. Domagali się w efekcie uchylenia decyzji Dyrektora Generalny Lasów Państwowych z dnia [...].07.2012 r. oraz umorzenia postępowania I instancji. Do akt sprawy złożyli opinię Instytutu Badawczego Leśnictwa, dotyczącą maksymalnej miąższości drewna możliwej do pozyskania na działce nr [...] oraz operat szacunkowy dotyczący wartości rynkowej tego gruntu.

Decyzją z dnia [...].07.2012 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, po uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. z dnia [...].02.2012 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż podniesiony zarzut przedawnienia wymagalności należności, nawiązujący do nieustalenia daty faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji leśnej, nie był dotychczas podnoszony przed I instancją. Jest to więc nowa przesłanka w sprawie i ma znaczenie w kontekście konieczności ustalenia opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej za cały okres wyłączenia. Faktu owego wyłączenia A. i R. L. nie kwestionowali. Jednocześnie powołał art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. stwierdzając, iż opłata roczna za nietrwałe wyłączenie winna być pobierana przez okres tego wyłączenia, ale nie dłużej niż przez 20 lat. Przedawnienie zaś opłat, w myśl art. 31 ust. 2 cyt. ustawy, następowało po 5 latach od daty ich wymagalności, te zaś nie zostały jeszcze naliczone. Nadto przepis ten z dniem 1.01.2011 r. został skreślony. Obowiązujące przepisy tej ustawy nie przewidują przedawnienia orzekania o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, iż wg Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu wsi B., na działce tej znajdował się las o typie siedliskowym - Bór mieszany świeży (Bmśw), co odpowiada przyjętemu przelicznikowi 1150 m³. Nie miały więc znaczenia przedłożone opinie oraz fakt, iż w uproszczonym operacie Urządzenia Lasu określony został jako halizna. Jest to bowiem także grunt leśny, lecz bez drzewostanu, dla którego określa się typ siedliskowy lasu. Takie jego określenie prowadziło jedynie do tego, że nie została naliczona opłata za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Wskazał jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądów, iż jednorazowa opłata od pow. 0,25 ha zasadnie naliczona została bez pomniejszenia o wartość tego gruntu, skoro nie wydano uprzednio zezwolenia na wyłączenie w trybie art. 11 i 12 u.o.g.r.l. Z tej też przyczyny bez znaczenia pozostawał załączony operat szacunkowy sporządzony dla tej nieruchomości. Stwierdził także, iż decyzja ustalająca niższą opłatę za to wyłączenie została uchylona, także w tej części, decyzją ostateczną Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...].01.2012 r., a strony rozstrzygnięcia tego nie zakwestionowały.

We wniesionej skardze pełnomocnik A. i R. L. zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a., przez wydanie decyzji kasatoryjnej, a mimo tego wyrażenia merytorycznego stanowiska co do podniesionych przez odwołujących się zarzutów, pozostającego w sprzeczności z poglądem wyrażonym przez WSA, w wiążącym organ wyroku z dnia 21.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2163/10;

- artykułów: 6, 7, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., wobec wydania decyzji w oparciu o błędną ocenę zebranego materiału, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i z pominięciem oceny prawnej zawartej we wskazanym wyroku WSA (naruszenie gwarancji zakazu reformationis in peius);

- art. 28 w zw. z art. 12 u.o.g.r.l. wobec zawyżenia wysokości opłaty, wynikającego z błędnego określenia typu siedliskowego lasu, bez pomniejszenia o wartość gruntu wyłączonego z produkcji oraz błędnej interpretacji aktualnych cen drewna, skutkujących przyjęciem ich z daty wydania decyzji.

Pełnomocnik skarżących podniósł, iż niezasadne było wydanie decyzji kasatoryjnej tylko ze względu na nieustalenie dotychczas daty przedmiotowego wyłączenia, a zarazem wyrażenie poglądów prawnych determinujących przyszłe stanowisko I instancji, niekorzystnych dla skarżących. Zarzucił, iż ocena prawna organu odwoławczego będzie prowadziła do naruszenia art. 139 K.p.a. W efekcie opłata wymierzona na skutek wniesionego odwołania będzie wyższa niż uprzednio określona. W ocenie pełnomocnika, nie ma podstaw prawnych aby różnicować pojęcie opłaty nakładanej na podstawie art. 28 u.o.g.r.l. oraz należności wskazanej w art. 12 u.o.g.r.l. Pełnomocnik zakwestionował także typ siedliskowy lasu przyjęty w decyzji twierdząc, iż jest to halizna porośnięta samosiewem brzozy i sosny. Z tego względu nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego o nieprzydatności przedłożonej opinii oraz operatu szacunkowego tej nieruchomości. Wskazał także, iż do wymierzenia opłaty winna zostać przyjęta cena z daty wyłączenia, a nie wydania decyzji. Pełnomocnik skarżących wyraził przekonanie, iż organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że zakaz reformationis in pius nie ma zastosowania do decyzji o charakterze kasatoryjnym. Takie rozstrzygniecie umożliwia natomiast wydanie organowi I instancji prawidłowej decyzji, także w zakresie wysokości nałożonej opłaty. Stwierdził też, iż zasadnie określono cenę drewna na dzień wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach, choć nie wszystkie stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji były prawidłowe.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzja wydana na mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (określanej dalej u.o.g.r.l.) nie jest decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, a decyzją naliczającą opłatę podwyższoną (dwukrotną należność) z tytułu nieuprawnionego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej. Teren, na którym znajduje się działka o nr. ew. [...] obręb ew. B., gmina Z. objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego, którego zapis w odniesieniu do niej przewiduje, iż w części przeznaczona jest pod czasowe wydobycie kruszywa (żwiru). Jednocześnie plan nałożył obowiązek rekultywacji terenu w kierunku leśnym, po zakończeniu eksploatacji żwiru. Zezwalał zatem na czasowe wyłączenie z produkcji leśnej owych 2,91 ha. Skarżący jednakże dokonali tego wyłączenia bez uprzedniego uzyskania decyzji na nie zezwalającej. Pozostała część wyłączona, o pow. 0,25 ha (pod budynek socjalno-garażowy i stację transformatorową), nadal w planie przeznaczona była pod produkcję leśną. Tę powierzchnię skarżący wyłączyli więc z produkcji leśnej niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego – co w oparciu o art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. stworzyło konieczność wymierzenia jednorazowej opłaty w dwukrotnej wysokości. Organ I instancji ustalił, iż odpowiada ona kwocie 107341,00 zł, przy uwzględnieniu ceny 1m³ drewna wg komunikatu GUS (M.P. z 2011 r., nr 95, poz. 970), a więc 186,68 zł/m³. Z kolei wyłączenie z produkcji leśnej 2,91 ha wskazanej działki pod żwirownię, choć zgodne z zapisem planu, lecz dokonane bez wymaganej decyzji zezwalającej na to wyłączenie, musiało prowadzić w oparciu o art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., do wymierzenia opłat rocznych za czas wyłączenia podwyższonych o 10 %, w myśl art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., uiszczanych przez okres czasowego wyłączenia, lecz nie dłużej niż przez okres 20 lat, od chwili wyłączenia gruntów z produkcji. Fakt, iż teren ten był okresowo pozbawiony roślinności leśnej spowodował, że nie zostało naliczane odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, dla ustalenia charakteru leśnego przedmiotowej działki decydujące znaczenie miał Uproszczony Plan Urządzenia Lasu wsi B., zgodnie z którym na działce tej znajdował się las o typie siedliskowym - Bór mieszany świeży - Bmśw (czasowo usunięty – halizna), co odpowiada przyjętemu w decyzji organu I instancji przelicznikowi 1150 m³. Niewątpliwie zatem działka ta porośnięta jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, o czym stanowi Uproszczony Plan Urządzenia Lasu wsi B., ma powierzchnię przekraczającą wymagane 0,10 ha (art. 3 tej ustawy). Podkreślenia wymaga, że ustalenia Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy o lasach). Także ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne) i w ewidencji tej uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art. 20 ust. 2 ustawy o lasach). Nałożony przepisem art. 20 ust. 2 ustawy o lasach obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu oznacza także, iż niedopuszczalne jest dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych, wbrew zapisom tych planów urządzenia lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów (por. m. in. wyrok NSA z 8.02.2007r., sygn. akt I OSK 454/06, publ. Lex nr 362471). W tym kontekście należy odnotować stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w wyroku z 28.01.2009 r., sygn. akt IV CSK 353/08, co do relacji lasu a gruntu zadrzewionego i zakrzewionego, w którym pierwszeństwo przed zapisami ewidencji gruntów dano Planom Urządzenia Lasu.

W tym stanie rzeczy, wskazania sformułowane przez organ odwoławczy, w powiązaniu z przedstawioną przez niego wykładnią przepisów znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie - są w znacznej części uprawnione. Porządkują niezbędne elementy tego postępowania, co celowe jest zwłaszcza wobec faktu, iż skarżący nie zakwestionowali powierzchni owego wyłączenia.

Uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego, wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżących, było uzasadnione i konieczne, choć nie wszystkie jego wskazania można uznać za prawidłowe. Wobec faktu, iż skarżący dopiero na tym etapie postępowania administracyjnego podnieśli kwestię braku precyzyjnego ustalenia w jakiej dacie doszło do tego wyłączenia (uprzednie decyzje obu instancji wydane w tym przedmiocie zostały uchylone po wyroku WSA), organ odwoławczy zobowiązany był do przestrzegania zasady dwuinstancyjności prowadzonego postępowania administracyjnego, wywodzonej z art. 15 K.p.a. Skoro zatem stwierdził, iż wskazany przez skarżących, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygniecie (taką okoliczność stanowiło nieustalenie dokładnej daty owego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej, od której powstawał obowiązek ustalania opłat rocznych) - uprawniony i zarazem zobowiązany był orzec kasatoryjnie.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska organów obu instancji, iż opłatę jednorazową w rozpatrywanej sprawie należało ustalić, przyjmując obowiązującą w dacie wydania decyzji cenę 1m³ drewna, wynikającą z komunikatu GUS. Winna być to bowiem cena wynikająca z komunikatu aktualnego na datę owego wyłączenia. Z tego też względu kwestia dokładnej daty wyłączenia winna być starannie zbadana przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z kolei opłaty roczne ustalane za poszczególne lata wyłączenia aż do zakończenia rekultywacji gruntu, potwierdzonego decyzją właściwego starosty (nie dłużej niż przez 20 lat) winny być naliczane z uwzględnieniem cen 1m³ drewna, wg komunikatów GUS za poszczególne lata, jednakże począwszy od daty tego wyłączenia. Z tego względu konieczne jest wyjaśnienie, czy miało ono miejsce tak jak przyjmowano dotychczas w 2010 r., czy też wcześniej.

Nadto podkreślenia wymaga, że w sprawie tej uprzednia decyzja ustalająca przedmiotowe opłaty uchylona została przez organ odwoławczy decyzją z [...].08.2010 r. tylko w odniesieniu do opłat rocznych i w tym zakresie organ odwoławczy orzekając reformatoryjnie - wymierzył opłatę wyższą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2163/10, powołanym przez pełnomocnika skarżących, uchylił tę decyzję w całości. Nie stwierdził jednak, iż nie było podstaw do wymierzenia wyższej opłaty niż uczynił to organ I instancji w decyzji z [...].05.2010 r. Przeciwnie wskazał, że nawet gdy organ I instancji dostrzegł nieprawidłowość poczynionych obliczeń, nie mógł sam tego błędu "naprawić" poprzez wymierzenie opłaty w należnej wysokości, ale z naruszeniem art. 139 K.p.a., czym uchybił również zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wywodzonej z art. 15 K.p.a. Wobec tego chybiony jest zarzut skargi, iż ustalenie obecnie w uchylonej decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. z dnia [...].02.2012 r. ponownie wyższych opłat rocznych - co do zasady - narusza zakaz reformationis in peius.

Nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, iż skarżący rozpoczęli inne niż leśne użytkowanie wskazanych gruntów, przez co dokonali wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. na obszarze 0,25 ha. Uczynili to wbrew przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na pozostałym obszarze 2,91 ha dopuszczając się owego wyłączenia, nie dopełnili obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na to wyłączenie, zaakceptowane przez obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego.

Odmienna jest zatem sytuacja obu tych obszarów leśnych, położonych na działce nr 681, w kontekście istnienia podstaw do pomniejszenia opłat o wartość gruntu leśnego wyłączonego z produkcji leśnej, czego domagają się skarżący.

Należy wskazać, iż art. 28 u.o.g.r.l. w ust. 1 stanowi - w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepisy ust. 1 - 5 art. 28 stosuje się odpowiednio w odniesieniu do gruntów leśnych, z tym że decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w parkach narodowych dyrektor parku (art. 28 ust. 7 u.o.g.r.l.). Wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o którym stanowi ust. 1 art. 28 u.o.g.r.l., dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony lub nie przewiduje przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wówczas nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się – w drodze decyzji – opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W rozpatrywanej sprawie należy mieć na względzie, że skarżący nie występowali o zezwolenie na wyłączenie.

W tej sytuacji nie jest trafny zarzut niepomniejszenia owej jednorazowej opłaty o wartość gruntu wyłączonego z produkcji. Pomniejszeniu o wartość gruntu może bowiem, zgodnie z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., podlegać jedynie należność ustalana wówczas, gdy organ wydaje decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji (art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.). Nie można zatem tych samych zasad dotyczących osoby wyłączającej grunt z produkcji zgodnie z prawem, stosować do podmiotów czyniących to contra lege. Powodowałoby to niewspółmierność obciążenia spoczywającego na podmiocie dokonującym legalnego wyłączenia gruntu z produkcji, w stosunku do obciążenia osoby działającej nielegalnie (gdy plan zagospodarowania przestrzennego nie zezwala na wyłączenie). Ten pierwszy podmiot byłby zobowiązany do uiszczenia należności, opłat rocznych oraz niejednokrotnie jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, podczas gdy drugi byłby jedynie obciążony opłatą w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.). Często więc mogłoby dochodzić do sytuacji, w których dokonujący nielegalnego wyłączenia znajdowałby się w korzystniejszej sytuacji, co do wysokości spoczywających na nim obciążeń finansowych z tego tytułu, od czyniącego to legalnie. W tym stanie rzeczy nie można było podzielić stanowiska pełnomocnika skarżących o niedostrzeżonych przez organ odwoławczy, a istniejących podstawach do pomniejszenia jednorazowej opłaty o wartość wyłączonego gruntu. Z tego względu - we wskazanym zakresie - nieprzydatna stawała się przedłożona przez skarżących opinia Instytutu Badawczego Leśnictwa, dotycząca maksymalnej miąższości drewna możliwej do pozyskania na działce nr 681, a przede wszystkim operat szacunkowy dotyczący wartości rynkowej tego gruntu.

Odmiennie rzecz się przedstawia odnośnie opłat rocznych. W tym zakresie uwagi pełnomocnika skarżących są uprawnione i organ ponownie rozpatrujący sprawę, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, winien ten fakt uwzględnić.

Mając jednakże na uwadze, iż zaskarżona decyzja kasatoryjna przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazane uchybienia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ I instancji, co do zasady nie jest związany wskazaniami organu odwoławczego, choć na ogół je uwzględnia, a w rozpatrywanej sprawie, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B., po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, będzie zobowiązany do uwzględnienia wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i zawartych w nim wskazań.

Wobec przytoczonych ustaleń należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze i będących podstawą wydanych decyzji – przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270) – Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.