II SA/Łd 460/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę sportowej strzelnicy myśliwskiej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Polski Związek A Oddział Okręgowy w Ł. wniósł o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na budowie sportowej strzelnicy myśliwskiej, do realizacji na działkach o numerach ewidencyjnych 29/1, 29/2, 30/1 i 30/2, obręb [...], gmina S. W skład przedmiotowej inwestycji miały wchodzić następujące budynki i budowle: budynek "dom myśliwski" wraz z instalacjami wewnętrznymi, budynek portierni, wraz z instalacjami wewnętrznymi, budynek magazynowo-garażowo-sanitarny, wraz z instalacjami wewnętrznymi, budynek sanitarno-magazynowy, wraz z instalacjami wewnętrznymi, wiata grilla z częścią magazynową, wraz z instalacjami wewnętrznymi, wiata strzelnicy "stojący rogacz", wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wiata strzelnicy "dzik w przebiegu", wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wiata strzelnicy "zając w przebiegu", wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, schron z wyrzutniami strzelnicy "trap", wieża wyrzutnia rzutków strzelnicy "przeloty", wyrzutnia wysoka H=3,0 m strzelnicy "skeet", wyrzutnia niska H=1,0 m strzelnicy "skeet", 5 trybun krytych dla widzów na 12 osób, 3 wiaty dla oczekujących zawodników, 3 stanowiska sędziowskie, trybuna kryta na placu apelowym, tor prowadzenia sylwet zając/dzik, wiata strzelnicy pistoletowej oraz infrastruktura: zewnętrzna instalacja wodociągowa i ppoż. od komory wodomierzowej, zewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej z 3 bezodpływowymi zbiornikami na ścieki, zewnętrzna instalacja elektryczna od złącza kablowego, instalacja oświetleniowa terenu, instalacja sygnalizacyjna i utwardzenie układu komunikacyjnego dojść i dojazdów, w tym 50 miejsc postojowych dla samochodów osobowych.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. B., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie dokonano analizy w zakresie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem. Ponadto zarzucił, że organ I instancji nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił obszar oddziaływania obiektu, a w konsekwencji krąg stron postępowania. Wskazał też na brak uzgodnienia projektu zewnętrznych sieci uzbrojenia terenu w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej oraz wskazał na obowiązek dołączenia do wszystkich czterech egzemplarzy projektu budowlanego wyjaśnień projektanta, zawierających charakterystykę i dane techniczne obiektu wraz z opisem przewidywanego wpływu na środowisko.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Organ wyjaśnił, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego obejmuje działki o numerach ewidencyjnych: 29/1, 29/2, 30/1 i 30/2 - działki inwestora objęte inwestycją oraz 64, 65, 66/4, 70, 72, 31/2, 31/3, 423, 422, 421 – działki sąsiednie. Ustalając obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ wziął pod uwagę zasięg emisji hałasu, która ogranicza się jedynie do sąsiednich, najbliżej położonych działek. Organ wyjaśnił, że poddał szczegółowej analizie projekt budowlany, a w szczególności projekt zagospodarowania terenu, uwzględniając zastrzeżenia wniesione przez Z. B. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r. nr [...] nałożono na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami, głównie w zakresie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na sąsiednie nieruchomości i wpływu obiektu budowlanego na środowisko oraz na zdrowie ludzi pod względem: emisji zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów, pyłowych i płynnych, z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się, rodzaju i ilości wytwarzania odpadów, właściwości akustycznych oraz emisji drgań, wpływu obiektu budowlanego na istniejący drzewostan oraz powierzchnię ziemi, w tym glebę, wody powierzchniowe i podziemne. Odnosząc się do zastrzeżeń strony, na inwestora nałożono również obowiązek przedstawienia szczegółowego opisu docelowych rodzajów broni i amunicji jaka będzie używana na strzelnicy, w szczególności jej zasięgu oraz zasięgu ewentualnych rykoszetów, a także rozwiązań technicznych ograniczających wydostawanie się rykoszetów poza teren strzelnicy. W odpowiedzi na postanowienie, pełnomocnik inwestora uzupełnił w terminie braki, załączając uzupełnienie opisu do każdego z czterech egzemplarzy projektu budowlanego (str. 32a i 32b). Zdaniem organu, planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...], zgodnie z którym "dla działek nr ew. 29/1, 29/2, 30/1 i 30/2 położonych w jednostce [...] dopuszcza się wykorzystanie istniejącego wyrobiska po żwirowni dla potrzeb strzelnicy sportowej" (§ 33 ust. 2 pkt 10). Poza tym, przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie szczegółowe założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone w § 33 ust. 1, charakteryzującym m.in. powierzchnię i wysokość zabudowy, kolorystykę i kąty nachylenia dachów i inne. Strzelnica sportowa wraz z niezbędną infrastrukturą spełnia wszystkie kryteria, stawiane dla projektowanej zabudowy oraz posiada formę zintegrowanego zespołu, który może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem jako całość techniczno-użytkowa. Starosta dodał, że powierzchnia zabudowy inwestycji wynosi 19937,54 m², a teren inwestycji nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody, dlatego przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt. 55 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.). W jego opinii, projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia zawodowe do projektowania, potwierdzone aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz jest opracowany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz.690 ze zm.) i Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012r., poz. 462). Jeśli chodzi natomiast o oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości, to zostanie, zdaniem organu, ograniczone do minimum. W przypadku użytkowania obiektu niezgodnie z jego przeznaczeniem (wbrew regulaminowi strzelnicy), powodującym np. wzrost poziomu hałasu lub powstawanie rykoszetów, odpowiedni organ może przeprowadzić kontrolę i podjąć adekwatne działania, np. sprawdzić zgodność sposobu użytkowania obiektu z warunkami określonymi w decyzji i projekcie budowlanym. Starosta stwierdził także, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz.576), zgodnie z którym "strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy". Nie ma więc obaw, iż ewentualne rykoszety dolecą do zabudowań sąsiednich, w tym boiska szkolnego znajdującego się ok. 1000 m od projektowanej strzelnicy. Dodatkowo, przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania ustalone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. nr 27, poz. 341). Inwestor przedstawił rodzaj i ilość wytwarzanych odpadów oraz ich wpływ na środowisko.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A.K., H.W. i B.K. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ wyjaśnił, że odwołującym nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem należące do nich nieruchomości położone są poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Znajdują się one bowiem w znacznej odległości od działek, na których przewidziano realizację przedmiotowej inwestycji, bowiem w odległości ok. 150 m i więcej. Nie należą zatem do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem inwestycja nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania terenu działek, do których posiadają tytuł prawny.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. B., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że według odwołującego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nieznacznie jedynie odbiega od uzasadnienia zawartego w poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę, nieprawidłowo wyznaczony został obszar oddziaływania inwestycji, nadto w odległości ok. 1000 m od strzelnicy znajduje się szkoła. Zdaniem Wojewody, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nadal nie wynika czy organ I instancji dokonał analizy w zakresie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ z założenia przyjął, że skoro w miejscowym planie znalazł się zapis dopuszczający wykorzystanie działek dla potrzeb strzelnicy sportowej, to przedłożony do zatwierdzenia projekt strzelnicy wraz z szeregiem budynków i budowli oraz infrastrukturą jest zgodny z planem, nie odniósł się natomiast do innych założeń planu. Zdaniem Wojewody, uzasadnienia organu I instancji nie można uznać za analizę zgodności z planem, bowiem organ ten nie zgłębił i nie rozważył powyższego choćby poprzez zestawienie treści i poszczególnych wskaźników, zawartych w ustaleniach planu z parametrami i charakterystycznymi cechami projektowanej inwestycji. Ponadto, Starosta ustalając strony przedmiotowego postępowania administracyjnego nie załączył do akt sprawy dokumentów, na podstawie których ustalił komu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania. Wojewoda stwierdził także, że z uwagi na brak odrębnych dla strzelnic sportowych warunków technicznych, jakim mają odpowiadać takie strzelnice, zasadnym byłoby rozważenie przez organ możliwości zastosowania przez analogię rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz.U. nr 132, poz. 1479), a to dla sprawdzenia, czy obiekt zamierzonej inwestycji odpowiada tym elementom rozporządzenia, które mają uniwersalny charakter, czyli przystający także do strzelnic sportowych. Pomimo braku przepisów szczegółowych, dotyczących usytuowania strzelnic sportowych istnieją normy zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska, dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Wojewoda podkreślił, że budowa strzelnicy już ze swej istoty wymaga by zachowane zostały wszelkie warunki, jakim budowa taka winna odpowiadać w szczególności by zapewnić bezpieczeństwo dla ludzi, zwierząt i mienia. W przedmiotowej sprawie brak jest natomiast uzasadnienia organu I instancji co do zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma także żadnej polemiki z konkretnymi zarzutami wyrażonymi przez skarżącego a dotyczącymi tak ważkich spraw jak odległość planowanej budowy od siedlisk ludzi oraz odległości od placówki szkoły. Brak jest też możliwości oceny jak w istocie wyglądają odległości od planowanej budowy strzelnicy do sąsiadujących z nią zabudowań, ponieważ takich danych brakuje. Także uzasadnienie decyzji, która ma stanowić przede wszystkim ustosunkowanie się do przedstawionych przez strony zarzutów, na te zarzuty nie odpowiada, ograniczając się do powielenia stanowiska wyrażonego uprzednio w uchylonej decyzji. Zdaniem Wojewody, organ I instancji przeprowadził więc postępowanie w stopniu niedostatecznym, co nie pozwala na zweryfikowanie czy podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Brak analizy zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powoduje z kolei, że orzekanie przez Wojewodę naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Polski Związek A Zarząd Okręgowy w Ł. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 12 § 1, 77, 81, 136 i 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Polski Związek A podniósł, że mylne jest stanowisko Wojewody [...], dotyczące zastosowania przez analogię do przedmiotowej inwestycji zapisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie, które są przepisami szczególnymi, dotyczącymi tylko określonego rodzaju obiektów budowlanych tj. strzelnic garnizonowych. Przepisy wspominanego rozporządzenia dotyczą obiektów, zlokalizowanych na terenach, będących w zarządzie Ministra Obrony Narodowej. Stosowanie przepisów ww. rozporządzenia do obiektów, będących strzelnicami sportowymi jest, zdaniem strony, ograniczeniem praw i wolności obywatelskich (wolności zabudowy działki, do której inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane), czyli sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa demokratycznego. W opinii strony skarżącej, Wojewoda [...] jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do dokonywania analizy czy inwestycja budowlana spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań z zakresu ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic i w tym zakresie wydana decyzja narusza przepisy prawa (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ponadto, Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 136 k.p.a., bowiem jeśli stwierdził, że potrzebuje danych, dotyczących odległości planowanej budowy od sąsiadujących zabudowań, powinien we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe lub zlecić uzupełnienie materiału dowodowego organowi I instancji. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego w ramach uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem strony, organ odwoławczy mnoży uchybienia organu I instancji i wskazuje nowe błędy, co narusza art. 12, 7, 8 k.p.a., bowiem nie działa szybko i wnikliwie, nie posługuje się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uchylenie przez Wojewodę pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji jest, zdaniem strony, pozorne i zmierza do przewlekłości postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania w granicach wyznaczonych przepisem art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.

Na rozprawie w dniu 8 września 2014r. skarżący podnieśli, iż w sprawie wydana została kolejna decyzja ostateczna o charakterze kasacyjnym, będąca dodatkowo przedmiotem zaskarżenia do tutejszego Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści.

Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób, mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., obliguje do jej uchylenia.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagała wszakże kwestia ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3, wobec tego, iż w sprawie wydane zostały kolejne decyzje, w tym decyzja o charakterze ostatecznym. W ocenie Sądu, okoliczność wspomniana nie decyduje jednakże o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, albowiem pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji sprawia, że wciąż istnieje sprawa sądowoadministracyjna, wymagająca merytorycznego rozstrzygnięcia. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem, jak wyżej wskazano, ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu faktycznego i prawnego sprawy z daty ich podjęcia. Fakt zatem, że w sprawie wydana została kolejna decyzja ostateczna, nie czyni niniejszego postępowania bezprzedmiotowym.

Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazania wymaga, iż wydana ona została po rozpoznaniu odwołania Z.B od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Z akt sprawy wynika zaś, że odwołania od tejże decyzji złożone zostały również przez A. K., H. W. i B. K.. Postępowanie odwoławcze po ich rozpatrzeniu umorzono decyzją z dnia 13 lutego 2014r.

Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2).

Kategoryczne sformułowanie przepisu art. 138 § 1 i 2 k.p.a., nie pozwala jednak organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję". Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez wiele podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych stanowisko, że w przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 i 2 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. (por. pkt 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07 – dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 513841). Jeżeli więc organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym do uchylenia decyzji organu odwoławczego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 450/07 – dostępny w Systemie Informacji Prawie Lex nr 518832, oraz w Łodzi z dnia 16 marca 2010 r., II SA/Łd 79/10, Lex nr 605686).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04 Lex nr 176134 oraz z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09 Lex nr 746416, powołane w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11 Lex nr 1121207).

Niedopełnienie zatem przez Wojewodę [...] obowiązku łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań złożonych od decyzji Starosty [...] stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo wskazać również należy na nieprawidłowe zastosowanie przez organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe. Wojewoda [...], uzasadniając rozstrzygniecie, dokonał krytycznej analizy motywów zaskarżonej decyzji Starosty [...], polemizując z wyrażonym w jej uzasadnieniu stanowiskiem. Jednocześnie nie wskazano naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy, prócz braku szczegółowej analizy projektowanej inwestycji pod kątem uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezałączenia do akt sprawy dokumentów na podstawie których ustalił komu przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu oraz rozważenia " (...) zastosowania przez analogię rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe i ich usytuowanie (...)" nie wskazywał na jakąkolwiek potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy. Konkluzja o rzekomym "braku możliwości zweryfikowania rozstrzygnięcia" oraz naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania w przypadku analizy zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dokonanej przez organ odwoławczy, jest błędna i całkowicie nieuprawniona. Po pierwsze bowiem, organ odwoławczy nie jest powołany do "weryfikowania rozstrzygnięć organu I instancji", lecz do powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy administracyjnej. Po wtóre analiza i ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego jest jego ustawową powinnością. Jest zatem oczywiste, że do kategorii tychże obowiązków należy ocena projektowanej inwestycji pod kątem zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy obowiązującymi przepisami prawa, nie zaś jedynie kontrola stanowiska wyrażonego przez organ I instancji w tym zakresie. Jeżeli zatem organ odwoławczy tyko kwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazywał na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym oraz okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie i winny zostać wyjaśnione w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji, to powinien wydać decyzje reformacyjną. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., sygn.akt II OSK1242/11, Lex nr 1291867).

Odnosząc się natomiast do kwestii niezałączenia do akt sprawy dokumentów, na podstawie których organ ustalił komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu podnieść należy, iż brak ten może być z powodzeniem uzupełniony w postępowaniu odwoławczym, nie stanowi przeto uzasadnienia dla zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji rodziły potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno jej jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...].

Niezależnie od tego, biorąc pod uwagę zasady ekonomiki procesowej za celowe uznano odniesienie do, spornej w niniejszej sprawie, wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska, dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Jest bowiem oczywiste, że wbrew zarzutom skargi, przepisy wspomnianego rozporządzenia znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią § 1 powołanego aktu, ustalają one wymagania w zakresie ochrony środowiska, jakie powinny być spełnione przy budowie i użytkowaniu strzelnic, z wyłączeniem strzelnic Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej oraz Służby Więziennej. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje natomiast, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzana jest m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Oznacza to, iż organem właściwym do dokonywania ustaleń i ocen w tym zakresie jest organ administracji architektoniczno – budowlanej.

Zgodnie zaś z treścią § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, strzelnicy nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń palna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m oraz przeznaczonych:

1. pod zabudowę mieszkaniową,

2. pod szpitale i domy pomocy społecznej,

3. pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży,

4. na cele uzdrowiskowe,

5. na cele rekreacyjno – wypoczynkowe.

W ocenie Sądu, "przeznaczenie", o którym mowa w cytowanym przepisie w odniesieniu do terenów, dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, odnosić należy do zapisów tego planu. Jak zaś wynika ze znajdującego się w załączonych aktach administracyjnych wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia 28 lipca 2009r. (Dz.Urz.Woj. [...] nr [...], poz. [...]), działki, objęte inwestycją położone są na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami:

- R, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje: przeznaczenie podstawowe – uprawy polowe oraz dopuszczalne – zabudowę mieszkaniową zagrodową wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz zbiorniki retencyjne (§ 33 ust.1 pkt 1 uchwały); w zakresie działek, objętych inwestycją dopuszcza zaś dodatkowo wykorzystanie istniejącego wyrobiska po żwirowni dla potrzeb strzelnicy sportowej (§ 33 ust.2 pkt 10)

- ZL dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje: przeznaczenie podstawowe - zieleń leśną oraz dopuszczalne – urządzenia związane z gospodarką leśną i zagospodarowaniem turystycznym, drogi i sieci infrastruktury technicznej, urządzenia związane z zachowaniem naturalnych układów wodnych.

Powyższe wskazuje, że na terenach oznaczonych symbolem ZL (które wchodzą w skład działek 29/1 oraz 30/1) nie jest dopuszczalne lokowanie urządzeń związanych z inną niż gospodarka leśna lub turystyczna działalnością, teren działek 29/1, 29/1, 30/1 i 30/2, położony w jednostce planistycznej R przeznaczony jest natomiast m.in. pod zabudowę mieszkaniową zagrodową, co w świetle cytowanej wyżej regulacji § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska, dotyczących budowy i użytkowania strzelnic, wyklucza lokowanie na tym obszarze strzelnicy nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku. Okoliczność, że zapis § 33 ust. 2 pkt 10 dopuszcza dodatkowo zlokalizowanie na terenach tychże działek strzelnicy sportowej odnosi się po pierwsze wyłącznie do ich części, położonych w obszarze oznaczonym symbolem R (na co wskazuje systematyka uchwały), po wtóre: nie może być interpretowany w oderwaniu od powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Te zaś, jak wspomniano wykluczają lokalizację strzelnic nie będących budynkami lub nie znajdujących się w budynku na obszarze, który przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową. Kwestia usytuowania szkoły w odległości kilometra od projektowanej inwestycji z punktu widzenia regulacji, określonej w cytowanym rozporządzeniu, pozostaje okolicznością nie mającą istotnego znaczenia. Rozstrzygające jest bowiem przeznaczenie terenu, na którym realizowana ma być inwestycja, nie zaś terenów sąsiednich.

Podzielić należy natomiast zarzuty skargi, dotyczące konieczności rozważenia zastosowania per analogiam przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie. Sugerowane stosowanie tychże przepisów do strzelnic innych, niż zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia. Jego przedmiotowy zakres obejmuje bowiem wyłącznie strzelnice garnizonowe, zlokalizowane na obszarach garnizonów wojskowych, na terenach zamkniętych (§ 12 rozporządzenia) tj. na terenach o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, którym status ten został nadany przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych (art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – tekst jednolity Dz.U. nr 193 z 2010r., poz.1287 ze zm.).

Biorąc wszakże pod uwagę wskazane wyżej uchybienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...]

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej Spółki ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) na kwotę 240,-zł.

Z uwagi natomiast na charakter zaskarżonej decyzji, (nienadającej się do wykonania i niewymagającej wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ winien podjąć rozstrzygnięcie, uwzględniając zawarte powyżej wskazania jak również okoliczność, iż w sprawie wydane zostały już kolejne decyzje.

d.r.