I SA/Wa 1869/12

Uzasadnienie

A. U. wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. nr [...] w przedmiocie przekazania P. nieruchomości położonej w G. pomiędzy ulicami [...] i [...], oznaczoną nr działek: od [...] do [...], od [...] do [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha podnosząc, że kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta G. rażąco narusza prawo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że sprawa będąca przedmiotem obecnego żądania A. U. została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a mianowicie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Tą ostatnią decyzją SKO utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 998/08, oddalił skargę A. U. na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prowadzenie więc w tej sytuacji kolejnego postępowania w tej samej sprawie SKO uznało za niedopuszczalne, gdyż decyzja rozstrzygająca ponownie sprawę byłaby obarczona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Od postanowienia SKO z dnia [...] grudnia 2011 r. A. U., działająca przez pełnomocnika, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła, że SKO nie zbadało, czy oddalenie jej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r. nastąpiło w wyniku rozważenia tych samych okoliczności, które zostały wskazane w obecnym wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] listopada 2011 r. Ponadto dodała, że SKO nie podjęło nawet próby odniesienia się do argumentacji podniesionej we wniosku z dnia [...] listopada 2011 r., a w szczególności do przytoczonej w przedmiotowym wniosku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09. W konkluzji wnioskodawczyni podniosła, że w świetle wyżej wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. zachodzą przesłanki do rozpoznania jej żądania co do istoty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...]stycznia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia SKO podniosło, że nie jest trafne powoływanie się przez wnioskodawczynię na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, bowiem w rozpatrywanej przez SKO sprawie nie chodzi o prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję stanowiącą następnie przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności (tj. decyzję Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r.), lecz o prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Miasta G. (tj. skargi na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydaną już na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2038/01 (LEX nr 121768), w którym Sąd stwierdził, że nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności.

Reasumując, zdaniem SKO, sprawa rozstrzygnięta ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest tożsama ze sprawą stanowiącą przedmiot wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. (doręczonego dnia [...] listopada 2011 r.). Ponowna decyzja Kolegium Odwoławczego wydana w tożsamej sprawie – niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność – byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. wniosła A. U., reprezentowana przez adw. M. D.

Pierwotnie skarga została odrzucona, prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2012 r., I SA/Wa 535/12, gdyż sąd uznał, że na skutek wadliwego doręczenia stronie skarżącej postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. nie otworzył się termin do jego zaskarżenia. Po ponownym, tym razem skutecznym, doręczeniu stronie postanowienia przez SKO, skarga została wniesiona po raz kolejny i zarejestrowana pod obecną sygnaturą.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi res iudicata z uwagi na fakt, iż sprawa będąca przedmiotem żądania wnioskodawczyni została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, tj. decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], a skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 998/08, a także iż ponowna decyzja Kolegium Odwoławczego wydana w niniejszej sprawie – niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia – byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zachodziła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r., gdyż nie wystąpiła tożsamość podmiotowa pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2008 r., a niniejszą sprawą. Poprzedni wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, sformułowany jako wniosek "o usunięcie z obiegu prawnego" decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r., wniosło Starostwo Powiatowe w G. Zatem to nie skarżąca zainicjowała postępowanie "nieważnościowe", zakończone decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dalej skarżąca powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 255/08, wskazała, że nie jest prawnie obojętne z czyjej inicjatywy zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne, co uzasadnia tezę, że ponowna decyzja SKO wydana w niniejszej sprawie nie byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stan faktyczny w tej sprawie, przedstawiony wyżej, nie jest sporny. W szczególności skarżąca nie kwestionuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. nr [...] miało już miejsce przed dniem wniesienia przez nią wniosku w tym samym przedmiocie, datowanego na dzień [...] listopada 2011 r. Poprzednie postępowanie z wniosku Starosty G. zakończyło się ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 998/08, oddalił skargę A. U. na ostateczną decyzję SKO.

Zarzut skargi sprowadza się do tego, że A. U. nie była inicjatorką (wnioskodawczynią) postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2008 r., co jej zdaniem nie jest bez znaczenia dla podmiotowej tożsamości sprawy niniejszej i sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2008 r.

Zarzut ten jest bezzasadny, gdyż A. U. była stroną postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2008 r., rozstrzygającą co do istoty sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. Materialnoprawną podstawę decyzji z 23 kwietnia 2008 r. stanowił art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tak więc bez znaczenia jest, z punktu widzenia podmiotowej tożsamości sprawy, kto był inicjatorem (wnioskodawcą) postępowania zakończonego decyzją rozstrzygającą jej istotę, skoro skarżąca była jego stroną (doręczano jej decyzje, wnosiła środki zaskarżenia). Nawet gdyby w poprzednim postępowaniu A. U. nie uczestniczyła, to byłaby to co najwyżej podstawa do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a nie do kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r.

Kto był wnioskodawcą postępowania "nieważnościowego" miałoby znaczenie wówczas, gdyby w 2008 r. doszło do odmowy jego wszczęcia, w oparciu o art. 157 § 3 K.p.a. (w stanie prawnym sprzed 11 kwietnia 2011 r., którego odpowiednikiem jest obecnie art. 61a § 1 K.p.a.). W takiej (hipotetycznej) sytuacji, gdy następuje odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji z uwagi na to, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie posiadający przymiotu strony, nie ma przeszkód, aby osoba mająca taki przymiot żądała ponownie wszczęcia postępowania, które do tej pory nie zostało skutecznie wszczęte ani zakończone ostateczną decyzją. Jeśli natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało już wszczęte i zakończone ostateczną decyzją rozstrzygającą istotę sprawy (art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), na dodatek od której skargę oddalił prawomocnie sąd administracyjny – jak w niniejszym przypadku – wszczęcie kolejnego postępowania jest niedopuszczalne. Jak słusznie zauważył organ administracji, rozstrzygnięcie zapadłe w takim kolejnym postępowaniu byłoby obarczone wadą nieważności, z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Sąd rozpoznający obecną sprawę podziela też pogląd wypowiedziany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2003 r., I SA 2038/01, że "nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności" (LEX nr 121768). Wiąże się to z tym, że "w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje strona, fakt ten nie zwalnia organu administracyjnego od przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 21.05.2010 r., I OSK 1053/09, LEX nr 594859). W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono, co sąd w niniejszym składzie w zupełności aprobuje, że "skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji należy zawsze zbadać, czy w danym przypadku występuje którakolwiek z przesłanek uzasadniających wzruszenie kwestionowanej decyzji, to zapadła w takim postępowaniu decyzja merytoryczna rozstrzyga kwestię ważności lub nieważności decyzji kontrolowanej. Z tego zatem powodu nie jest możliwe domaganie się wydania przez organ w tej sprawie następnej decyzji, czyli ponownego rozstrzygania w tym samym przedmiocie. Gdyby zaś do takiej sytuacji doszło, to nowa decyzja (...) dotknięta by była kwalifikowaną wadą w postaci obrazy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a."

Natomiast uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, na którą powoływała się skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego, nie może znaleźć bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do innych okoliczności faktycznych i prawnych. W tezie tej uchwały podniesiono, że "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a." (ONSAiWSA 2010/2/18). Motywowane było to tym, że "możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega (...) tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej."

Wspomniana uchwała odnosi się więc do takiej sytuacji, kiedy najpierw określona decyzja była poddana kontroli sądu administracyjnego, który prawomocnie oddalił skargę, a następnie strona wniosła o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. W hipotetycznym stanie faktycznym tej uchwały (gdyż była ona podejmowana na skutek abstrakcyjnego wniosku RPO) nie mamy więc do czynienia z tą samą sprawą administracyjną (kontrolowaną przez sąd i wszczynaną następnie w trybie nadzwyczajnym), gdyż skarga dotyczyła decyzji wydanej w postępowaniu "zwykłym", które nie jest tym samym postępowaniem, co postępowanie nadzorcze o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Natomiast w niniejszej sprawie chodzi o kolejny wniosek w tej samej sprawie (o stwierdzenie nieważności decyzji), która już została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. A ponieważ, jak wyjaśniono wyżej, zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji musi być pełny (dotyczyć wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. na tle zupełnego stanu sprawy), to nie ma tu miejsca na prowadzenie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Jeśli skarżąca miała wątpliwości, czy w poprzednim postępowaniu organ rozstrzygnął sprawę w oparciu o wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. i w oparciu o zupełny stan faktyczny i prawny sprawy, to temu służyła kontrola sądowa decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nie może być natomiast przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowym, czy sąd I instancji w wyroku z dnia 10 grudnia 2008 r. dokonał prawidłowej kontroli decyzji nadzorczej, tym bardziej, że uzasadnienie tego wyroku nie zostało sporządzone. Temu służyć mogła ewentualna skarga kasacyjna, która nie została jednak wniesiona.

Uznając więc, że w okolicznościach tej sprawy odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia [...]marca 1982 r., postanowieniem SKO z dnia [...] stycznia 2012 r., miała uzasadnienie w art. 61a § 1 K.p.a., sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.