III SA/Gd 380/14

Uzasadnienie

Orzeczeniem z dnia 21 lutego 2014 r. nr [...] Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. uznała M. P. za niezdolnego jako kandydata do służby w Policji. U wymienionego rozpoznano: zaburzenia adaptacyjne na tle nieprawidłowej osobowości - § 70 p1 N, moczenie nocne - § 68 p3 N, Hypercholesterplemia - § 62 p1 N. Stopień niezdolności do służby ustalono na podstawie rozporządzenia MSW z dnia 9 lipca 1991 r.

Komisja wskazała, że orzekła w oparciu o wywiad z kandydatem, badania oraz dostarczoną dokumentację lekarską.

W odwołaniu od tego orzeczenia M. P. podniósł, że rozpoznanie przeprowadzono w szczególnym dla niego okresie, gdy syn zachorował na ospę i został przyjęty do szpitala. Stwierdził, że moczenie nocne nie występuje od 1991 r., a wyniki wysokiego cholesterolu spowodowane były zjedzeniem dość obfitego posiłku późnym wieczorem dnia poprzedniego.

Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. wydała orzeczenie z dnia 19 marca 2014 r. nr [...], którym również orzeczono o niezdolności strony do służby w policji jako kandydata. Okręgowa Komisja Lekarska rozpoznała osobowość nieprawidłową nieznacznie upośledzającą zdolności adaptacyjne, § 70 p1 N oraz Hypercholesterolemia w wywiadzie, bez §.

W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie wywiadu, dokumentacji orzeczniczej i badań dodatkowych w postaci badania psychologicznego i konsultacji psychiatrycznej uznano kandydata za niezdolnego do służby. Dwukrotnie wykonane badanie psychologiczne wykazały negatywne cechy osobowości, które dyskwalifikują orzekanego z podjęcia służby. Konsultacja psychiatryczna z dnia 20 lutego 2014 r. uznaje badanego za niezdolnego do służby. Ponowna konsultacja psychiatryczna w dniu 19 marca 2014 r. potwierdza jedynie zdaniem badającego psychiatry zdrowie psychiczne. Na podstawie całości obrazu kandydat prezentuje cechy osobowości, które mogą utrudniać mu podporządkowanie się decyzjom przełożonych oraz dobrą współpracę w grupie.

M. P. zaskarżył wyżej opisane orzeczenie organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, jak również orzeczenia wydanego w pierwszej instancji, względnie uchylenia obu rozstrzygnięć.

Orzeczeniom zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) poprzez wydanie orzeczenia nieprzewidzianego tym rozporządzeniem;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 20 pkt 1 oraz § 28 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez orzekanie przez Okręgową Komisję Lekarską w składzie dwuosobowym zamiast trzyosobowym oraz brak podpisania orzeczenia przez wszystkich członków składu orzekającego;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie wybranych dowolnie fragmentów materiału dowodowego, niewyjaśnienie występujących w nim braków i sprzeczność, arbitralną ocenę materiału dowodowego oraz nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego;

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 42 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego poprzez uwzględnienie dowodu w postaci "opinii nr 253/14" (wpis w karcie skierowania nr [...]) przy ustalaniu stanu faktycznego, w sytuacji gdy rozpoznanie postawione przez lekarza odbyło się z naruszeniem art. 42 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego poprzez orzeczenie/sformułowanie opinii (wpis w karcie skierowania) przy zaniechaniu osobistego zbadania skarżącego;

5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 60 Konstytucji RP poprzez brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięć.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że orzeczenia wydane w sprawie zawierają sformułowanie "niezdolny jako kandydat do służby w Policji", które jest niezgodne z treścią § 13 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Skarżący podkreślił, że lekarz psychiatra B.J. w karcie skierowania nr [...], która posłużyła do ustalenia stanu zdrowia psychicznego i osobowości skarżącego stwierdziła: "niezdolny do służby w Policji, paragraf 68 pkt 2, 68 par. 2". W świetle rozporządzenia MSW z dnia z dnia 9 lipca 1991 r. § 68 pkt 2 to przewlekłe nerwice narządowe znacznie upośledzające sprawność ustroju. Tymczasem, w orzeczeniu organu pierwszej instancji rozpoznano zaburzenia adaptacyjne na tle nieprawidłowej osobowości par. 70p1N oraz moczenie nocne par. 68p3N.

Nadto w aktach sprawy brak jest dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych badań przez lekarza psychiatrę przed wydaniem orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej. Skarżący podał, że lekarz psychiatra w tym przypadku nie przeprowadził badań, a ograniczył się jedynie do przepisania wpisów z książeczki wojskowej. Stosownie do art. 42 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego lekarz orzeka o stanie zdrowia określonej osoby po uprzednim, osobistym jej zbadaniu, z zastrzeżeniem sytuacji określonych w odrębnych przepisach. W przedmiotowej opinii psychologicznej P. P. z dnia 18 lutego 2014 r. nr [...] stwierdzono m.in., że skarżący "jest spokojny, cierpliwy i pewny siebie. Jest w stanie wykonywać samodzielne zadania. W kontakcie komunikatywny i konkretny, starając się panować nad tokiem rozmowy. Odporność na stres i frustracje w normie. Przestrzega obowiązujących norm i zasad społecznych". Zdaniem psychologa skarżący "wielokrotnie podkreśla swoje wieloletnie doświadczenie w pracy, w stresujących warunkach oraz swoje możliwości i umiejętności. Ten rodzaj pewności siebie może utrudniać kandydatowi podporządkowanie się decyzjom przełożonych oraz dobrą współpracę w grupie". Końcowym wnioskiem opinii jest, że kandydat jest niezdolny do służby w Policji.

Z poczynionej wyżej obserwacji i opisu sylwetki skarżącego nie sposób wyprowadzić wniosku końcowego o niezdolności do służby, natomiast żadne z poczynionych przez psychologa ustaleń nie wpisuje się w kliniczne kryterium diagnostyczne "osobowości nieprawidłowej".

W uzasadnieniu Okręgowej Komisji Lekarskie zaś nie wyjaśniono wszystkich sprzeczności wynikających z materiału dowodowego. Tak w opinii psychologicznej z dnia 19 marca 2014 r. nr [...] sporządzonej przez psycholog A. B. stwierdzono, że skarżący "potrafi dostosowywać się do wymagań otoczenia, wykonywać polecenia choć preferuje pracę samodzielną, na kierowniczych stanowiskach". Sformułowania te są przeciwne wnioskom zawartym w opinii sporządzonej w postępowaniu przed Wojewódzką Komisją Lekarską. Pozostała treść opinii nie zawiera żadnych ustaleń mogących usprawiedliwiać rozpoznanie osobowości nieprawidłowej z zaburzeniami adaptacyjnymi.

Okręgowa Komisja Lekarska pominęła fakt, że dr med. K. M. w opinii orzeczniczej - protokole badania specjalistycznego z dnia 19 marca 2014 r. stwierdził, iż skarżący "jest nie tylko zdrowy psychicznie, ale niezachwiany/niezaburzony osobowościowo, a nadto, że jego cechy osobowości stwarzają możliwości wszechstronnego wykorzystania w służbie".

Organy orzekające bezrefleksyjnie przyjęły, że materiał dowodowy w sprawie jest zbieżny, gdy wyżej powołane opinie zawierają wiele sprzeczności. Co więcej, nie podjęły żadnych kroków by je wyjaśnić lub usunąć. W tym kontekście skarżący pokreślił, że ma lat 42, a w trakcie badań oznajmiono mu, iż jest za stary do służby w Policji. Nasuwa się istotna wątpliwość, co do prawidłowości czynności dowodowych i postawionych wniosków. Skarżący dodał, że nie ma hipercholesterolemii, a jego lipidogram jest całkowicie prawidłowy – badania laboratoryjne z dnia 14 marca 2014 r.

Na zakończenie skarżący zawarł wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii sporządzonej przez lekarza psychiatrę, ordynatora oddziału w Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w S. G. – M. D., na okoliczność zdrowia psychicznego i braku występowania nieprawidłowości w osobowości skarżącego, a także w celu oceny zarzutu dotyczącego wadliwości materiału dowodowego i jego oceny przez organy orzekające.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu drugiej instancji skarżący nie nadaje się do służby w Policji z uwagi na cechy charakteru i osobowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w G., które dotyczyło określenia zdolności skarżącego jako kandydata do służby w Policji. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, LEX nr 586410 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Na wstępie tej części rozważań Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – stoi na stanowisku, że w postępowaniu orzeczniczym prowadzonym w sprawie stwierdzenia zdolności do pełnienia służby stosuje się procedurę (zasady i tryb postępowania) ustanowione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie rozporządzenia wydanego w wyniku wykonania delegacji ustawowej, a więc w postępowaniu uregulowanym w przepisach prawa mających moc powszechnie obowiązującą. Uznać zatem należy, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami k.p.a. Ma on swój autonomiczny byt prawny i jak już wyżej wskazano, znajduje swoje umocowanie w delegacji ustawowej. Dodatkowo wskazać należy, że ani przepisy omawianego rozporządzenia, ani też przepisy ustawy o Policji nie odsyłają do stosowania przepisów k.p.a. w tego rodzaju sprawach. Tak więc kontrola procedury poprzedzającej wydanie objętych skargą orzeczeń, jak i samych orzeczeń, dokonywana jest poprzez badanie ich zgodności z przepisami rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r.

Zgodnie z § 2 ust.1 rozporządzenia komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach:

1) wojewódzkie komisje lekarskie, działające jako pierwsza instancja,

2) okręgowe komisje lekarskie, działające jako druga instancja.

W myśl § 20 1. Komisje lekarskie orzekają w składzie trzech osób. Orzeczenie podpisują wszyscy członkowie komisji.

2. Członek komisji lekarskiej mający w sprawie orzeczenia odrębne zdanie może wnieść na piśmie sprzeciw od orzeczenia z podaniem uzasadnienia. W takim przypadku przewodniczący komisji lekarskiej przesyła orzeczenie wraz z załączonym sprzeciwem i pozostałymi dokumentami do Centralnej Komisji Lekarskiej, która obowiązana jest zająć stanowisko w sprawie w ciągu 7 dni od jego otrzymania.

3. Jeden egzemplarz orzeczenia wraz z pozostałymi dokumentami przechowuje się w aktach komisji lekarskiej.

Stosownie do § 25 ust.1 niezwłocznie po wydaniu orzeczenia przewodniczący komisji lekarskiej doręcza osobiście lub przesyła zainteresowanemu treść orzeczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 10 do rozporządzenia. [...]

W zawiadomieniu należy podać w szczególności rozpoznane schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, określenie stopnia zdolności do służby, związek schorzeń lub ułomności ze służbą, uzasadnienie orzeczenia oraz pouczyć zainteresowaną osobę o prawie wniesienia odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej (ust.2).

Orzeczenia wojewódzkich komisji lekarskich przewodniczący tych komisji przesyłają do właściwej okręgowej komisji lekarskiej w celu zatwierdzenia - po upływie terminu do wniesienia odwołania, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust.3).

Orzeczenia komisji lekarskich wydane w stosunku do kandydatów do służby, a także ustalające w stosunku do osób pełniących służbę ich zdolność lub ograniczoną zdolność do służby, jak również orzeczenia wydane w sprawie związku śmierci ze służbą nie podlegają zatwierdzeniu. Jednakże w przypadku wniesienia przez osobę zainteresowaną odwołania od orzeczenia, stosuje się przepisy § 26-30 (ust.4).

Jak stanowi § 26 ust.1 prawo odwołania przysługuje od każdego nieprawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej.

Jak wynika z § 27 ust.1 odwołanie wnosi się do właściwej okręgowej komisji lekarskiej za pośrednictwem komisji, która wydała orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, o którym mowa w § 25 ust. 1.

W myśl § 28. ust.1 okręgowa komisja lekarska przystępuje niezwłocznie do rozpatrzenia przesłanych jej stosownie do przepisu § 25 ust. 3 orzeczeń wojewódzkiej komisji lekarskiej.

Z kolei ust.2 tego przepisu stanowi, że okręgowa komisja lekarska rozpatruje orzeczenia wojewódzkich komisji lekarskich w składzie trzech osób. Po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich lub po dostarczeniu na żądanie komisji dodatkowych dokumentów, komisja lekarska wydaje orzeczenie. Przepis § 20 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

3. Orzeczenia wojewódzkiej komisji lekarskiej, od których nie wniesiono odwołania lub sprzeciwu, i orzeczenia, do których okręgowa komisja lekarska nie ma zastrzeżeń - zostają przez nią zatwierdzone.

7. Orzeczenia wojewódzkiej komisji lekarskiej zatwierdzone przez okręgową komisję lekarską są ostateczne.

W myśl § 29 o uchyleniu orzeczenia wojewódzkiej komisji lekarskiej stosownie do § 28 ust. 5 przewodniczący okręgowej komisji lekarskiej zawiadamia na piśmie zainteresowaną osobę.

Z przytoczonych powyżej przepisów prawa wynika jednoznacznie, że okręgowa komisja lekarska rozpatruje orzeczenia wojewódzkich komisji lekarskich w składzie trzech osób. Trzej członkowie komisji podpisują również orzeczenie. Spełnienie tej przesłanki konieczne jest do uznania, że przewidziany rozporządzeniem tryb instancyjny został zachowany.

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 roku pełnomocnik skarżącego przedłożył odpis orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. nr [...] z dnia 19 marca 2014 roku poświadczony za zgodność z oryginałem w dniu 7 kwietnia 2014 roku, zawierający jedynie dwa podpisy członków komisji. Obecna na rozprawie Przewodnicząca Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w G. A. P., dokonująca również wskazanego poświadczenia, nie potrafiła wytłumaczyć braku podpisu jednego z członków komisji na odpisie.

W tej sytuacji zarzut skarżącego naruszenia przepisów dotyczących orzekania kolegialnego i brak podpisu członka składu orzekającego uznać należy za trafny. W konsekwencji wskazać trzeba, że w sprawie wbrew obowiązującym przepisom, odwołanie skarżącego nie zostało prawidłowo rozpatrzone, co zobowiązuje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Z uwagi na brak wyczerpania toku instancyjnego w sprawie, Sąd nie może oceniać pozostałych zarzutów skargi.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł mając za podstawę art. 200 w/w ustawy.

W dalszym toku postępowania organ winien uwzględnić w/w rozważania koncentrujące się wokół wydania prawidłowego rozstrzygnięcia spełniającego wymogi powołanego rozporządzenia.