III SA/Kr 683/12

Uzasadnienie

A w W w dniu 26 kwietnia 2012r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Nr [...] z dnia 26 marca 2012 roku utrzymującą w mocy decyzji Starosty z dnia [...] 2011 r, znak: [...] odmawiającej A (dalej "A") dokonania zmiany danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu Skarbu Państwa, jako właściciela działek nr [...] o pow. 1.2208 ha i nr [...] o pow. 10.3732 ha położonych w J oraz działki nr [...] o pow. 0.1733 ha położonej w G.

Organy administracyjne ustaliły następujący stan sprawy.

A w dniu 28 czerwca 2011 wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy samego prawa własności nieruchomości gruntowej obejmującej działki nr [...], [...] położone w J oraz działkę nr [...] położoną w G będące własnością Skarbu Państwa we władaniu wyżej wymienionej A. Postanowieniem z [...] 2011 r., znak: [...] Wojewoda zawiesił postępowanie w sprawie, podając w uzasadnieniu, iż dla wyżej wymienionej nieruchomości nie jest prowadzona księga wieczysta, zaś Skarb Państwa nie legitymuje się wobec niej tytułem własności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zwrócono uwagę, że Starosta wezwał A do dostarczenia dokumentacji umożliwiającej złożenie stosownego wniosku do Sądu Rejonowego celem uzyskania tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia. Podjęcie przez organ powyższych czynności Wojewoda uznał za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiące podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie (karta nr 246 akt sprawy).

A w dniu 12 sierpnia 2011 r. złożyła wniosek do Starostwa Powiatowego o dokonanie zmiany w rejestrze gruntów dla działek nr [...], [...] (karty nr 65-66, 116) położonych w J, gmina K oraz działki nr [...] położonej w G, gmina K. Zmiana ta miała polegać na ujawnieniu w charakterze właściciela wyżej wymienionych działek Skarbu Państwa i usunięciu aktualnego wpisu tego podmiotu w charakterze władającego wyżej wymienionymi działkami na zasadzie posiadania samoistnego. Zdaniem wnioskodawcy, nie może budzić wątpliwości, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, za czym ma przemawiać przywołany przez niego wywód prawny (karty nr 9-13), w którym za podstawę wykazania własności przyjęto: a) treść art. 3 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r, nr 4, poz. 31); b) przekazanie w zarząd i użytkowanie - w oparciu o zgodę Ministerstwa Leśnictwa z 21 stycznia 1955 r. - wyżej wymienionych gruntów na rzecz Biura Materiałów [...], zgodnie z protokołem zdawczo - odbiorczym z 25 marca 1955 r. podpisanym przez Rejon Lasów Państwowych i Biuro Materiałów [...] przy Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego; c) decyzję Ministra Ochrony Środowiska z 11 grudnia 1995 r, znak: [...]; d) protokół zdawczo - odbiorczy potwierdzający przekazanie gruntów w bezterminowe użytkowanie przez Nadleśnictwo na rzecz zarządu Organizacji Dostaw "B" (poprzednika prawnego A).

Ponadto A wskazała na - bezpodstawną jej zdaniem - zmianę wpisu potwierdzającego uprzednio własność: Skarbu Państwa do wyżej wymienionych działek (por. karty nr 92-96, 125), która nastąpiła przy założeniu w Starostwie Powiatowym komputerowej bazy danych operatu ewidencji gruntów i budynków. W opinii wnioskodawcy ujawnienie wpisu potwierdzającego władanie Skarbu Państwa, jak również usunięcie wpisu potwierdzającego własność Skarbu Państwa nastąpiło w sposób niezgodny z przepisami, które regulują zasady dokonywania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Organy ustaliły w oparciu o informacje przekazane przez Państwowe Gospodarstwo Rolne Lasy Państwowe Nadleśnictwo O, grunty stanowiące działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] położone w J oraz działkę nr [...] położoną w G, w okresie przed II wojną światową stanowiły lasy państwowe i wchodziły w skład dawnego Nadleśnictwa O. W 1945 r. włączono je do Nadleśnictwa Państwowego R (karta nr 215). W dniu 25 marca 1955 r. -w oparciu o zgodę Ministerstwa Leśnictwa z 21 stycznia 1955 r., nastąpiło ich przekazanie na rzecz Biura Materiałów Przemysłowych w zarząd i użytkowanie (por. treść protokołu zdawczo- odbiorczego ujawnionego na karcie nr 186 akt sprawy). W dniu 11 grudnia 1995 r. Minister Ochrony Środowiska wydał decyzję z [...] 1995 r, znak: [...] na mocy której wyłączono z zarządu Lasów Państwowych Nadleśnictwa O grunty o powierzchni 11,76 ha określone jako działki nr [...], nr [...] położone w J i nr [...] położoną w G. Na tej podstawie 8 sierpnia 1996 r. spisano protokół zdawczo-odbiorczy potwierdzający przekazanie w bezterminowe użytkowanie Lasów Państwowych o powierzchni 11,76 ha wchodzących w skład oddziałów 33 i, d, 45 a, c, 45Ag Nadleśnictwa O obrębu leśnego R, stanowiącego wyżej wymienione działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] następującego pomiędzy Nadleśnictwem O a zarządem Organizacji Dostaw "B", który był w owym czasie gospodarstwem pomocniczym Głównego Zarządu Rezerw Państwowych z siedzibą w W. Na podstawie art. 25 ust. l ustawy z 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych (Dz.U. 2007 r., nr 89, poz. 594 z późn. zm.) w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy Główny Zarząd Rezerw Państwowych uległ likwidacji, zaś jego zadania i obowiązki oraz środki rzeczowe i finansowe zostały przejęte przez A.

W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, iż w roku 1998 r. - na podstawie decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z [...] 1995 r. - w pozycjach rejestrowych nr 114 oraz 322 wobec wyżej wymienionych działek ujawniona została własność Skarbu Państwa w zarządzie A, ale podczas tworzenia komputerowej bazy danych operatu ewidencji gruntów i budynków powyższe wpisy potwierdzające własność Skarbu Państwa w zarządzie A Oddział w Z zostały skorygowane ze względu na brak potwierdzającej je dokumentacji. Na skutek tejże korekty Skarb Państwa został ujawniony, jako władający działkami nr [...], nr [...] i nr [...] na zasadach samoistnego posiadania, zaś A, jako ich użytkownik. Wpisy te w niezmienionej postaci figurują w operacie ewidencyjnym do dnia dzisiejszego (karty nr 66 i nr 116) . Dla działek tych nie jest w chwili obecnej prowadzona księga wieczysta.

Starosta w dniu [...] 2011 r. wydał decyzję orzekającą o odmowie wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu Skarbu Państwa w charakterze właściciela działek nr [...] i nr [...] położonych w J oraz działki nr [...] położonej w G. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że A występując z żądaniem aktualizacji operatu ewidencyjnego nie przedłożyła żadnego dokumentu, który zgodnie z brzmieniem § 12 ust. l rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2011 r. (Dz.U. 2001 r., nr 38, poz. 454), mógłby stanowić podstawę wprowadzenia zmiany o charakterze podmiotowym. W jego ocenie również dyspozycje powoływanych przez A przepisów aktów normatywnych nie pozwalają wysnuć jednoznacznego wniosku o własności Skarbu Państwa w odniesieniu do wyżej wymienionych działek. Starosta podkreślił, że informacje ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków mają charakter pochodny w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, w związku, z czym organ ewidencyjny może ujawnić takie jedynie prawo, które zostało przez wnioskodawcę wykazane w sposób jednoznaczny. W ocenie organu pierwszej instancji z dokumentacji pozyskanej w toku postępowania wynika jedynie fakt władania wyżej wymienionymi działkami na zasadzie samoistnego posiadania, co też w sposób właściwy odzwierciedla aktualny wpis w rejestrach gruntów prowadzonych dla działek nr [...], nr [...] i nr [...].

A złożyła odwołanie od tej decyzji. Uzasadnienie odwołania skoncentrowało się na wykazaniu, iż jeszcze w okresie przed wszczęciem przedmiotowego postępowania Starosta w sposób bezzasadny - przyjmując za podstawę swojego działania brak udokumentowanego potwierdzenia prawa ujawnionego w rejestrze gruntów - dokonał wykreślenia wpisu Skarbu Państwa, jako podmiotu, któremu przysługuje w odniesieniu do nich prawo własności. W ocenie odwołującego takie działanie organu administracji publicznej było niezgodne z zasadami prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Jak to zostało podniesione w treści odwołania: "aktualizacja to także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek".

W związku z brakiem dysponowania przez organ ewidencyjny materiałem dowodowym potwierdzającym tytuł prawny Skarbu Państwa do działek nr [...], nr [...] i nr [...] dotychczasowy wpis Skarbu Państwa, jako właściciela wymienionych działek - winien być pozostawiony w stanie niezmienionym. Ponadto w odwołaniu wskazano, iż wobec braku uprawdopodobnienia przez organ ewidencyjny, iż skorygowany następczo wpis dotyczący własności Skarbu Państwa został wprowadzony bez oparcia w jakimkolwiek źródle dowodowym, uzasadnione wydaje się przyjęcie iż w sprawie doszło do zaginięcia dokumentacji, które powinno zostać ocenione w trybie art. 716- 729 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r., nr 43, poz. 296). To ostatnie stanowi przeszkodę dla dokonania zmiany w operacie ewidencyjnym w trybie administracyjnym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru zaaprobował stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji, który zwrócił uwagę, iż sposób, w jaki A wywodzi tytuł prawny Skarbu Państwa do własności działek nr [...], nr [...] i nr [...] nie odpowiada wymaganiom stawianym na gruncie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy nie kwestionował, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że na przestrzeni lat w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] podejmowane były określone czynności opierające się na uznaniu ich za przedmiot własności Skarbu Państwa. Jednak w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, z powyższego nie wynika jednak bezpośrednio, iż Skarb Państwa legitymuje się wspomnianym tytułem prawnym, podobnie jak z samego faktu dokonania zbycia bądź obciążenia nieruchomości nie można bezpośrednio wnioskować, iż podmiot dokonujący rozporządzenia jest rzeczywistym właścicielem gruntu. Przesłankę udokumentowania żądanej zmiany w operacie ewidencyjnym można by uznać za spełnioną w razie gdyby A przedłożyła jeden z dokumentów wymienionych w § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów budynków, zaświadczający bezpośrednio o uzyskaniu tytułu własności przez Skarb Państwa. Ponieważ z samych wyjaśnień zainteresowanej strony wynika jednoznacznie, iż dokumentu takiego na chwilę obecną nie posiada (por. wyjaśnienia strony zamieszczone na karcie nr 21 akt sprawy), rozstrzyganie na podstawie przedłożonej do postępowania dokumentacji o tytule prawnym Skarbu Państwa do działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] wykraczałoby poza ramy deklaratoryjnej czynności rejestrowej, przekształcając się w prowadzenie przez organy ewidencyjne samodzielnych ustaleń w przedmiocie rzeczywistej treści cywilnoprawnego stosunku rzeczowego. Należy jeszcze raz podkreślić, iż organy ewidencyjne nie zostały przez ustawodawcę wyposażone w kompetencję do rozstrzygania spornych zagadnień własnościowych, zasadniczo pozostają one w gestii sądów powszechnych, względnie innych organów administracyjnych i jako takie dopiero po ustaleniu we właściwym trybie mogą być skutecznie przedkładane w postępowaniu związanym z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie podziela również szeregu zarzutów strony odwołującej się dotyczących - bezzasadnego jej zdaniem - usunięcia w operatach ewidencyjnych wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...]. Zarzuty te pozostają poza zakresem przedmiotowym rozpatrywanej sprawy, jako że przedmiot niniejszego postępowania stanowi wyłącznie rozstrzygnięcie o występowaniu w obecnym stanie faktycznym i prawnym przesłanek pozwalających na ujawnienie Skarbu Państwa w charakterze właściciela dla działek nr [...], nr [...] i nr [...], nie zaś ocena zmiany wpisu dokonana przez Starostę z chwilą założenia elektronicznego rejestru gruntów.

To ostatnie zagadnienie nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, ponieważ przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przewidują przeprowadzanie postępowania administracyjnego wyłącznie w odniesieniu do tych przypadków, w których chodzi o aktualizację danych ewidencyjnych w oparciu o dostarczony przez wnioskodawcę - względnie dostępny organowi z urzędu - materiał dowodowy stanowiący podstawę wprowadzenia żądanej zmiany.

Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie z § 45 ust. l aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Jak wynika z art. 47 ust. 3 rozporządzenia wyłącznie w przypadkach aktualizacji

operatu ewidencyjnego, gdy wymagane jest złożenie wyjaśnień zainteresowanych stron lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ten ostatni przepis nakłada na wnioskodawców występujących z żądaniem dokonania zmiany obowiązek przedłożenia organowi dokumentacji geodezyjnej, kartograficznej i innej niezbędnej do jej wprowadzenia.

Z analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że A nie jest w stanie przedłożyć dokumentu wymienionego w § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który mógłby stanowić podstawę ujawnienia Skarbu Państwa w charakterze właściciela działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...]. W takiej sytuacji strona nie może uzasadniać żądania dokonania wpisu powołując się na stan ewidencyjny, który na chwilę obecną już nie obowiązuje. Uznanie żądania A prowadziłoby do powstania sprzeczności między stanem ewidencyjnym a stanem prawnym i faktycznym znanym organom ewidencyjnym na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca A wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej A kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuca decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 marca 2012 r. naruszenie przepisów prawa materialnego

1) art. 6a i 7a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zaniechanie przez organ wykonania uprawnień nadzorczych względem organu pierwszego stopnia i w tym zakresie odstąpienie od zapewnienia działania tego organu zgodnie z prawem, co w niniejszej sprawie skutkowało dokonaniem bez podstawy prawnej zmian w prowadzonym przez organ rejestrze gruntów i budynków;

2) art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) i § 44 pkt 2 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) poprzez: uznanie, że organ rejestrowy ma prawo z urzędu usunąć z ewidencji wpis wskazujący dotychczasowego właściciela nieruchomości z uwagi na brak dokumentacji określającej jego prawo własności w sytuacji, gdy zgodnie z prawem brak ten uniemożliwia dokonywanie jakichkolwiek aktualizacji chyba, że przedłożono nowe właściwe dokumenty źródłowe;

- uznanie, iż z braku w ewidencji dokumentów wskazujących właściciela nieruchomości i innych dokumentów związanych z jej użytkowaniem możliwe jest dokonanie aktualizacji wpisu poprzez ujawnienie samoistnego posiadacza, jako władającego daną nieruchomością;

3) •§ 49 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nie poinformowanie właściciela nieruchomości, tj Skarbu Państwa o zmianie w rejestrze jego dotyczącej;

procesowego: a mianowicie

4) art. 6 K.p.a. poprzez akceptację pozaprawnych działań organu rejestrowego pierwszego stopnia, a tym samym uchybienie przepisom prawnym które to naruszenie rzutowało na uprawnienie A nabycia z mocy prawa nieruchomości będących w jej władaniu,

5) art. 7 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i ponownego załatwienia sprawy zgodnie z literą prawa i słusznym interesem A;

6) art. 77 § 1 i art. 88 K.p.a. poprzez naruszenie reguł oceny zebranego materiału dowodowego i w tym zakresie błędną ocenę stanu sprawy z uwagi na zaginięcie akt

A kwestionuje rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz podstawy jego wydania. Organ uchylił się od dokonania oceny, do której z mocy prawa jest obowiązany, czy obecny stan prawny, na który się powołuje stanowi odzwierciedlenie podejmowanych w granicach prawa działań nadzorowanego organu. W ramach prowadzonego postępowania, WINGiK - jako organ nadzoru obowiązany był odnieść się do czynności Starosty związanych z zmianą wpisów w prowadzonej ewidencji dokonanych podczas tworzenia komputerowej bazy danych. W tym przedmiocie organ drugiej instancji zauważa jedynie, że: "to ostatnie zagadnienie nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjne/' (s. 7 uzasadnienia).

Jednocześnie, jak wynika z akt postępowania, Starosta dokonał zmiany wpisu gdyż, jak twierdzi, w posiadanej dokumentacji brak było aktu lub innego dokumentu, który wskazywałby Skarb Państwa, jako właściciela nieruchomości. Starosta nie potrafił odnieść się do faktu dokonania w okresie wcześniejszym wpisu o takiej treści i jego podstaw prawnych. W tym przedmiocie A postawiła zarzut zaginięcia dokumentów. Stanowił on oczywistą konkluzję stwierdzonej rozbieżności pomiędzy treścią wpisu a brakiem możliwości ustalenia podstaw prawnych jego dokonania.

Organ odwoławczy zdaniem skarżącego, nie podjął działań zmierzających do ustalenia postaw dokonania wpisu ujawniającego Skarb Państwa, jako właściciela nieruchomości. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, w trakcie postępowania odwoławczego dokonano analizy posiadanych przez urząd dokumentów i stanu prawnego począwszy od ustawodawstwa z 1944 roku (dekrety nacjonalizacyjne). Czynności powyższe doprowadziły WINGiK do konstatacji, iż: "z powyższego nie wynika jednak, że Skarb Państwa legitymuje się wspomnianym tytułem prawnym, podobnie jak z samego faktu dokonania zbycia bądź obciążenia nieruchomości nie można bezpośrednio wnioskować, iż podmiot dokonujący rozporządzenia jest rzeczywistym właścicielem gruntu.

W chwili obecnej organ uzależnia zmianę tego wpisu od przedłożenia przez wnioskującą Agencję jednego z dokumentów wymienionych w § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast brak takiego dokumentu nie został jedne k przez WINGiK uznany za przeszkodę w dokonaniu przez Starostę zmiany już istniejącego wpisu. W takim też zakresie zarzut naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 44 pkt 2 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków jest w pełni uzasadniony.

Zdaniem skarżącego organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w przedłożonych dokumentach i prawomocnych orzeczeniach, decyzjach, aktach notarialnych, aktach normatywnych, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących własności, co wynika z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. l OSK 959/10 LEX nr 990307). Analogiczne przedstawia się sytuacja prawna wpisu w ewidencji gruntów i budynków Skarbu Państwa, jako samoistnego posiadacza przedmiotowych nieruchomości.

Omawiane zagadnienie nierozerwalnie wiąże się z prawem strony do informacji o podejmowanych przez organ czynnościach w zakresie wpisów w prowadzonym przez siebie rejestrze gruntów i budynków. Gdyby, bowiem fakt zmian w prowadzonym rejestrze został ujawniony właściwemu organowi Skarbu Państwa, który figurował, jako właściciel nieruchomości, istniałaby możliwość spowodowania kontroli legalności tych działań.

"Osoby uprawnione do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji (§ 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), to jest właściciele i użytkownicy wieczyści, powinny być informowane o dokonanych zmianach także wówczas, gdy właściwy organ działał z urzędu; przepis § 49 tego rozporządzenia nie wyłącza takiego informowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2009 r. III SA/Gd 417/09 ONSAiWSA 2011/6/110, LEX nr 583231).

Zdaniem skarżącego WINGiK niezasadnie pomija zarzuty A, które wiążą się z czynnościami Starosty, skutkującymi zmianami w rejestrze. Organ zauważa, że "W takiej sytuacji strona nie może uzasadniać żądania dokonania wpisu powołując się na stan ewidencyjny, który na chwilę obecną już nie obowiązuje. Uznanie żądania A prowadziłoby do powstania sprzeczności między stanem ewidencyjnym a stanem prawnym i faktycznym znanym organom ewidencyjnym na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie" (s. 7-8 uzasadnienia). A oponuje temu stanowisku. Postępowanie prowadzone przez organami obydwu instancji wykazało, że zachowanie przez Starostę obowiązujących go standardów prawnych nie dawało podstaw do jakichkolwiek wykreśleń i wpisów w trakcie realizowanego przejścia na komputerowy system ewidencyjny.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z powodów w niej przedstawionych. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a skarga podlega oddaleniu. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (por. w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym. Trzeba stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Z tym, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wydanych w sprawie decyzji administracyjnych oraz analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że objęte kontrolą decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że zarzuty skarżącej odnośnie usunięcia w operatach ewidencyjnych wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] pozostają poza zakresem przedmiotowym rozpatrywanej sprawy, jako że przedmiot niniejszego postępowania stanowi wyłącznie rozstrzygnięcie o występowaniu w obecnym stanie faktycznym i prawnym przesłanek pozwalających na ujawnienie Skarbu Państwa w charakterze właściciela dla działek nr [...], nr [...] i nr [...], nie zaś ocena zmiany wpisu dokonana przez Starostę z chwilą założenia elektronicznego rejestru gruntów.

Przede wszystkim organy administracji działają na podstawie prawa (art. 6 kpa). Zasada praworządności obowiązuje organy w ramach postępowania organów obu instancji. Organ odwoławczy w tym przypadku także, jako organ nadzoru nie może nie dostrzegać bezprawnych działań podległych mu organów w zakresie wykonywanych obowiązków służbowych. Starosta procedując w przedmiotowej sprawie nie zachował obowiązujących standardów prawnych wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr. 38, poz. 454) zwanym dalej rozporządzenie.

Niewątpliwie Starosta nie posiadał stosownych dokumentów, które uzasadniałyby z urzędu dokonanie akceptowanych prawnie wykreśleń i wpisów w ewidencji odnośnie Skarbu Państwa w zakresie przedmiotowych działek w ramach realizowanego przejścia na komputerowy system ewidencyjny. Ewidencja gruntów i budynków, co nie jest kwestionowane i skutecznie kwestionowane być nie może, ma charakter wyłącznie techniczno- rejestrowy i pełni funkcję czysto informacyjną. Oznacza to, iż wpis podmiotowy w rejestrze gruntów nie rodzi skutków materialnoprawnych. Z drugiej jednak strony dokonanie wpisu może każdorazowo nastąpić wyłącznie w oparciu o dostatecznie wiarygodną - przewidzianą przepisami prawa - podstawę wprowadzenia zmiany ewidencyjnej. Organy ewidencyjne nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania sporów o własność, wszelkie zagadnienia sporne w przedmiocie ustalenia danych podlegających ujawnieniu w operacie ewidencyjnym mogą być wyłącznie przedkładane do rozpatrzenia innym organom, sądowym lub ewidencyjnym, które zostały wyposażone w kompetencję do podejmowania w tej materii wiążących rozstrzygnięć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 1998 r., sygn. akt II SA 766/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2099/00).

W tym kontekście prawnym Starosta dokonując przedmiotowych zmian odnośnie własności Skarbu Państwa w niniejszej sprawie przypisał sobie kompetencje zmiany ewidencji, bez stosowania obowiązującej procedury, co więcej nie stosowania żadnej procedury. Organ l instancji po prostu uznał, że skoro w posiadanej dokumentacji brak było aktu lub innego dokumentu, który wskazywałby na Skarb Państwa, jako właściciela przedmiotowych działek, to Skarb Państwa nie jest właścicielem. W związku, z czym zmienił wpis w ewidencji gruntów i budynków wpisując odnośnie własności przedmiotowych działek w miejsce właściciela to jest Skarbu Państwa, Skarb Państwa, ale jako samoistnego posiadacza. Zmieniając wpis organ nie wydał, żadnego aktu, decyzji, zarządzenia, nie zawiadomił strony o dokonanej zmianie Postępowanie takie narusza prawo. Zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków powinny następować jedynie w tych przypadkach, w których przed organami ewidencyjnymi bezspornie zostanie dowiedziona ich zgodność z prawem materialnym. Innymi słowy podkreśla się, iż za niezgodne z zasadami prowadzenia ewidencji należy uznać dokonywanie w niej zmian w sytuacji, w których objęte nimi okoliczności nie znajdują dostatecznego potwierdzenia w zebranym przez organ ewidencyjny materiale dowodowym. Niewątpliwie do czasu komputeryzacji ewidencji gruntów i budynków, Skarb Państwa był wpisany, jako właściciel przedmiotowych działek. Jest to okoliczność niesporna. Zgodnie z obowiązującym prawem dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych określonych w przepisach. Z tym, że z urzędu wprowadza się zmiany, na podstawie enumeratywnie wyliczonych dokumentów w § 45 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków

1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,

2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu

geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych

ewidencyjnych,

3) -dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej

przez organy administracji publicznej,

4) -ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Starosta w tej sprawie takich dokumentów nie posiadał odnośnie przedmiotowych działek.

Organy nie zauważyły, że zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia, ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, 2)

dane dotyczące właścicieli nieruchomości. W ust.2 cyt przepisu jest mowa, że w przypadkach braku danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Zatem zgodnie z tym przepisem skoro organ chciał dokonać zmian z uwagi na brak danych o właścicielu przedmiotowych nieruchomości to był zobowiązany do wydania decyzji w tym przedmiocie, co wynika z treści §12 ust. 2. rozporządzenia, który stanowi, że o wykazaniu w ewidencji osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 2, orzeka starosta w drodze decyzji. Zatem w przypadku braku właścicieli nieruchomości organ wyłącznie na podstawie wydanej decyzji wskazuje w ewidencji gruntów dane osób lub jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Starosta do tych przepisów się nie zastosował, nie wydał koniecznej decyzji, wskazującej Skarb Państwa, jako podmiot władający przedmiotowymi działkami.

Organ odwoławczy w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. z dnia 20 września 2001 r.), miał możliwość bez względu na zakwalifikowanie wniosku strony doprowadzić do stanu zgodnego z procedurą. Przepis § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, stwierdza, że kontrola przeprowadzana jest przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i polega na sprawdzaniu przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii przez urzędy, instytucje publiczne i przedsiębiorców. W pkt 5 tego przepisu określono, że kontroli poddana jest ewidencja gruntów i budynków, zaś w § 5 ust. 1 pkt 2 uprawnienie w tym zakresie przyznano wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Zalecenia pokontrolne są dla organu kontrolowanego wiążące. W tym trybie organ powinien doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, w konsekwencji umożliwiając stronie zaskarżenie decyzji, o zmianie statusu własności, czy samoistnego Dosiadania przedmiotowych działek przez Skarb Państwa. Ponadto należy, podnieść, że sformułowanie wniosku strony należy interpretować zgodnie z jego treścią. Z treści odwołania strony natomiast jednoznacznie wynikało, że kwestionuje ona nieprawidłowe postępowanie organu l instancji w zakresie dokonanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy wprawdzie dostrzegł tą okoliczność, niemniej jednak błędnie uznał, że dokonana zmiana jest niemożliwa do usunięcia i należy ją zaakceptować. Ponownie rozpoznając sprawę organ kierując się wyżej przedstawionym stanowiskiem rozważy wydanie decyzji o zmianie statusu Skarbu Państwa odnośnie przedmiotowych działek.

Reasumując, Sąd uznając, że zaskarżone decyzje oraz poprzedzająca je decyzje organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie wyżej opisanym. Sąd uchylił decyzji organów obu instancji.

Podstawą orzeczenia jest art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.. W skład kosztów zaliczono uiszczony wpis w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika- radcy prawnego w wysokości 240 zł. łącznie 440zł.