II SA/Bd 1086/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent[...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a), art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) orzekł o utracie przez M. A. statusu osoby bezrobotnej z dniem 15.06.2012 r. z powodu niestawiennictwa w wyznaczonym terminie.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, iż z posiadanych dokumentów wynika, że ww. nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni, o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Wskazano, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres: - 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, - 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa, - 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawiennictwa, natomiast odzyskanie statusu osoby bezrobotnej w przypadku zainteresowanego może nastąpić po upływie co najmniej 180 dni, w wyniku ponownej rejestracji.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. A. stwierdził, iż nie zgadza się z decyzją organu I instancji, gdyż nie otrzymał z PUP żadnej informacji o obowiązku stawienia się w urzędzie pracy, w terminie innym niż 17.07.2012 r.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dnia 30.05.2012 r. urząd pracy wysłał do strony wezwanie w celu przedstawienia propozycji pracy, wyznaczając termin zgłoszenia się u pośrednika pracy do dnia 5.06.2012 r., jednakże wezwany nie stawił się w wyznaczonym terminie; nie zgłosił się również w ciągu 7 dni, by podać przyczynę swej nieobecności.

Wojewoda podkreślił, że zainteresowany w dniu rejestracji został prawidłowo pouczony o obowiązku zgłaszania się w PUP we wszystkich wyznaczonych terminach, dlatego mając na uwadze powyższe, w dniu 30.05.2012 r. do strony wystosowano pismo w sprawie zgłoszenia się w PUP w terminie do dnia 5.06.2012 r. u pośrednika pracy w celu przedstawienia propozycji pracy. Organ wskazał, że o nadejściu przesyłki strona została zawiadomiona poprzez dwukrotne pozostawienie awiza (w dniu 1.06.2012 r. i 8.06.2012 r.) pod podanym w PUP adresem stałego zameldowania, jednakże obowiązek zgłoszenia się w urzędzie nie został dopełniony, gdyż wezwany nie stawił się w ciągu kolejnych 7 dni, by usprawiedliwić swe niestawiennictwo.

Zdaniem Wojewody, w przypadku odwołującego się winien mieć zastosowanie przepis art. 44 Kpa wskazujący na skuteczność doręczenia zastępczego, dlatego wezwanie do stawienia się przez stronę w PUP w terminie do dnia 5.06.2012 r., należy uznać za doręczone w dniu 14.06.2012 r., a wobec tego utrata statusu osoby bezrobotnej z powodu nie zgłoszenia się w wyznaczonym terminie nastąpiła od dnia 15.06.2012 r. na okres 120 dni, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy.

W skardze do sądu M. A. ponownie przytoczył swą dotychczasową argumentację, zawartą już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślając brak otrzymania przez niego zawiadomienia o próbie doręczenia przesyłki poleconej i możliwości jej odbioru w urzędzie pocztowym. Skarżący oświadczył, iż nie uchylał się od stawienia się na wezwanie w siedzibie PUP, o czym świadczy jego regularne stawianie się w urzędzie w terminach ustalonych według harmonogramu, w tym najbliższy termin – 17.07.2012 r. Zarzucił również, że urzędnicy mogli powiadomić go telefonicznie o obowiązku stawienia się w PUP, gdyż wcześniej udostępnił numer swojego telefonu w tym celu.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008r. nr 69, poz. 415 ze zm.) bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Wyznaczenie bezrobotnemu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy na podstawie powyższego terminu dokonywane jest w związku z rejestracją bezrobotnego, lecz nie jest to bynajmniej czynność procesowa w ramach postępowania administracyjnego. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której toczy się postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, publ. t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ zatrudnienia dokonując wezwania bezrobotnego do stawiennictwa weryfikuje jego gotowość do pracy, lecz dopiero jego niestawiennictwo bez wskazania uzasadnionej przyczyny w wymaganym terminie może spowodować wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie pozbawienia na określony okres statusu bezrobotnego. Zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być w odniesieniu do czynności wezwania bezrobotnego do stawiennictwa w urzędzie pracy stosowane jedynie odpowiednio, mając na względzie charakter relacji między organem zatrudnienia i bezrobotnym.

Art. 33 ust. 4 ustawy przewiduje w stosunku do bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw na okres od 120 do 270 dni. Oczywistym uzasadnieniem ustanowienia takiej sankcji jest konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne swych uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy osoby te unikają kontaktu z urzędem pracy w związku z niezgłoszonym temu urzędowi wykonywaniem pracy zarobkowej lub z innych powodów.

Sankcja ta jest jednakże bardzo surowa, prowadzi bowiem w wielu przypadkach do długotrwałej utraty prawa do zasiłku, będącego jedynym źródłem utrzymania osoby bezrobotnej.

Interpretując zatem przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy, należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej – zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego.

Skoro tak, to przyjąć należy, że wyznaczenie terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy może nastąpić w drodze pisemnej. Nie można także wykluczyć doręczenia takiego pisma w trybie zastępczym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów art. 44 § 1 - 4 k.p.a. Niejednokrotnie jednak przyczyny zastosowania instytucji "doręczenia zastępczego" mogą nie być zawinione przez adresata. W przypadku instytucji prawa procesowego stronie przysługuje w takiej sytuacji możliwość zwrócenia się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Jednakże terminy, o których mowa w art. 33 ust. 4 ustawy, są terminami prawa materialnego, które nie podlegają przywróceniu. Konieczne jest zatem takie rozumienie analizowanych przepisów, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia.

Korzystanie z instytucji doręczenia zastępczego nie może doprowadzić do wywodzenia negatywnych skutków dla bezrobotnego, gdy wyznaczony termin stawiennictwa upłynął, nim można uznać doręczenie za skuteczne. W rozpoznawanej sprawie skarżącego wezwano na 5.06.2012 r., a skuteczność doręczenia przyjęto na dzień 14.06.2012 r., co obejmuje nawet 7 dniowy termin na usprawiedliwienie nieobecności.

Surowość sankcji związanej z niestawiennictwem bezrobotnego w wyznaczonym terminie nakazuje stwierdzenie, że jeśli organ zatrudnienia posiada możliwość przekazania informacji o wyznaczeniu terminu stawiennictwa drogą inną niż pocztową, to z możliwości takiej powinien skorzystać, zanim uczyni użytek z fikcji prawnej doręczenia zastępczego. Możliwość taką dopuszcza zresztą stosowany odpowiednio przepis art. 55 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności. Komunikacja telefoniczna i drogą elektroniczną jest obecnie tak powszechna, że nic nie stoi na przeszkodzie, by z tych kanałów komunikacyjnych skorzystał organ administracji, o ile bezrobotny przy rejestracji możliwość taką stworzył, wskazując stosowny adres lub numer telefonu. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania czyniłaby zasadnym wszczęcie postępowania zmierzającego do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy.

Zwrócić należy nadto uwagę na aspekt procesowy postępowania dotyczącego pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Jak już wspomniano wyżej jest to odrębne postępowanie administracyjne wszczynane przez organ zatrudnienia z urzędu w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek określonych w wymienionym przepisie.

Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Czynności tej organ rozpatrujący niniejszą sprawę w pierwszej instancji nie dopełnił. Podkreślić należy, że dopiero realizacja przez właściwy organ obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania daje jej możliwość aktywnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie skarżący dowiedział się faktycznie o wyznaczeniu jej terminu stawiennictwa w urzędzie pracy dopiero z decyzji Prezydenta[...], pozbawiającej go statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Przy czym z uzasadnienia decyzji tej nie wynika bynajmniej, że termin stawienia się wyznaczony został w piśmie pozostawionym w aktach ze skutkiem doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. W związku z tym skarżący mógł w istocie próbę obrony swych praw, przez zakwestionowanie skuteczności powiadomienia o terminie stawiennictwa, podjąć dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Dopiero bowiem z decyzji organu odwoławczego skarżący mógł dowiedzieć się o zastosowaniu przez organy administracji zastępczego doręczenia wezwania do stawiennictwa w urzędzie pracy, co stanowi nie tylko naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. gwarantującego stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, lecz także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego gwarantowanej przez art. 15 k.p.a. oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady działania przez organy administracji w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej. Dodatkowo należy wskazać, że na karcie stanowiącej ewentualny dowód doręczenia, nie wskazano: ani gdzie złożono awizo, ani w jakiej placówce przesyłka jest przygotowana do odbioru.

Mając powyższe na względzie, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, że skarżący dowiedział się o wyznaczonym terminie stawiennictwa wskutek doręczenia zastępczo pisma - bez wykorzystania innych możliwości komunikowania się z nim, oraz z naruszeniem przepisów postępowania art. 8, art. 10 § 1, art. 15 i art. 61 § 4 k.p.a. omówionym powyżej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - p.p.s.a.).

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej argumenty prawne i rozważy, czy wykorzystane zostały przy informowaniu skarżącego o wyznaczeniu terminu stawiennictwa w urzędzie pracy, wszystkie udostępnione przez stronę skarżącą możliwości komunikacyjne i wyda stosowną decyzję po przeprowadzeniu postępowania realizującego gwarancje dwuinstancyjności i udziału stron we wszystkich stadiach postępowania. Skarżący na rozprawie wskazywał, że podawał organowi adres do korespondencji, lecz organ nie wysłał przesyłki pod wskazany adres. Tą okoliczność należy również wyjaśnić.

Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.