IV SA/Po 47/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Wojewoda W. po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta L. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. M., M.R., B. Z. i R. Z. za prawo własności nieruchomości, która z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta L.

W uzasadnieniu decyzji organ po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i przytoczeniu treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wskazał, że stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Dalej organ wyjaśnił, że rolą organu administracyjnego jest ocena zgodności sporządzonej w formie operatu szacunkowego opinii względem przepisów prawa. Ponadto organ wyjaśnił, że sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.- dalej rozporządzenie). Po przytoczeniu treści § 36 rozporządzenia organ wskazał, że nałożony na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek zastosowania w trakcie wyceny nieruchomości podejścia porównawczego. Przy jego zastosowaniu, w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia, stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. W dokonanej wycenie nieruchomości, zastosowane zostało podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).

Organ podniósł, że z zapisu w operacie wynika, iż analizy porównawcze oparto na transakcjach zaistniałych na badanym rynku nieruchomości gruntowych przyległych do gruntu zajętego pod drogę tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowym operacie stwierdziła, iż w okresie ostatnich 2 lat poprzedzających wycenę sporadycznie zawierane były akty notarialne sprzedaży nieruchomości zajętych pod drogi publiczne oraz z uwagi na fakt, że transakcje te nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych, wartość rynkową szacowanej nieruchomości w części zajętej pod drogę, określona została zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jako iloczyn wartości 1 m2 gruntu, o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i powierzchni działki.

Wojewoda W.wskazał, że prawidłowym trybem postępowania jest dokonanie analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne a dopiero w wypadku ustalenia braku takich transakcji, bądź niewystarczającej ich ilości, możliwe jest zastosowanie ust. 2 pkt 2 tego paragrafu.

W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu uzupełniających wyjaśnień rzeczoznawcy podniósł, że wyjaśnienia te są rzetelne i wyczerpujące. W ocenie organu rzeczoznawca majątkowy podjął bowiem kroki w celu uzyskania dostatecznej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, które mogłyby zostać wykorzystane do wyceny przedmiotowej nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca dokonał analizy nie tylko rynku dla Miasta L. ale przeanalizował również rynek gmin sąsiednich.

Organ podkreślił, iż na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana i czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia.

Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. Ponadto organ wskazał, że spoczywa na nim obowiązek traktowania opinii rzeczoznawcy jak każdego innego dowodu ,w sprawie i stosownie do art. 80 Kpa, uzasadniania przesłanek jego dopuszczenia bądź odrzucenia.

Zdaniem organu rzeczoznawca majątkowy w sposób logiczny i przejrzysty wytłumaczył przesłanki, którymi się kierował przy sporządzaniu omawianego operatu. Co się zaś tyczy zastosowania § 36 ust. 2 pkt 2 należy stwierdzić, iż wyjaśnienia rzeczoznawcy w pełni uzasadniają zastosowanie tegoż przepisu. Rzeczoznawca dokonał analizy rynku dla Miasta L. oraz rynku równoległego - rynku gminnego i jednoznacznie stwierdził brak występowania na nim dostatecznej ilości transakcji gruntami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, co w pełni uzasadnia zastosowanie ust. 2 pkt 2 tegoż paragrafu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto P. wskazując, że decyzje ustalają odszkodowanie w zawyżonej wysokości na podstawie wadliwej wyceny rzeczoznawcy majątkowego. Wojewoda W. (oraz wcześniej Starosta P.) bezpodstawnie uznał, że prawidłowym trybem postępowania przy wycenie wartości przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego było zastosowanie metody przewidzianej w paragrafie 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Zarówno organ I jak i II instancji przychylił się bezzasadnie do stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, iż na rynku lokalnym wystąpiła zbyt mała ilość transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi i nabywanych na cele budowania nowych dróg na zasadach wolnorynkowych. Tymczasem w rzeczywistości pogląd ten jest całkowicie fałszywy, na co zresztą skarżący zwracał uwagę. Stan faktyczny jest taki, że w okresie 2007 - 2009 na terenie samego Miasta L. zawarto łącznie, na zasadach pełnej dobrowolności i swobody działania stron, co najmniej 54 transakcje nabycia od osób fizycznych nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Cena metra kwadratowego w/w działek nie przekraczała 75,00 zł. za m2, gdy tymczasem zaskarżone decyzje ustaliły odszkodowanie, opierając się o wadliwie sporządzony operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości w wysokości 215,76 zł. za m2, co rażąco odbiega od porównywalnych cen transakcyjnych. Z powyższego jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie istniała pełna możliwość dokonania analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Skoro tak, to niedopuszczalne było, zdaniem skarżącego, zastosowanie metody wyceny w oparciu o paragraf 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarówno w trakcie prowadzonego postępowania przed organem I instancji jak i postępowania odwoławczego Burmistrz Miasta L. nie przedstawił do wglądu aktów notarialnych, które obecnie zostały dołączone do skargi. Tak więc nie stanowiły one dowodów, w oparciu o które wydawane były rzeczone decyzje. Nawet jednak gdyby zostały one dołączone do akt sprawy organ rozstrzygający przedmiotową sprawę nie byłby kompetentny do oceny, czy transakcje te mogą stanowić podstawę do wyceny nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania. Nie każda bowiem transakcja, nawet jeśli miałaby ona charakter wartości rynkowej, może zostać przyjęta do sporządzenia konkretnego operatu (mogłaby nie spełniać np. wymogu nieruchomości podobnych). Jedynie rzeczoznawca majątkowy jako biegły z zakresu wyceny nieruchomości posiadający wiedzę specjalistyczną jest kompetentny do dokonania takiej analizy. W dalszej części pisma organ po przytoczeniu treści wyjaśnień rzeczoznawcy w ślad za zaskarżona decyzją wskazał, że wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego są rzetelne i wyczerpujące.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że Gmina nie przedstawiła alternatywnej propozycji ustalenia wysokości odszkodowania. W szczególności nie przedłożyła innego operatu szacunkowego, bądź orzeczenia organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Postanowieniem z dnia 6 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt. I OZ 606/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenia na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z dnia 20 października 2010 r. Sąd zawiesił postępowanie, które zostało podjęte na podstawie postanowienia z dnia 15 stycznia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wskazać na wstępie należy, iż przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który legł u podstaw rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie to - w odniesieniu do dróg nie będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi - wypłaca Skarb Państwa (ust. 2). Ustalanie i wypłacanie odszkodowania następuje według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przywołanym art. 73 ust. 1 ustawy reformującej, w dniu 1 stycznia 1999 r. Miasto L. stało się z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia [...] października 2008 r. Podkreślić trzeba, że art. 73 ustawy reformującej był konsekwencją wprowadzonego w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i stanowił jego uzupełnienie poprzez ustanowienie własności publicznej dróg.

Ponadto z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w przewidzianym do tego terminie. Zatem ziściły się przesłanki do ustalenia odszkodowania za przejęta działkę.

Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5).

Odnosząc się do zasad i trybu ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, uregulowanych przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wskazać należy, że na mocy art. 129 tejże ustawy, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym ustalenie wysokości odszkodowania następuje, stosownie do treści art. 130 ust. 2 ustawy, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości ( ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3).

Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. pkt 1 ugn.: "W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej".

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. pkt 1 i 2 ustawy i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.( art. 152 ust. 1 i 2 ustawy).

Przy czym wskazać należy, że do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), co wynika z regulacji zawartej w przepisie § 36 ust. 5 rozporządzenia.

Omawiany przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Przepis ten przesądza o zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.( art. 153 ust. 1).

Zgodnie z art. 154 ust. 4 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Ponadto wskazać należy, że w przypadku braku cen transakcyjnych wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1m2 gruntu o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % ( § 36 ust. 2 pkt 2).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że czynności organów orzekających w ramach prowadzonego postępowania pozostają w sprzeczności z wyżej cytowanymi przepisami prawa i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 7, 77 i 80 Kpa.

Operat szacunkowy stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumcji pod właściwe przepisy prawa. Operat zatem stanowi jako dowód pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Na organie natomiast spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii ( operatu szacunkowego). Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 Kpa wartość dowodową operatu szacunkowego

W ocenie Sądu sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, w świetle argumentów i dokumentów przedstawionych przez skarżącego nie mógł stanowić podstawy orzekania.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie rzeczoznawca zbyt pochopnie i bezpodstawnie pominął dyspozycję § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Sąd miał przy tym na uwadze, że §36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., wyrokiem TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, został uznany za zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ugn, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W ocenie TK, mechanizm określania wysokości odszkodowania przewidziany w § 36 rozporządzenia z 2004 r. odpowiadał konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), stwarzając podstawę prawną do szacowania nieruchomości odpowiednio do ich wartości rynkowej i - w następstwie tego - przyznawania słusznych rekompensat za wywłaszczane nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy odstępując od dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w operacie wskazał, że "z uwagi na fakt, iż w okresie ostatnich 2-ch lat poprzedzających wycenę sporadycznie zawierane były akty notarialne nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne oraz z uwagi na fakt, że transakcje nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych, wartość rynkową szacowanej nieruchomości w części zajętej pod drogę, określa się zgodnie z art. 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia(...).

Również na rozprawie administracyjnej w dniu 16 lipca 2009 r. rzeczoznawca wskazał, że transakcje zawierane przez Miasto L. przy wykupie działek drogowych nie są zgodne z definicją transakcji wolnorynkowej.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że lakoniczne stwierdzenie, iż "transakcje te nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych" nie zostało w operacie potwierdzone żadnymi konkretnymi danymi.

Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie podnosi się, iż skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 ugn (zob. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r. , sygn, akt II SA/Bd 1253/10, baza orzeczeń NSA). W podobnym duchu wypowiedział się też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 97/10; baza orzeczeń NSA) wskazując, że brak jest podstaw do twierdzenia, że cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ugn.

Dodatkowo Sąd chce podkreślić, że podziela pogląd judykatury zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 309/11. W orzeczeniu tym stwierdzono, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Na aprobatę zasługuje również zawarte w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2011r. (sygn. akt I OSK 98/11, LEX nr 1110747) stanowisko, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

W rezultacie należy przyjąć, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i. 2 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka powinna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2011r., sygn. I SA/Wa 1573/11 publ. LEX nr 1150731 oraz z dnia 08 listopada 2011 o sygn. I SA/Wa 1322/11 LEX nr 1150696).

Zatem stwierdzić należy, że stanowisko rzeczoznawcy, iż przepis § 36 ust.1 rozporządzenia nie ma zastosowania, gdyż nie określa on ceny rynkowej jest nieprawidłowy. Jak już wspomniano szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie. Określa ono m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wyjaśnienie więc kwestii czy były przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym, o których mowa w ust. 1, ma kapitalne znaczenie w niniejszej sprawie.

Co prawda rzeczoznawca majątkowy na skutek pisma organu odwoławczego w piśmie z dnia 13 listopada 2009 r. uzupełnił swoje wywody, to jednakże nie można ich uznać za wystarczające.

W piśmie tym rzeczoznawca podniósł, że "w trakcie sporządzania operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności przeanalizowałam transakcje nieruchomościami niezabudowanymi położonymi na terenie L. w poszukiwaniu transakcji tzw. działkami drogowymi. Analiza ta wykazała, że w analizowanym okresie dokonano kilkunastu transakcji tzw. "działkami drogowymi", z czego tylko dwie dotyczyły transakcji działkami pod istniejącymi drogami, pozostałe dotyczyły transakcji pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących". Dalej rzeczoznawca wskazał, że "dla szacowania działki zajętej pod drogę publiczną mam obowiązek do porównań przyjąć transakcje działkami zajętymi pod drogi publiczne" oraz że "w świetle powyższego nie było możliwości sporządzenia operatu szacunkowego w oparciu tylko o dwie transakcje".

Również powyższe wyjaśnienia nie można uznać za wystarczające, w szczególności ze składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący dokumentując istnienie rynku lokalnego nieruchomości drogowych przedłożył akty notarialne nabycia nieruchomości.

Sąd orzekający przyjął, że załączone przez Burmistrza do skargi poświadczone za zgodność kserokopie aktów notarialnych są dowodami. Zasadniczo podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Podkreślić jednak należy, że aktami sprawy w rozumieniu przepisu art.133 § 1 Ppsa są zarówno przedstawione sądowi akta administracyjne, jak i sądowe. Pojęcie akt sprawy nie może być ograniczone tylko do akt sprawy zebranych przez organ i przedstawionych sądowi wraz ze skargą, gdyż obejmuje także materiał dowodowy zebrany przez sąd. Zasadą jest, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych, tylko bada czy dokonane przez organ administracji ustalenia odpowiadają prawu. Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art.106 § 3 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia w sprawie. Przy czym w ocenie Sądu orzekającego nie zachodzi potrzeba wydawania postanowienia dowodowego w tej kwestii. Istotne jest to, czy dane dowody Sąd brał pod uwagę wydając rozstrzygnięcie.

Sąd przyjął, że złożenie przez skarżącego kserokopii wspomnianych aktów notarialnych spowodowało zaistnienie istotnych wątpliwości. W niniejszej sprawie spór dotyczył bowiem w dużej mierze kwestii istnienia w Gminie L. rynku transakcji dotyczących działek pod istniejącymi drogami spełniających definicję nieruchomości podobnej. Należy podkreślić, że zastosowane rozwiązanie nie narusza dyspozycji art.106 § 3 Ppsa, gdyż nie spowodowało nie tylko nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, lecz nie spowodowało żadnego przedłużenia postępowania z uwagi na fakt, że dokumenty te złożono wraz ze skargą. Mając na uwadze powyższe oraz obowiązek stosowania przez organy administracji publicznej, a także przez sądy administracyjne, zasady tzw. prawdy obiektywnej (art.7 Kpa) Sąd orzekający stanął na stanowisku, że konieczne było uwzględnienie w rozważaniach faktu zawarcia umów wynikających ze złożonych przez skarżącego kserokopii aktów notarialnych.

W szczególności zwrócić należy uwagę, że w świetle przedłożonych aktów notarialnych twierdzenie rzeczoznawcy, iż z kilkunastu transakcji drogowych tylko dwie dotyczyły transakcji pod istniejącymi drogami jest pozbawione podstaw. Akty przedłożone przez skarżącego bez wątpienia wskazują, że działki nabywane na jego podstawie stanowiły w dniu sprzedaży drogi. W akcie notarialnym z dnia 14 kwietnia 2008 r. (k. 54 akt sądowych) czytamy, że "działka 9 nie jest zabudowana i stanowi drogę" (§ 1 pkt 3 a aktu). Podobnie w akcie notarialnym z dnia 30 listopada 2007 r. (k. 89 akt sądowych) w § 1 pkt 3 a wskazano, że "działka 116/9 jest nie zabudowana i stanowi drogę". Natomiast w aktach notarialnych: z dnia 12 października 2007 r. (k. 69 akt sądowych), z dnia 15 maja 2007 t. (k. 73 akt sądowych), z dnia 15 maja 2007 r. (k. 85 akt sądowych), opisując poszczególne nieruchomości wskazano, że "wchodząca w skład opisanej wyżej nieruchomości niezabudowana działka (...) w ewidencji gruntów oznaczona jest jako drogi, co wynika z przedłożonego wypisu i wyrysuj wraz z wypisem z rejestru gruntów(...)". Wszystkie nieruchomości nabywane na podstawie wyżej wskazanych aktów notarialnych położone były w L., tak jak działka, której dotyczy niniejsze postępowanie.

Powyższe jednoznacznie zaprzecza twierdzeniu rzeczoznawcy, że z transakcji drogowych tylko dwie dotyczyły transakcji działkami pod istniejącymi drogami.

Biegła nie wskazała, jakie akty notarialne – które nie zawierały poszukiwanych transakcji – analizowała. Tym samym nie wiadomo, czy biegła wiedziała o istnieniu aktów notarialnych, których kserokopie złożył skarżący, a także, czy brała je pod uwagę formułując wnioski swego operatu szacunkowego. Już tylko choćby z tego względu zaistniała konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest więc zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 Kpa dokonał oceny tego dowodu, a więc co za tym idzie również Ponadto wskazać należy, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ zobowiązany jest do dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać bowiem należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Jednocześnie, zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. (I OSK 1087/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Nie jest rolą organu, ani sądu weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, rozważenia uwag stron. sąd administracyjny winien dokonać takiej oceny.

W ocenie Sądu operat szacunkowy w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą zawiera istotne uchybienia. Jak już wspomniano biegła w swym operacie wskazała, że w okresie 2 lat poprzedzających wycenę jedynie sporadycznie zawierano transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Podkreślić należy, że obowiązkiem biegłego jest dokładne zbadanie rynku nieruchomości pod kątem występowania w/w transakcji. Biegła w opinii winna wskazać konkretnie jaką ilość tego typu transakcji stwierdziła i dlaczego w jej ocenie ich ilość jest zbyt mała. Powinna skonkretyzować te transakcje i się do nich odnieść argumentując dlaczego mogły one stanowić rynek niezbędny w niniejszym przypadku, bądź dlaczego nie mogły stanowić takiego rynku. Co więcej, biegła winna wskazać jakie czynności podjęła w celu zbadania lokalnego rynku nieruchomości. Tymczasem biegła ograniczyła się w operacie do ogólnikowego i enigmatycznego stwierdzenia, że tego rodzaju transakcje były zawierane sporadycznie. Również w swym piśmie z dnia 13 listopada 2009 r. biegła użyła samych ogólników odnosząc się do danych z rynku lokalnego. Biegła jednak w żaden sposób nie wskazała jakie konkretnie transakcje poddała analizie. W rezultacie uznała, że nie było możliwości sporządzenia operatu szacunkowego w oparciu tylko o dwie transakcje, podczas gdy z dokumentów nadesłanych przez skarżącego jednoznacznie wynika, że transakcji tych było więcej.

Jest to uchybienie na tyle istotne w omawianym przypadku, że podważa rzetelność opinii i prawidłowość jej wniosków.

Wobec powyższego nie można się zgodzić z organami, że wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego są rzetelne i wyczerpujące. Nie można podzielić również poglądu, że rzeczoznawca majątkowy w sposób logiczny i przejrzysty wytłumaczył przesłanki, którymi się kierował przy sporządzaniu omawianego operatu.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny dokonując oceny art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 OTK-A 2004/7/66- Lex Nr 121570 wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne.

W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi publiczne (w tej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej) zaistniały wystarczające przesłanki na rzecz odejścia od pełnej ekwiwalentności odszkodowania. Zakwestionowana regulacja była bowiem aktem jednorazowym i miała na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg, co do których - z różnych przyczyn - od około 50 lat stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. Nadto niezależnie od powyższych racji należy stwierdzić, że uprawnione podmioty (wywłaszczeni) miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Warto tu przypomnieć w pełni aprobowaną w demokratycznych państwach prawnych rzymską zasadę: ius civile vigilantibus scriptum est, co oznacza, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa. Na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 9/98. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 marca 2000 r. (sygn. P. 5/99) - stwierdzającym zgodność art. 73 ust. 1 i ust. 5 kwestionowanej ustawy z art. 21 ust. 2 Konstytucji - wskazał na związek realizacji celu publicznego oraz zagwarantowania słusznego odszkodowania jako niezbędnych przesłanek "konstytucyjnej dopuszczalności każdego wywłaszczenia". Związek ten odnosi się również do ustalenia znaczenia pojęcia "słuszne odszkodowanie" w świetle całokształtu postanowień konstytucyjnych. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy uwzględnić również kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w taki sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa.

W tym stanie rzeczy, wobec oparcia rozstrzygnięcia na dowodzie, który nie mógł stanowić z wyżej wskazanych przyczyn podstawy ustalenia odszkodowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa. W pkt 3 orzeczona na podstawie art. 223 § 2 Ppsa zgodnie z którym jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę.

W niniejszej sprawie, stosownie do § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), wniesiona skarga podlega obowiązkowi uiszczenia wpisu w wysokości 997 zł, albowiem wartość przedmiotu zaskarżenia wynosi 33.227 zł. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy Sąd wezwał - przed wyznaczeniem terminu rozprawy – stronę do uiszczenia wpisu w wysokości tylko 200 zł. Tym samym do ściągnięcia pozostała kwota 797 zł.

W postanowieniu z dnia 29 grudnia 2010 r., (sygn. akt I OZ 970/10, baza orzeczeń NSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro własność nieruchomości przeszła na Gminę z mocy prawa, to samo wywłaszczenie nie mogło być kwestionowane przez złożenie skargi na decyzję o odszkodowaniu. Przedmiotem postępowania zakończonego tą decyzją jest bowiem wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, o którym mowa w rozdziale 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna i ona stanowi wartość przedmiotu zaskarżenia (art. 216 Ppsa)

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego i w oparciu o nowy operat wydać stosowną decyzję, mając na uwadze wykładnię przytoczonych przepisów przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Przy czym należy mieć na uwadze, że przepis § 36 rozporządzenia uległ zmianie od dnia 26 sierpnia 2011 r.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 podniósł, że ponieważ Rada Ministrów w rozporządzeniu zmieniającym z 14 lipca 2011 r. określiła wyłącznie datę wejścia w życie nowych przepisów (§ 2 rozporządzenia), natomiast nie zawarła żadnej regulacji intertemporalnej, dalsze stosowanie kwestionowanego przepisu musi być ocenione z uwzględnieniem ogólnych reguł prawa międzyczasowego. Oznaczało to potrzebę ustalenia, jakie przepisy należy stosować w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych związanych z decyzją o inwestycji drogowej, wydaną przed zmianą rozporządzenia w sprawie wyceny. To, że postępowania takie toczą się jeszcze, zostało potwierdzone na rozprawie.

Ustalenie, jakie przepisy należy stosować w sprawach wszczętych pod rządem § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny w dawnym brzmieniu, po jego zmianie, zależy od charakteru zmienionych przepisów i etapu postępowania. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, trzeba stwierdzić, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny – jako określający sposób ustalenia odszkodowania – jest przepisem materialnoprawnym, a nie proceduralnym. Nie ma więc do niego zastosowania zasada bezpośredniego działania nowego prawa, którą przyjmuje się jako podstawową dla określenia skutku zmian proceduralnych. W przypadku zmiany regulacji o charakterze materialnoprawnym ocena jej skutków jest zróżnicowana. Dalej Trybunał wskazał, że jeśli zmiana prawa nastąpiła przed wydaniem decyzji administracyjnej, organ, wydając decyzję, jest zobowiązany uwzględnić nowy stan prawny, choćby postępowanie było wszczęte przed zmianą. Wynika to wprost z wyrażonej w art. 6 Kpa zasady legalizmu. Także organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym musi orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem – z uwzględnieniem zmian prawa, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i akceptowane przez doktrynę (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kpa, Lex/El oraz wyroki powołane przez autora).