II SA/Gl 1096/12

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] r. B.M. na podstawie § 8 pkt 7 statutu Miejskiej Spółki Wodnej w R. zwróciła się do Zarządu Spółki o zgodę na wystąpienie ze Spółki podając, iż jest właścicielem działek o nr [...].

Pismem z dnia [...] r., podpisanym przez Przewodniczącego Zarządu, Zarząd powiadomił współwłaścicielki nieruchomości Z.M. i B.M., iż działając na podstawie § 8 pkt 7 statutu odmówił wyłączenia działek nr [...] ze Spółki. O otrzymanej odmowie właścicielki poinformowały Starostę [...], który z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały Zarządu MSW w R..

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 179 ust. 2 i 4 w zw. z art. 178 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) Starosta [...] stwierdził nieważność Uchwały L.dz. [...] z dnia [...] r. Zarządu Miejskiej Spółki Wodnej w R..

W uzasadnieniu Starosta [...] wskazał, że podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wzięto przede wszystkim pod rozwagę czy członkostwo w spółce wodnej jest dobrowolne. W tym względzie Starosta [...] w pełni podziela pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt III CZP 46/10, stwierdzający, iż w obecnym stanie prawnym członkostwo w spółce wodnej jest dobrowolne, z jednym wyjątkiem, zgodnie bowiem z art. 168 Prawa wodnego, na wniosek spółki wodnej lub zainteresowanego zakładu starosta, w drodze decyzji, może włączyć zakład do spółki, jeżeli jest to uzasadnione celami, dla których spółka została utworzona. Należy również wziąć pod uwagę przepisy Konstytucji RP, a w szczególności art. 12, według którego Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji, jak również art. 58 ust. 1, według którego każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się. Decyzja Zarządu MSW w R. odmawiająca zgody na wystąpienie zainteresowanych ze Spółki w istocie prowadzi do powstania przymusowego członkostwa w sytuacji, w której zgodnie z cyt. ustawą jest ono dobrowolne (z wyjątkiem wynikającym z art. 168 ustawy). Dobrowolność członkostwa oznacza zaś zarówno swobodę przystąpienia do zrzeszenia, jak i wystąpienia z niego, również wtedy, gdy członkostwo powstało ex lege na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że decyzja Zarządu Miejskiej Spółki Wodnej w R. z dnia [...] r. jest sprzeczna zarówno z obowiązującymi przepisami Prawa wodnego, jak również z art. 12 i 58 ust. 1 Konstytucji RP. Należy dodać, że stosunek członkostwa w spółce wodnej jest stosunkiem zobowiązaniowym i bezterminowym o charakterze ciągłym, który wygasa po wypowiedzeniu przez dłużnika lub wierzyciela z zachowaniem terminów umownych, ustawowych lub zwyczajowych, a w razie braku takich terminów - niezwłocznie po wypowiedzeniu (art. 3651 k.c). Tak więc skoro, jak wyżej wykazano, członkostwo w spółce zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa jest dobrowolne, to wszelkie uchwały organów spółki odmawiające wyrażenia zgody na wystąpienie z jej struktur, są z mocy prawa nieważne, a o nieważności tych uchwał orzeka w drodze decyzji starosta (art. 179 ust. 2 Prawa wodnego). Starosta [...] zaznaczył nadto, że podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie uznano, iż mimo braku wyraźnego określenia w piśmie L.dz. [...] z dnia [...] r., że pismo to stanowi uchwałę, w rzeczywistości należy przyjąć, że jest to uchwała. Decyzję w sprawie odmowy wyrażenia zgody na wystąpienie ze Spółki podjął bowiem Zarząd Spółki w pełnym składzie (dowód: oświadczenie pełnomocnika Spółki złożone podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] r.), a w piśmie podpisanym przez Przewodniczącego Zarządu Spółki L.dz. [...] z dnia [...] r. znajduje się merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku zainteresowanych.

Pełnomocnik Spółki pismem z dnia [...] r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniósł, że Starosta winien był jedynie pouczyć członka Spółki o możliwości wystąpienia do sądu o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. stwierdzającą nieważność uchwały Zarządu MSW w R. z dnia [...] r. W uzasadnieniu przytoczył in extenso argumentację zawarta w decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo wskazał, ustosunkowując się do uzasadnienia wniosku Pełnomocnika Spółki w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy, że w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązuje postanowienie statutu Spółki, które uzależnia wystąpienie członka od zgody Zarządu, a stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Spółki odmawiającej wyrażenie zgody na wystąpienie Zainteresowanych ze Spółki, oczywiście nie zastępuje takiej zgody. Starosta [...] w pełni podziela pogląd funkcjonującego w sprawie orzecznictwa sądowego, że stosunek członkostwa w spółce wodnej jest stosunkiem cywilnoprawnym, mimo nadzoru i kontroli sprawowanych przez starostę nad działalnością spółek (art. 178 i nast. Prawa wodnego). Niniejsza decyzja stwierdza zatem jedynie nieważność uchwały Zarządu Spółki, natomiast ustalenie czy członkostwo w spółce wodnej ustało, należy do kompetencji Sądów powszechnych. Przedstawione stanowisko zgodne jest również z stanowiskiem Ministra Środowiska wyrażonym w piśmie [...] z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. Zarząd Miejskiej Spółki Wodnej w R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Starosty [...]z dnia [...] r. domagając się jej uchylenia. Wskazał, że skoro nadzór i kontrola sprawowane przez starostę nie obejmują relacji wewnątrz spółki wodnej to Starosta [...] winien był jedynie pouczyć członka spółki wodnej o możliwości wystąpienia do Sądu Rejonowego z powództwem o ustalenie nieważności decyzji Zarządu Miejskiej Spółki Wodnej w R. w sprawie niewyrażenia zgody na wystąpienie ze Spółki.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona. Obie bowiem decyzje, zarówno zaskarżona decyzja Starosty [...]z [...] r., jak też poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z [...] r. wydane zostały, zdaniem Sądu, w przedmiocie wykraczającym poza zakres przysługującego Staroście prawa do nadzoru i kontroli Miejskiej Spółki Wodnej w R..

Wskazać w tym miejscu należy, że ustawowe uprawnienie starosty do nadzoru i kontroli spółek wodnych, wykonywane m. in. w zakresie kontroli uchwał organów spółki, zostało w ustawie Prawo wodne wyraźnie zagwarantowane. Zgodnie z treścią art. 179 ust. 1 ustawy na zarząd spółki wodnej nałożony został bowiem obowiązek przedstawiania staroście uchwał organów spółki w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia, a z kolei na starostę (art. 179 ust. 2 ustawy) został nałożony obowiązek szybkiego zapoznawania się z przedłożonymi uchwałami i podejmowania w ciągu 30 dni decyzji w przedmiocie ewentualnego ich kwestionowania.

Przywołany art. 179 ust. 1 Prawa wodnego posługuje się ogólnym pojęciem "uchwał organów spółki" sugerując tym samym, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, iż staroście przedłożyć należy wszelkie uchwały, niezależnie od ich przedmiotu (z zastrzeżeniem art. 164 ust. 9, powierzającym nadzór i kontrolę nad działalnością związków spółek wodnych marszałkom województw). Wykładnia taka, zdaniem Sądu, byłaby jednak błędna. Stosownie bowiem do art. 178 ustawy Prawo wodne starosta sprawuje wprawdzie nadzór i kontrolę nad spółkami wodnymi jednak jedynie, jak to wyraźnie przepis stanowi, w zakresie cyt. "działalności spółek wodnych". Cele zaś tworzenia spółek wodnych i zakres ich działalności wskazane zostały w art. 164 ustawy. Tylko zatem w takim zakresie starosta sprawuje nadzór i kontrolę nad spółkami wodnymi, co oznacza, że jedynie uchwały organów dotyczące działalności spółki jako formy organizacyjnej winny być w trybie określonym w art. 179 ust. 1 ustawy przedkładane staroście i tylko takie uchwały winien on kontrolować, a w razie stwierdzenia ich sprzeczności z prawem lub statutem orzekać w drodze decyzji o ich nieważności. Tym samym nie podlegają kontroli starosty, o której mowa powyżej te uchwały, które odnoszą się do wewnętrznych relacji pomiędzy spółką wodną a jej członkiem, wykraczają one bowiem poza pojęcie działalności, o której mowa w art. 178 ustawy. Kwestie członkostwa (związane np. z przystąpieniem do spółki, wystąpieniem czy wykluczeniem) stanowią bowiem sferę cywilnoprawną i spory z członkostwem związane jako przedmiot prawa cywilnego rozpoznawane mogą być jedynie przez sąd powszechny, nie podlegają zatem kontroli organu administracji publicznej.

Pogląd, iż kwestie ustalenia czy dany podmiot jest czy też nie jest członkiem spółki wodnej nie mieszczą się w ustawowym zakresie kontroli przewidzianej jako prawo i obowiązek starosty i podlegają kognicji sądów powszechnych zbieżny jest z poglądem wyrażanym już w judykaturze– por. w tej mierze cytowane zarówno przez Zarząd Spółki, jak też Starostę postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 46/10 i przywołane w nim wcześniejsze orzeczenia SN, w którym to postanowieniu w uzasadnieniu Sąd Najwyższy podkreśla, że stosunek członkostwa w spółce wodnej jest stosunkiem cywilnoprawnym, zobowiązaniowym.

W konsekwencji wydając decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Miejskiej Spółki Wodnej w R. z dnia [...] r., a następnie decyzję utrzymującą w mocy swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności Starosta [...] orzekł w sprawie, w której zdaniem Sądu nie miał takich uprawnień. Z uwagi jednak na to, że przedstawione powyżej tezy i wnioski płyną nie z literalnego brzmienia przepisów lecz z ich wykładni, Sąd nie stwierdził nieważności podjętych przez Starostę rozstrzygnięć lecz wyeliminował je z obrotu prawnego w drodze uchylenia.

Wobec uchylenia obydwu podjętych przez Starostę decyzji z powodu uznania, iż nie leżało w gestii Starosty ich wydanie, bezcelowym jest szersze ustosunkowanie się do merytorycznych tez wyrażonych w uzasadnieniach ww. rozstrzygnięć. Warto jednak w tym miejscu nadmienić, że twierdzenia Starosty dotyczące braku w ustawie podstaw prawnych do ograniczania możliwości wystąpienia członka ze spółki wodnej, a tym samym braku podstaw prawnych do podjęcia przez Zarząd Spółki uchwały w przedmiocie udzielenia bądź nieudzielenia zgody na wystąpienie są trafne. W konsekwencji nie posiada oparcia w obowiązującym prawie przepis statutu, który od zgody Zarządu uzależnia dopuszczalność wystąpienia – por. szerzej np. przywołane wyżej postanowienie SN z dnia 29 czerwca 2010 r., w którym Sąd Najwyższy stwierdził: "Statut spółki wodnej nie może ograniczać uprawnienia członka do wystąpienia ze spółki".

W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach Sąd nie orzekał z uwagi na brak stosownego wniosku.