II SA/Kr 1739/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją znak [...] wydaną dnia [...] grudnia 2002r. po rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak: [...] nakazującej inwestorowi – J.S. wykonać rozbiórkę rozpoczętej budowy budynku gospodarczego na działce w C. o nr ewid. [...] polegającą na rozebraniu wykonanych w gruncie betonowych ław fundamentowych obiektu, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126),

Jak wskazał w uzasadnieniu organ odwoławczy, postępowanie organu pierwszej instancji, w sprawie budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego w C. na działce nr ewid. [...] zostało wszczęte na wniosek S.S. w dniu 31 maja 2000r. W trakcie prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji w dniu 14 lipca 2000r. przeprowadził kontrolę, a w dniu 18 lipca 2002r. oględziny w sprawie rozpoczętej budowy przedmiotowego budynku gospodarczego.

W trakcie powyższych czynności organ pierwszej instancji ustalił, iż inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35 m2. Zgłoszenie powyższe zostało dokonane przez inwestora w grudniu 1999r. do Starostwa Powiatowego w M. Jak to wynika z powyższego zgłoszenia oraz z dołączonych do niego załączników, na działce nr [...] w C. miał powstać budynek gospodarczy o wym. 5,Om x 7,0 m. Natomiast w trakcie dokonanej kontroli oraz oględzin stwierdzono wykonanie ław fundamentowych o wymiarach 7,80m x 6,00 m. Do protokołu oględzin inwestor J.S. oświadczył: że zaczyna budowę i będzie budował do 35m2, ponieważ ma zezwolenie. W narożniku będzie filar, na którym będzie oparta konstrukcja zadaszenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest budowa budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w C. Zgodnie ze zgłoszeniem oraz dołączonym przez inwestora projektem zagospodarowania działki nr [...] przedmiotowy budynek gospodarczy miał mieć wymiary 5,0 x 7,0m tj. posiadać powierzchnię zabudowy 35m2. Na taki też obiekt budowlany zostało wniesione do Starostwa Powiatowego w M. zgłoszenie zamiaru jego realizacji. Zgodnie z art. 29 ust 1 pkt. 1 lit. a Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków o powierzchni zabudowy do 35m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4.80m. Na mocy art. 30ust. 1 pkt. 1 budowa powyższych budynków gospodarczych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji budynku gospodarczego o pow. 35m2. zaczął jednak realizację budynku poprzez wykonanie fundamentów o wymiarach 6.0 x 7.80m tj. niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. W ocenie organu odwoławczego budowa budynku gospodarczego o powyższych wymiarach zgodnie z prawem budowlanym a mianowicie art. 28 wymaga pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymuje

Zdaniem wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie tryb przewidziany w art. 48 prawa budowlanego, który stanowi, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Skargę na powyższą decyzję J.S. wniósł w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Domagał się jej uchylenia i zwolnienia od obowiązku rozbiórki budowy, rozpoczętej zgodnie z pozwoleniem na budowę, a także o obciążenie organu kosztami postępowania.

Skarżący zarzucił, że przeprowadzona kontrola rozpoczętej przez niego inwestycji została wykonana w sposób rażąco odbiegający od przepisów prawa budowlanego. Skarżący jako inwestor nie przekroczył dozwolonego prawem budowlanym rozmiaru inwestycji – 35m2. Jedynie zmienił kształt obiektu, wyłącznie u podstaw. W wyniku tej zmiany powstał fundament w kształcie litery L. Zajęty pod fundament teren nie przekracza powierzchni 35m2, czyli odpowiada wymogom prawa budowlanego oraz zezwoleniu na wykonanie inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych

w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. ciążący na organie administracji publicznej zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zatem określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz przeprowadzenia.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej

i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły prawidłowe i wnikliwe postępowanie wyjaśniające, gromadząc i wyczerpująco oceniając cały dostępny materiał dowodowy. W ciągu całego postępowania strony miały zapewnioną możliwość czynnego udziału w sprawie, co czyni zadość wymogom art. 10 k.p.a. Ustalenia faktyczne, dotyczące tego, że inwestor J.S. zrealizował część budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w C., wykonując w gruncie betonowe ławy fundamentowe obiektu nie posiadając wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz że inwestycja ta nie była tożsama z dokonanym wcześniej przez inwestora zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych uznać należy za prawidłowe. Słusznie zatem organy nadzoru budowlanego zastosowały w sprawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Zarówno wyniki analizy dowodów, poczynione ustalenia faktyczne jak i prawna ocena skutków ustalonego stanu faktycznego oraz prawna podstawa rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.

Z akt administracyjnych wynika, że J.S. w dniu 26 listopada 1999r. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2 na działce nr [...] w C. (k.[...] . Do zgłoszenia dołączony został projekt zagospodarowania działki nr [...] (k. [...] akt administracyjnych). Inwestor wskazał, że zamierza rozpocząć roboty budowlane w dniu 15 stycznia 2000r.

Z materiału dowodowego, zgromadzonego przez organy nadzoru budowlanego wynika, że J.S. wykonał betonowe ławy fundamentowe. Zostały one jednak zlokalizowane w nieco innym miejscu, niż wynikałoby to z projektu zagospodarowania działki, dołączonego do zgłoszenia z dnia 26 listopada 1999r. Ze szkicu, stanowiącego załącznik do protokołu kontroli z dnia 14 lipca 2000r. (k. [...]) wynika, że północna krawędź wykonanych ław fundamentowych jest równoległa do północnej krawędzi budynku inwentarskiego, który na szkicu oznaczony jest nr. 2. Odległość pomiędzy budynkiem inwentarskim a wykonanymi ławami fundamentowymi wynosi 2,30 m. Podobnie, choć bez zobrazowania dokładnej odległości ław fundamentowych od istniejącego budynku sporna inwestycja przedstawiona jest na szkicu sytuacyjnym, dołączonym do protokołu kontroli z dnia 18 lipca 2002r. (k [...]). Tymczasem z graficznej części projektu zagospodarowania działki nr [...], dołączonej do zgłoszenia, wskazana jest odległość 7 m pomiędzy istniejącym budynkiem inwentarskim a projektowanym budynkiem gospodarczym. Nadto z projektu tego wynika, że północna krawędź budynku projektowanego nie miała być równoległa do północnej krawędzi budynku inwentarskiego, ale miała znajdować się bliżej północnej granicy działki. Z powyższego wynika, że J.S. rozpoczął realizację budynku gospodarczego w innym miejscu, niż deklarował w zgłoszeniu.

Ponadto, z protokołu oględzin, przeprowadzonych w dniu 18 lipca 2002r. (k.[...] wynika, że wykonane ławy fundamentowe stanowią prostokąt o wymiarach 7,80 m na 6m. W ocenie Sądu w takim wypadku powierzchnia zabudowy wynosiłaby co najmniej 46,8 m2, co poprawnie ustaliły organy nadzoru budowlanego.

W toku postępowania J.S. podnosił, że ma zamiar wykonać budynek gospodarczy o kształcie litery "L". Najdłuższy bok miałby mieć 7,80m. Dłuższy z przylegających do niego odcinków miałby długość 6m, krótszy – 3 m. Od strony północnej linia ściany miałaby być zalamana, dłuższy jej odcinek mierzy 4 m, zaś krótszy, cofnięty o 3m, ma długość 3,80m. Gdyby ustalać powierzchnię zabudowy wyłącznie na podstawie tych zamiarów inwestora, należałoby zsumować powierzchnię dwóch prostokątów, składających się łącznie na literę "L". Większy z nich ma powierzchnię 23,40 m2 (3m x 7,80m), zaś mniejszy 12 m2 (3m x 4m), co w sumie daje powierzchnię 35,40m2. Prowadzi to do wniosku, że nawet gdyby powierzchnia zabudowy ograniczała się do tych wymiarów i obejmowała wyłącznie budynek o kształcie litery "L", to i tak przekraczałaby 35 m2.

Słusznie jednak organy nadzoru budowlanego przyjęły, że powierzchnia zabudowy realizowanej inwestycji w zamierzeniu J.S. miała być większa. W północno – zachodnim narożniku miał znaleźć się filar, na którym skarżący zamierzał oprzeć konstrukcję zadaszenia. Ze szkicu z dnia 18 lipca 2002r. wynika, że filar miał być posadowiony w taki sposób, że dopełniałby kształt litery "L", a linie stanowiące przedłużenie boków zachodniego i północnego przecinałyby się w miejscu jego wykonania, wobec czego cała konstrukcja zyskiwałaby kształt prostokąta po zadaszeniu. W ten sposób zadaszona powierzchnia byłaby co najmniej równa powierzchni prostokąta, tworzonego przez wykonane ławy fundamentowe.

Pojęcie "powierzchnia zabudowy" nie jest definiowana ani przez ustawę Prawo budowlane, ani przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.). W tej sytuacji także należy mieć na uwadze normę zawartą w Polskiej Normie PN-ISO 9836 oraz potoczne techniczno-budowlane rozumienie tego pojęcia. I tak przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnie terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się:

- powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu;

- powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego;

- powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze.

Powierzchnię zabudowy opisuje także jako powierzchnia terenu zajętego przez wszystkie naziemne kondygnacje budynku. Do powierzchni zabudowy zaliczyć należy także wszystkie elementy przewieszenia które występują w elewacji (balkony, loggie itp.). Podkreśla się też, iż przy ustalaniu powierzchni zabudowy nie bierze się pod uwagę jedynie elementów pomocniczych takich jak schody zewnętrzne, markizy, daszki, oraz elementy wystające ponad powierzchnię terenu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010r., sygn. akt 1200/10, Lex Omega nr 753461). W niniejszej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że w razie wykonania przez skarżącego całości zamierzonej inwestycji, jej powierzchnia zabudowy wynosiłaby przynajmniej 46,8 m2, zaś gdyby obrys dachu wystawał poza obrys fundamentów, ten parametr uległby dalszemu zwiększeniu.

W dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego oraz w czasie, kiedy inwestor wykonał sporne ławy fundamentowe, obowiązywał art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Stanowiło to wyjątek od art. 28 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Z treści tych przepisów wynika zatem, że zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę były budynku gospodarcze o powierzchni zabudowy, nie przekraczającej 35 m2. Natomiast budynki o powierzchni zabudowy większej od tej wartości mogły być wykonywane wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie powierzchnia zabudowy wykonywanego przez inwestora budynku gospodarczego przekraczała 35m2, jak prawidłowo ustaliły organy nadzoru budowlanego. Inwestor był zatem obowiązany do uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie, dotyczące obiektu mniejszego niż wykonywany oraz zlokalizowanego w sposób odmienny, nie uprawniało go do rozpoczęcia robót budowlanych.

Obowiązujący w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ustawy – Prawo budowlane przewidywał, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten w ówczesnym brzmieniu nie dawał żadnej podstawy do legalizacji samowoli budowlanej. Nakładał jedynie bezwzględny obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w wypadku ustalenia, że doszło do której z sytuacji w nim przewidzianych. Jedną z nich było budowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wyżej wskazano, organy nadzoru budowlanego trafnie ustaliły, że w niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. Słusznie zatem zastosowany został art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.