IV SA/Wa 2157/12

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. dla obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...], poz. [...]), zwana dalej Planem.

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Skarżący, - współwłaściciele działki nr ew. [...] (p. J. M. i T. C.), sformułowali zarzuty, co do obszarów funkcjonalnych, oznaczonych w planie, jako 1 UM oraz 2 U wywodząc, że postawienia Planu są sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] i uchwałą nr [...] z dnia [...], zwanego dalej "Studium", gdzie określono teren oznaczony tymi symbolami, jako MU-M (w skardze mylnie zapisano jako M-UM) – przeznaczone głównie pod zabudowę mieszkaniową.

W skardze podnieśli, że:

- w świetle art. 9 ust. 4, art. 15 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych a plan musi być ze studium zgodny,

- w obszarze oznaczonym w Planie symbolem 1 UM Studium przewiduje, jako przeznaczenie główne zabudowę mieszkaniową (MU-M), zaś w Planie, jako zabudowę główną, określono zabudowę pod usługi (1 UM), a zabudowę mieszkaniową uznano, jako uzupełniającą ograniczając ją do 40% (definicja zabudowy uzupełniającej zawarta w Planie),

- w obszarze oznaczonym w Planie symbolem 2 U Studium przewiduje, jako zabudowę główną zabudowę mieszkaniową, zaś zapisy Planu, jako zabudowę główną przewidują zabudowę usługową, a zabudowę mieszkaniową określoną w Studium w ogóle wykluczono,

- Studium nie przewiduje możliwości zmiany przeznaczenia podstawowego na inne, nawet na takie, które jest zbliżone, czy nawet nieuciążliwe (to samo dotyczy przeznaczenia uzupełniającego); musiałoby występować w Studium sformułowanie pozwalające na taka zmianę, gdyż gmina samo ogranicza się w studium poprzez zapisy, jakie tam sama umieszcza; w Studium jedynie istnieje możliwość zwiększenia zasięgów już istniejących przeznaczeń i uszczegółowienia, co zostało wyrażone poprzez następujące określenie: "zasięg obszarów funkcjonalnych wskazanych w studium należy traktować orientacyjnie - stanowią jedynie wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie zostaną uszczegółowione" - użycie określenia "zasięg obszarów..." - oznacza, że można jedynie zwiększyć zasięg obszaru funkcjonalnego, który już jest określony w Studium, a nie wyznaczać punktowo nowe przeznaczenie,

- obszary 1 UM oraz 2 U zostały wyznaczone punktowo, gdy w Studium nie istniało takie przeznaczenie na tym obszarze,

- zapisy Planu 1 UM i 2 U na terenie M-UM są próbą obejścia procedur określonych w ustawie; wymagają one, aby dla umieszczenia w planie innych zapisów niż są obecnie w studium, wpierw zmienić studium; ominięcie tych przepisów skutkuje naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa, oraz gwarancji i pewności, jakie daje prawo oraz przepisy, i procedury w nim zawarte (dla pewności obrotu prawnego zapisy w studium są gwarancją dla mieszkańców i potencjalnych nabywców),

- Studium wyraźnie akcentuje, że na danym terenie nie może być zabudowy usługowej, jako przeznaczenia głównego, posługując się określeniami "teren zabudowy mieszkaniowej (...) oraz usług towarzyszących, służących m.in. zaspokojeniu podstawowych potrzeb ludności takich jak..", co oznacza, że usługi mają jedynie towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej, nie kolidować z taką zabudową, mając rolę służebną i nierównorzędną wobec zabudowy mieszkaniowej; określono ponadto charakter usług, jako detaliczny, lokalny, wbudowany, służący mieszkańcom i m.in. zaspokajający podstawowe potrzeby ludności; dla porównania takich określeń nie użyto definiując w Studium obszary, gdzie przewidziano zabudowę usługową, jako zabudowę główną, czyli np. U/M czy U - tam nie ma określeń typu: "usług towarzyszących", o charakterze lokalnym, m.in. zaspokajającym podstawowe potrzeby ludności, co oznacza, że celowo zróżnicowano te obszary; wobec tego z pewnością, takie zapisy nie pozwalają wnioskować, że usługi można wyznaczyć, jako zabudowę główną w Planach na obszarach odpowiadających MU-M,

- ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 28) przewiduje, że każde (czyli istotne jak i nieistotne) naruszenie zasady (w tym zasady zgodności) skutkuje nieważnością (w przeciwieństwie do naruszeń procedury, gdzie - aby orzec nieważność -należy wykazać, że naruszenie było istotne); w obszarach 1 UM oraz 2 U została naruszona zasada zgodności zapisów planu z zapisami studium, co skutkuje nieważnością - o czego stwierdzenie wnoszą Skarżący,

- uzasadniając swój interes prawny wskazali, że pozostawienie zapisów 1 UM oraz 2 U spowoduje znaczne obniżenie wartości ich nieruchomości, a przez to osłabienie zdolności zabezpieczenia finansowego a także kredytowego, ograniczy znacznie sposób użytkowania nieruchomości poprzez zmianę ukształtowania i funkcjonowania budynku mieszkalnego; planowana przez nich rozbudowa domu o taras, klatkę schodową z wejściem głównym zostaje ograniczona w związku z inwestycją budynku usługowego o wielkości do 2000 m2, którym ma być budynek weselno-szkoleniowym na działce sąsiadującej; charakter działalności oraz skala przemysłowa tego obiektu powoduje, że nie mogą umiejscowić np. tarasu od strony słonecznej (południowej) gdyż obawiają się, wpływu hałasu spowodowanego np. wielkimi wentylatorami, klimatyzacją (ciągły, uciążliwy, męczący dźwięk), który uniemożliwi komfortowe tam przebywanie; innym uciążliwym aspektem dla Skarżących jest hałas w nocy spowodowany muzyką płynącą z istniejących już sal weselnych, tj. muzyką, którą mimo wyciszenia sal dychać, w momencie otwarcia okien czy drzwi w domu; jako przykład znacznej uciążliwości hałasu wydobywającego się podczas odbywających się wesel podali brak możliwości zaśnięcia 2,5 letniego syna przy uchylonym oknie (dziecko doskonale słyszy muzykę płynącą z sali weselnej jak też przyśpiewki śpiewane przez wodzireja); mimo upałów konieczne jest szczelnie zamykanie okna by dziecko mogło zasnąć; naruszaniem ciszy nocnej są spacerujący goście weselni często pod wpływem alkoholu, którzy podśpiewują, krzyczą i rozwiązują swoje konflikty pod domami mieszkańców osiedla itd. (co znacznie zakłóca funkcjonowanie osiedla w piątki, soboty i niedziele); wszystkie te uciążliwe skutki są doświadczane od budynku weselnego położonego w obszarze 2 U około 100 metrów od działki skarżących; trudno czasem jest spać przy zamkniętych oknach, co jest szczególnie uciążliwe w okresach ciepłych,

- po zestawieniu cech zabudowy mieszkaniowej oraz przykładu usług np. domu weselnego wyraźnie widać, że oba przeznaczenia nieograniczone np. określeniami typu "usługi towarzyszące", "o charakterze lokalnym", "wbudowane", "mieszkańcom" zakłócają się, a przez to nie mogłyby spełniać swoich funkcji, zwłaszcza mieszkaniowej; z pewnością autor Studium nie zamierzał umożliwić poprzez użycie takich określeń tego, aby zmieniono przeznaczenie główne, a wręcz chciał zabezpieczyć funkcję mieszkaniową,

- pozostawienie w Planie zapisów 1 UM oraz 2 U wpłynie negatywnie poprzez nie tylko skutki gospodarcze, czy ograniczenia w użytkowaniu działki i domów mieszkańców tego terenu, ale także zakłóci społeczny wymiar życia.

Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi przywołując następującą argumentację:

- obowiązujące Studium, dla obszaru jednostek planistycznych oznaczonych w planie symbolami 1 UM i 2 U, jako przeznaczenie podstawowe wskazuje zabudowę mieszkaniowo-usługową miejską: symbol MU-M - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej miejskiej - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej tylko w granicach administracyjnych Miasta W., zieleni urządzonej ogólnodostępnej (publicznej) oraz usług towarzyszących, służących m. in. zaspokojeniu podstawowych potrzeb ludności, takich jak: handel detaliczny (z wyłączeniem handlu o powierzchni przekraczającej 2000 m.2), ochrona zdrowia i opieka społeczna, edukacja (ośrodki publiczne i prywatne), kultura, turystyka i sport, hotelarstwo, gastronomia. łączność (poczta, telekomunikacja), obsługa nieruchomości, pośrednictwo finansowe, administracja, drobna wytwórczość, punkty obsługi technicznej i naprawy pojazdów mechanicznych (wbudowane, o znaczeniu lokalnym). Zaleca się wymianę istniejącej zabudowy zagrodowej na inne typy zabudowy z przeznaczenia podstawowego; z definicji wynika, że na przedmiotowych terenach, jako funkcję wiodącą Studium również dopuszcza funkcję usługową terenu,

- Skarżący mylnie określają przedmiotowe tereny uznając je za zabudowę tylko mieszkaniową, pomijając zupełnie ich drugą funkcję - zabudowy usługowej i błędnie wskazują, że Studium wyraźnie akcentuje, że na tym terenie nie może być zabudowy usługowej; zapisy Planu, dla jednostek planistycznych 1 UM i 2 U, spełniają powyższe wymagania Studium; dla obszaru oznaczonego w studium symbolem MU-M, w Planie wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako funkcję wiodącą; dodatkowo wskazano zabudowę usługową, jako teren gdzie taka działalność jest prowadzona - stan istniejący oraz pozostałą funkcję uzupełniającą w postaci usług nieuciążliwych zgodnych z zapisami Studium,

- gdyby dokładnie - literalnie wskazywać przeznaczenie w Planie wynikające ze Studium należałoby określić przeznaczenie jako: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej tylko w granicach administracyjnych Miasta W., zieleni urządzonej ogólnodostępnej dla wszystkich nieruchomości; takie przeznaczenie jest nielogiczne i niespełniające zasad gospodarki przestrzennej, a przede wszystkim ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 15 ust.2 pkt 1 w brzmieniu "w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania"(...); uchwalony Plan spełnia wyżej wymienione wymagania,

- działka nr ew. [...] (skarżących) ma przeznaczenie podstawowe, jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i graniczy jedynie z jednostką planistyczną 1 UM zaś w żaden sposób nie graniczy z jednostką planistyczną 2 U,

- Studium jest tylko wytyczną do tworzenia miejscowego planu i jest w nim napisane, że zasięg obszarów funkcjonalnych wskazanych w studium należy traktować orientacyjnie - stanowią jedynie wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie zostaną uszczegółowione,

- Skarżący stwierdzają, że zapisy Planu znacznie pogarszają jakość ich życia: jako interes prawny skarżący wykazują znaczne obniżenie wartości nieruchomości; interes prawny wskazany przez Skarżących jest interesem faktycznym a skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie; przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo; istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje; natomiast Skarżący interes prawny upatrują w obniżeniu wartości działki, co jest ich interesem faktycznym; wobec powyższego Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi.

W trakcie rozprawy (k. 77) Skarżący wyjaśnił, że co do działek przyległych toczy się postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę budynku usługowego. Pomiędzy działką do zainwestowania a działką skarżących wydzielono pas gruntu (szeroki na 5 m.), który oddziela działki.

Z kolei Pełnomocnicy Rady wywodzili, że:

- na dzień nabywania działki przez Skarżących, budynek weselno-konferencyjny na terenie oznaczonym obecnie 2 U już istniał – nie zmienił sie sposób zagospodarowania terenów przyległych w stosunku do zastanego – gdy nabywali nieruchomość - więc Skarżący nie mają interesu prawnego do kwestionowania postanowień Planu.

- nie ma zasady niezmienności form zabudowy poszczególnych terenów,

- planowany obiekt usługowy na działce przyległej ma mieć charakter szkoleniowy,

- pojęcie usług towarzyszących użyte w Studium należy rozumieć tożsamo z pojęciem usług; rozwinięcie pojęcia usług towarzyszących zawarte w Studium oznacza, iż chodziło o wszelkiego rodzaju usługi.

Na rozprawie (k. 85) Pełnomocnik Rady przyznał, że zawarte w Planie definicje usług nieuciążliwych i uciążliwych nie tworzą katalogu zamkniętego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zakwestionowania przez Radę Gminy uprawnienia do wniesienia skargi przez p. J. M. i T. C. w pierwszym rzędzie wymaga wyjaśnienia, czy mają oni interes prawny w sprawie. Skarżący wywodzą m.in., że sposób zagospodarowania przyległych do ich nieruchomości terenów będzie miał wpływ na możliwość dalszego nieskrępowanego wykonywania prawa własności, gdy chodzi o ich działkę o charakterze mieszkaniowym. W takiej sytuacji podstawę materialnoprawną, z której wynika prawo skarżących do kwestionowania wadliwych - w ich ocenie - postanowień aktu prawa miejscowego - stanowi art. 140 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), dalej zwanej "K.c.", w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając także na względzie art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Skarżący wywodzą, że w wyniku dopuszczenia określonego zagospodarowania działek sąsiednich ograniczona może być możliwość nieskrępowanego korzystania z ich działki na cele mieszkaniowe (uciążliwość w postaci hałasu). Na potwierdzenie tego wskazują, że już obecnie realizowane są procesy inwestycyjne na działkach przyległych, a na działce w niedalekim sąsiedztwie istnieje już analogiczny obiekt usługowy, będący dla nich źródłem istotnych uciążliwości. W tej sytuacji, mają oni interes prawny dla kwestionowania postawień Planu, także co do działek sąsiednich, do których nie dysponują żadnymi prawami. Oznacza to w praktyce realną możliwość skutecznego żądania oceny legalności tego aktu przez Sąd. Przytaczane w skardze okoliczności, mając na względzie charakter istniejącego już obiektu usługowego - jego stosunkowo bliskie usytuowanie względem działki skarżących - oraz specyfikę zabudowy mieszkaniowej, w ocenie Sądu - mając na uwadze względy doświadczenia życiowego i zasady logicznego rozumowania - uprawdopodobniono możliwość określonego oddziaływania na działkę skarżących z terenu oznaczonego w Planie 2 U. Tym bardziej na zakres wykonywania praw własności skarżących może mieć wpływ zagospodarowanie działek przyległych (symbol 1 UM). Stąd Skarżący mają legitymację (wywodzoną z interesu prawnego) do skutecznego wniesienia skargi, co skutkuje potrzebą zbadania zgodności aktu prawa miejscowego z prawem w kontekście ewentualnych przesłanek stwierdzenia jego nieważności wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarga jest zasadna, gdy chodzi o podniesioną przez Skarżącą kwestię braku zgodności postawień Planu z ustaleniami zawartymi w Studium. Wypada odnotować, że zapisy przedmiotowego Studium nie cechuje nadmierna precyzja, co mogło utrudniać realizację nakazu zachowania zgodności Planu z tym dokumentem. Nie oznacza to jednak, jakoby poddanie zawartych w Studium sformułowań stosunkowo prostej wykładni językowo-logicznej nie pozwala na ustalenie zakresu swobody, jaka wynika przy sporządzania Planu z ogólnych wskazówek zawartych w tym dokumencie.

Trafnie zauważają Skarżący, że w części wstępnej jednostki redakcyjnej, określającej generalnie przeznaczenie obszaru MU-M, wskazano, że chodzi o tereny mieszkalne a zabudowa usługowa ma mieć charakter "towarzyszący". Pojęcie to nie ma definicji legalnej i może być stosunkowo szeroko rozumiane. Wytyczną w danym przypadku stanowi jednak rozwinięcie zawarte w dalszej części danej jednostki redakcyjnej Studium, gdzie wymieniono przykładowe rodzaje owych usług towarzyszących. Analiza zawartego katalogu prowadzi do dwu wniosków:

1) Rada Gminy uchwalając studium w danym brzmieniu stosunkowo szeroko rozumiała pojęcie "usług towarzyszących" (wymieniono wśród nich m.in. takie dziedziny jak: turystyka i sport, hotelarstwo, gastronomia, łączność -poczta, telekomunikacja, obsługa nieruchomości, administracja),

2) wprowadzenie pewnych określeń typu usługi służące m. in. zaspokojeniu podstawowych potrzeb ludności czy handel detaliczny z wyłączeniem handlu o powierzchni przekraczającej 2000 m.2, punkty obsługi technicznej i naprawy pojazdów mechanicznych jedynie wbudowane, o znaczeniu lokalnym, jak trafnie zauważono w skardze wyklucza uznanie, że wolą uchwalających Studium było umożliwienie zagospodarowania terenu oznaczonego, jako MU-M wszelkimi rodzajami usług; jak trafnie zauważono chodziło raczej o działalność o charakterze lokalnym, niepowodującym uciążliwości dla dominującej zabudowy mieszkaniowej.

Sąd miał na uwadze, że w istocie, uchwalony Plan nie sankcjonował dla terenów MU i U możliwości lokalizacji wszelkiego rodzaju usług, bowiem w myśl jego postanowień ogólnych, na obu tych terenach wykluczono usługi uciążliwe (w zw. z treścią §. 5 pkt 3 i 4 Planu). Pojęcie to zdefiniowano z kolei w § 2 ust. 5 pkt 17. Wskazane wykluczenie ma jednak węższy charakter niż wynikałoby to z postanowień Studium. W szczególności posługując się w tym dokumencie pojęciem usług towarzyszących wskazano expressis verbis, jakie warunki prowadzenia pewnych ich rodzajów są wykluczone np.: handel o powierzchni przekraczającej 2000 m2.,, punkty obsługi technicznej i naprawy pojazdów mechanicznych nie wbudowane, inne niż o znaczeniu lokalnym. Te konkretne postanowienia Studium były bezwzględnie wiążące. Nie czyni zadość transpozycji tych zakazów do Planu ustalenie, że nie dopuszczalne są usługi, których funkcjonowanie "może pogorszyć warunki użytkowania działek sąsiednich" (w zw. z § 2 ust. 5 pkt 17 lit b), bowiem pojęcie to ma charakter ocenny. Z kolei wyłączenie, będące następstwem treści pkt 17 lit a Planu, ma w istocie charakter bardzo wąski, gdyż z mocy regulacji powszechnie obowiązujących możliwość realizacji przedsięwzięć o cechach wskazanych w tym punkcie dotyczy bardzo wąskiego katalogu inwestycji - wskazanych expressis verbis w art. 135 ust. 1 w zw. z art. 144 i 174 oraz przypadków wskazanych w art. 136a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Ograniczeń, które zapewniałyby adekwatność do wynikających ze Studium nie sposób także wywieść z zakreślonych w §. 7 ust. 4 i 5 Planu - określono tam jedynie wymagania co do pewnych cech zabudowy.

W związku z tym postanowienia Planu, gdy chodzi o tereny oznaczone, jako 1 UM i 2 U są sprzeczne z regałami Studium gdyż nie zawierają adekwatnych ograniczeń, co do rodzajów zabudowy usługowej, jaką dopuszczono w danym przypadku na wskazanych jednostkach, jako dominującą lub wyłączną.

Trafnie wywodzi Rada, że pojęcie zgodności nie może być rozumiane, jako mechaniczne przeniesienie postanowień studium do planu. Wobec ogólnie szerokiego przeznaczenia terenów objętych w Studium symbolem MU-M, było oczywiście dopuszczalne w ramach Planu wyodrębnienie terenów, gdzie będzie występować wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, gdzie funkcje będą występować łącznie a także takich gdzie wystąpi wyłącznie zabudowa usługowa (o ile funkcja taka nie zostanie przewidziana w ramach poszczególnych planów dla większości terenów oznaczonych w Studium MU-M). Zabudowa usługowa może być jednak dopuszczona jedynie w zakresie, którego ramy zakreślono w Studium. Musi mieć więc ona charakter usług towarzyszących w granicach wskazanych w stosownym akapicie Studium. Rada Miasta jest uprawniona do doprecyzowania rodzaju usług, jakie dopuszcza na konkretnych terenach oznaczonych w Studium MU-M, jednak tylko spośród tych, których rodzaj i cechy, obiektów gdzie usługi będą wykonywane, mieściłby się właśnie w pojęciu usług towarzyszących.

Poza granicami niniejszej sprawy jest kwestia, czy wykonywanie usług w zakresach, jakie są aktualnie źródłem konkretnych uciążliwości dla Skarżących (obiekty konferencyjne, gastronomiczne, szkoleniowe), mieszczą sie w granicach dopuszczonych przez Studium, w ramach wymienionych w nim przykładowo kategorii usług towarzyszących. Gdyby się mieściły to i tak trzeba stwierdzić, że wobec wadliwości Planu (wprowadzanie możliwości realizacji obiektów usługowych bez koniecznych ograniczeń) fakt, że faktycznie są realizowane obiekty dopuszczone w Studium wiązać się może z przypadkiem. Przyjęty Plan nie statuuje bowiem stosownych ograniczeń a postanowienia Studium bezpośrednio nie wiążą inwestora. Brak zakreślenia ograniczeń wskazanych w Studium stanowi o wadliwości zaskarżonego aktu i może mieć wpływ na sytuację prawną skarżących, w kontekście prawa nieskrępowanego korzystania z nieruchomości.

Trafnie wytknięte w skardze naruszenie zasad sporządzania planu – art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musiało skutkować stwierdzeniem nieważności jego postanowień (art. 28 ust. 1 wskazanej ustawy) w zakresie, w jakim mógł zostać on skutecznie zaskarżony przez wnoszących skargę.

Należy przy tym odnotować, że uchwalając przedmiotowy Plan Rada naruszyła równocześnie istotną regułę procedowania w sprawie (istotne naruszenie trybu).

Należy mieć na uwadze, że obowiązek zapewnienia zgodności postanowień planu ze studium nie jest jedyną regułą, jaka musi mieć na uwadze organ planistyczny.

W rozpoznawanej sprawie zakwestionowano (wywodząc to z domniemanej niezgodności ze Studium) rozwiązania planistyczne skutkujące możliwością realizacji w pobliżu zabudowy mieszkaniowej obiektów usługowych także z rodzaju - w ocenie Strony - dla niej uciążliwych.

Przepisy szczególne nie określają - poza nielicznymi wyjątkami - normatywnych wymagań dotyczących możliwości umiejscawiania w sąsiedztwie siebie obszarów o różnych cechach, pod kątem ich wzajemnych potencjalnych oddziaływań. Generalnie nie ma regulacji normatywnych określających konkretne wyznaczniki do planowania (wskazanie, jakie tereny mogą graniczyć, jakie odległości powinny być zachowane, jaka winna być proporcja terenów o określonych funkcjach itp.). Nie oznacza to jednak pełnej dowolności w tym zakresie. Należy mieć na uwadze, że zasady materialne, jakie należy uwzględnić przy planowaniu przestrzennym zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyrażają zasady jakiegokolwiek prymatu prawa własności (wymienionego w pkt 7 tego ustępu) - utożsamianego wyłącznie z prawem dowolnej zabudowy i użytkowania nieruchomości - przed innymi względami, wyrażonymi m.in. potrzebą zachowania ładu przestrzennego rozumianego m.in. jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy). Nie wyrażono także w ustawie prymatu prawa zabudowy nad możliwością korzystania z własnej nieruchomości (będącej jedną z kategorii rzeczy), w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (uprawnienie wynikające z art. 140 K.c.). Jak wskazano w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściciel ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, a brzmienie art. 6 ust. 1 tej ustawy nie pozwala przyjąć, że regulacje K.c. są w danym przypadku wyłączone. Wobec tego w każdym przypadku wystąpienia konfliktu interesu rolą rady gminy (organu przyjmującego plan) jest rozważenie i racjonalne równoważenie interesu publicznego w kontekście racjonalnego gospodarowania przestrzenią i interesu poszczególnych właścicieli. W interesie publicznym jest niewątpliwie przyjmowanie rozwiązań planistycznych umożliwiających maksymalne wykorzystywanie walorów poszczególnych terenów. Zasadne jest unikanie sytuacji, gdy pozostawanie w bezpośredniej styczności terenów o różnych cechach zagospodarowania, z uwagi na ich sprzeczność funkcjonalną, ogranicza faktycznie możliwości ich racjonalnego - pełnego wykorzystania np. terenów mieszkaniowych ze względu na uciążliwość sąsiedniej zabudowy przemysłowej lub usługowej, zaś terenów usługowych czy przemysłowych - ze względu na ograniczenia wynikające z konieczności ochrony bezpośrednio przyległych terenów mieszkaniowych. Konieczne jest przy tym rozważenie uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości, które zostały już zagospodarowane w określony sposób, Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy uwzględnić, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr (patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt II OSK 145/09, 1275/09, 834/10 i 706/12 - dostępne w CBOSA). Właśnie jej zachowanie będzie przesądzać, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice tzw. "władztwa planistycznego".

Z uwagi na wynikający z powyższych uwarunkowań szeroki zakres uznaniowości rady gminy, odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia podmiotów, których dotyczą bezpośrednio ustalenia planu, prawodawca poddał szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach, której konsultuje się propozycje rozwiązań planistycznych, a następnie rada gminy może postanowić o nie nieuwzględnieniu pewnych uwag. Procedura ta, choć ograniczona w stosunku do uprzedniej określonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), niemniej obejmuje obowiązek wyłożenia planu, organizacji dyskusji oraz wyznaczenia terminu składania uwag, rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag na sesji i załączenia do uchwały w przedmiocie planu wykazu tych nieuwzględnionych (art. 17 pkt 10, 11, 14, art. 18 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W orzecznictwie podkreśla się często istotną rolę zapewnienia możliwości dyskusji rady gminy nad każdą z uwag, co miałoby się wyrażać zasadą osobnego głosowania nad nimi (patrz np. wyrok NSA o sygn. akt II OSA 1154/12 dostępne w CBOSA), choć prezentowany jest także pogląd, że uwagi mogą być rozpatrzone łącznie (patrz wyrok NSA sygn. akt II OSK 1860/12 – dla mnie). Niemniej trafnie podkreśla się również istotne znaczenie pisemnego uzasadnienia stanowiska rady gminy na etapie przyjmowania planu (patrz wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1468/08 - dostępny w CBOSA), którego obowiązek sporządzenia wynika zarówno z § 131 w zw. ze 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) jak i jest potwierdzone pośrednio treścią § 12 pkt 19 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587). Uzasadnienie to winno obejmować kwestie kluczowe - w tym wyjaśnienie przyczyn nie uwzględnienia określonych uwag.

W tym świetle, w przypadkach wspomnianego szerokiego zakresu uznaniowości w procesie planistycznym (gdy określone rozwiązania nie wynikają z regulacji szczególnych), może być skutecznie podnoszony zarzut nie odniesienia się do konkretnych uwag, co do meritum zawartych w załączniku do uchwały o przyjęciu planu (w myśl art. 20 ust. 1 zd. 2 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż brak wówczas przesłanek do uznania, że zostały one stosownie wnikliwie rozważone.

Przyjęte w planie rozwiązania, jako ingerujące w prawnie chronione prawo podmiotowe, powinny być uzasadnione względami racjonalnymi, odwoływać się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnianych przez radę gminę, jako przesłanka nieuwzględnienia uwagi (patrz tak samo odnośnie odrzucenia zarzutu wyrok NSA sygn. akt IV SA 1638/98 opubl. Lex nr 48261, wyrok NSA sygn. akt II OSK 145/09 - dostępne w CBOSA). Inne rozumienie analizowanych regulacji oznaczałoby faktyczne ograniczenie zakresu nadzoru nad legalnością działania organów władzy publicznej, w istotnym zakresie, gdzie ingerują one w prawem chronione prawa podmiotowe.

Wobec faktu, że konkretne rozwiązania planistyczne jedynie w marginalnym stopniu mogą wynikać ze szczególnych rozwiązań normatywnych (patrz np. zakres ograniczeń na chronionych obszarach przyrodniczych, szczególne zakazy zabudowy obszarów zagrożonych powodzią, międzywali itp.), legalność uchwały dotyczącej planu w zakresie materialnoprawnym może być badana głównie w kontekście stosownie szczegółowego i wnikliwego rozpatrzenia uwag, w ramach których określony podmiot sprzeciwia się ingerencji w jego prawa (bez znaczenia czy chodzi o prawo zabudowy własnej działki czy tez działek sąsiednich, co ma wpływ na zakres korzystania z jego nieruchomości), natomiast organ uchwałodawczy przesądza, czy w interesie publicznym ingerencję tę uznać za uzasadnioną.

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że nie rozpatrzenie prawidłowo wniesionej uwagi w procedurze planistycznej, gdy orzeczenie oparte jest na zasadzie tzw. "władztwa planistycznego", z reguły stanowi o naruszeniu tego władztwa.

Ponieważ chodzi o naruszanie procedury ważne znaczenie - w kontekście przesłanek nieważności wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ma ocena czy w danym przypadku naruszanie procedury ma charakter istotny. Charakteru takiego nie miałoby odstąpienie od wskazania przesłanek nie przyjęcia uwag w uzasadnieniu do uchwały, gdyby takie uzasadnienie znajdowało się np. w protokole z sesji rady, gdy plan był przyjmowany. Istotne bowiem jest ustalenie, że rada, jako ciało kolegialne, wyraziła określone stanowiska, mając na uwadze konkretną argumentację.

W rozpoznawanej sprawie Skarżący wnosili uwagi do Planu, kwestionując m.in. praznaczenie terenów pod działalność usługową, co zostało odzwierciedlone w pkt 25 (uwagi po pierwszym wyłożenie) i pkt 8 (uwagi po drugim wyłożeniu) złącznika nr 3 do uchwały w przedmiocie Planu. Jak wynika z protokołu z posiedzenia, gdy przyjmowano Plan (k. 69v) nie dyskutowano nad poszczególnymi uwagami, poprzestając na stwierdzeniu, że wszystkim Radnym jest znana stosowna argumentacja. Jednocześnie brak jest dokumentacji potwierdzającej, że wszyscy Radni uczestniczyli w komisjach, gdzie jakoby wszystkie uwagi były omawiane oraz potwierdzającej, że powody nie uwzględnienia uwag przez Radę były te same, co prezentowane w komisjach. Pisemnego uzasadnienia nie zawarto również w załączniku do przyjętej uchwały (tabela nieuwzględnionych uwag) ani w pisemnym uzasadnieniu do uchwały - w takim przypadku można by uznać, że Radni zapoznając się z projektem uchwały i jej uzasadnieniem znali i podzielali stosowną argumentację.

Wobec wskazanych okoliczności nie sposób uznać, aby rozwiązania planistyczne dotyczące obszarów oznaczonych, jako 1 UM i 2 U, pomimo ich kwestionowania były należycie rozważane a przyjęte rozwiązania racjonalnie uzasadnione w kontekście zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadzi to do konkluzji, że w dany przypadku naruszanie obowiązku zajęcia stanowiska przez Radę, w kontekście nieuwzględnionych uwag w formie pisemnego uzasadnienia, stanowi istotne naruszenie trybu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje także nieważnością zaskarżonej uchwały we wskazanym w sentencji wyroku zakresie.

W tym świetle, z uwagi na fakt, iż przyjęcie określonych rozwiązań, jak wskazano wcześniej, nie wynika wyłącznie z oceny ich zgodności z przepisami szczególnymi, lecz także orzekania w ramach uznaniowości, w kontekście artykułowanych priorytetów społeczności lokalnej, nie jest możliwa - na obecnym etapie - ocena przez Sąd, czy uchwała w przedmiocie Planu, narusza prawo w kontekście dopuszczalności ingerencji w prawa skarżących, co do meritum - w zakresie wykraczającym poza wskazaną sprzeczność z postanowieniami Studium. Naruszenie ich interesu prawnego polega jednak niewątpliwie na nie rozważeniu przesłanek takiej ingerencji, co w świetle przytoczonych regulacji nie jest dopuszczalne.

Wobec wskazanych uwarunkowań przedwczesne byłoby ocenianie, czy doszło do naruszenia zakresu tzw. "władztwa planistycznego", w tym wyrażonej w Konstytucji zasady proporcjonalności.

Odnosząc się do stanowiska Rady należy zauważyć dodatkowo, że wprawdzie zapisy Studium wskazują, jakoby rozgraniczenie obszarów funkcjonalnych miało charakter orientacyjny, jednak nie wskazano, aby świadomie wyartykułowaną wola Rady Miasta było w danym przypadku przesunięcie granicy terenu oznaczonego, jako MU-M, tak by nie obejmował on działek sąsiadujących z nieruchomością skarżących. Z uwagi na granice zaskarżenia w danej sprawie (skarga na Plan) poza oceną Sądu pozostaje kwestia, czy zamieszczenie tego rodzaju zapisów w Studium było dopuszczalne z uwagi na brzmienie art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście stosownych przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Nie może być zaakceptowana także dodatkowa argumentacja Rady Miasta, co do braku interesu prawnego Skarżących dla kwestionowania postanowień Planu. Nie ma bowiem znaczenia przytaczana okoliczność, że w jego świetle zaaprobowano stan zastany (funkcjonowanie budynku na terenie oznaczonym 2 U). Rada Miasta przy uchwalaniu Planu nie była bezwzględnie obowiązana do zaakceptowania aktualnego sposobu użytkowania gruntu. Winna była natomiast rozważyć czy utrzymanie stanu istniejącego będzie czyniło zadość potrzebie zapewnienia ładu przestrzennego a jednocześnie równoważnia interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości odmiennie zagospodarowanych.

Sąd nie dopatrzył się natomiast z urzędu innych naruszeń przy procedowaniu nad przyjęciem zaskarżonej uchwały, które mogłyby stanowić dodatkowo o jej wadliwości w zakresie wskazanym w 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 3 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty niniejszego postępowania sądowego złożył się: wpis sądowy od skargi - 300 zł.