II SA/Lu 1111/12

Uzasadnienie

W dniu 20 lutego 1998 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z wodociągów wiejskich na terenie Gminy S.

W § 1 uchwały ustalono, że korzystanie z przedmiotowych wodociągów odbywa się na zasadach i w trybie określonym w załączniku do uchwały.

Skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Z., zaskarżając ją w całości i zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do wodociągu wiejskiego.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w punkcie 2 załącznika do uchwały ustalono, że przyłącza do sieci dokonywane są na koszt zainteresowanego odbiorcy po uiszczeniu opłaty w wysokości do 35 % wartości kosztorysowej wodociągu podzielony na koszt 1 przyłącza w danej miejscowości. Natomiast w punkcie 3 wskazano, że przyłącza innych odbiorców, w czasie eksploatacji wodociągu wymaga uzyskania zgody zarządcy wodociągu, określenia warunków wykonania przyłącza oraz uiszczenia opłaty w wysokości 50 % kosztów 1 przyłącza wykonywanego aktualnie na terenie gminy.

Zdaniem skarżącego, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym nie dawały radzie gminy prawa do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia się do sieci wodociągowej. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, określający właściwość rady gminy, stanowi odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy, a zatem nie może samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego.

Powołany przepis ma charakter organizacyjny. Nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2011 r., II SA/Kr 1378/10, Lex nr 785701).

Skarżący stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała wykracza też poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym. Nie należy bowiem do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., OSK 19/06, Lex nr 209165).

W ocenie Prokuratora, określona w zaskarżonej uchwale opłata "za przyłączenie się do sieci" ma charakter przymusowy. Jej uiszczenie jest warunkiem przyłączenia do wodociągu gminnego. Ten element przymusu czyni ją swoistą, narzuconą jednostronnie, daniną publiczną. Mimo, iż nie posiada ona cech świadczenia podatkowego, to była wymuszona tzw. przymusem życiowym oraz pewnymi obowiązującymi standardami życiowymi.

Tymczasem, jak wskazał skarżący, z art. 84 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika jednoznacznie, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wymaganego upoważnienia ustawowego.

Skarżący wyjaśnił, że żaden przepis nie daje gminie uprawnień do wprowadzania obciążeń fiskalnych w drodze aktów administracyjnych czy też czynności prawa cywilnego.

Według skarżącego, bez wątpienia zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ustawa nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, ale w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli akt prawotwórczy (uchwała gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym (abstrakcyjnym), to jest to akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała posiada cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności. Określa bowiem adresata poprzez wskazanie jego cech, nie wymieniając go z nazwy (została skierowana do mieszkańców gminy S., których gospodarstwa domowe będą mogły być podłączone do wodociągu wiejskiego), dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności - stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty za przyłączenie się do wodociągu gminnego - do istniejącej i zmodernizowanej sieci.

Prokurator podkreślił, że pomimo, iż przedmiotowa uchwała została uchylona Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2002 r., to zasadne jest stwierdzenie jej nieważności, gdyż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków, które taki akt prawa miejscowego mógł wywołać, gdy jeszcze obowiązywał. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje zaś skutki od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa w części obejmującej punkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Wójt wyjaśnił, że skarga koncentruje się na postanowieniach pkt 2 i 3 załącznika dotyczących nałożenia na mieszkańców opłat za przyłączenie się do wodociągów stanowiących własność Gminy S. Rada Gminy uznała za zasadne stanowisko Prokuratora Rejonowego w Z., iż nałożenie na mieszkańców Gminy S. obowiązku w postaci dokonywania opłat musi wynikać z przepisu prawa materialnego oraz udzielonej przez ustawodawcę delegacji do stanowienia takiego prawa. Na gruncie wówczas obowiązującego prawa nie istniał przepis dający takie uprawnienia Radzie Gminy S.

Podjęcie uchwały w tym zakresie wynikło z potrzeby stworzenia mieszkańcom wspólnoty samorządowej dostępu do wodociągów i zaopatrzenia w wodę, w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, z drugiej zaś strony, łączyło się z brakiem środków finansowych na wykonanie sieci kanalizacyjnej.

Wójt podkreślił, że uchwała została uchylona w całości w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) i podjęciem uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody.

Organ wskazał, że zaskarżona uchwała zapadła na gruncie obowiązywania ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), która nie regulowała całościowo zagadnień związanych z organizacją zaopatrzenia w wodę z wodociągów, w tym zasad korzystania z wodociągów stanowiących własność gminy. Z tego powodu rada gminy podjęła uchwałę, w której określiła zasady korzystania z wodociągów na terenie Gminy S. Regulowanie tej materii przez radę gminy, z wyłączeniem określenia opłat za przyłączenie się odbiorców do wodociągu, było, zdaniem organu, dopuszczalne w świetle art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowiącego, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora Rejonowego w Z. jest częściowo zasadna.

Przed przystąpieniem do analizy poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, że zaskarżona uchwała utraciła moc prawną na podstawie § 3 uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 28 sierpnia 2002 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody.

Należy podzielić stanowisko skarżącego, że powyższa okoliczność nie czyni jednak bezprzedmiotowym postępowania w sprawie skargi na tę uchwałę. Uchylenie uchwały wywołuje bowiem skutki prawne na przyszłość (ex nunc), co oznacza, że od daty, w której ta uchwała weszła do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia, wywoływała ona skutki prawne.

Z kolei, jak stanowi art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części następuje wówczas, gdy uchwała albo poszczególne jej regulacje naruszają prawo w sposób istotny. Rozstrzygnięcie to wywołuje skutek ex tunc, a zatem z mocą wsteczną.

Oznacza to, że nie można utożsamiać rozstrzygnięcia uchylającego uchwałę z rozstrzygnięciem stwierdzającym jej nieważność. Akt uchylony, w przeciwieństwie do tego, którego nieważność stwierdzono, stosuje się bowiem do sytuacji poprzedzającej jego uchylenie.

W związku z powyższym sąd rozpoznał przedmiotową sprawę i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z wodociągów wiejskich na terenie Gminy S., podjęta w okresie obowiązywania ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, jest aktem prawa miejscowego (określanym w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym jako przepis gminny). Charakteryzuje się bowiem zarówno generalnością (skierowana została do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej), jak i abstrakcyjnością (dotyczy sytuacji powtarzalnych, nie jednorazowej). Jako akt normatywny, zawiera szereg nakazów skierowanych do właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, obejmujących m. in. obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie do tej sieci oraz obowiązek umożliwienia zarządzającemu wodociągiem wejścia na teren nieruchomości oraz do pomieszczeń odbiorcy wody w okolicznościach wskazanych w punkcie 5 załącznika Nr 1 do uchwały.

Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji).

Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych wówczas przepisami gminnymi, a obecnie - aktami prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

W zaskarżonej uchwale, jako podstawę prawną jej wydania, wskazano przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W myśl art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy zawierał generalne upoważnienie do stanowienia przez organy gminy aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Skoro upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, to za takie z pewnością nie można uznać dyspozycji art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który wyraża jedynie zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Również upoważnienie do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej na obywateli obowiązek odpłatności za podłączenie do sieci wodociągowej. Uchwała taka wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną, określoną w powołanym przepisie.

Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa, w tym art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Wprowadzona uchwałą rady gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, z 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, z 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02, z 24 października 2003 r., II SA/Lu 1181 oraz z 25 listopada 2004 r., OSK 821/04).

Nałożona w § 1 zaskarżonej uchwały w związku z pkt 2 i 3 załącznika Nr 1 do tej uchwały opłata za przyłączenie do sieci wodociągowej ma zatem charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej.

Z uwagi na powyższe, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności § 1 uchwały w części obejmującej punkty 2 i 3 załącznika Nr 1 do tej uchwały, a także pozostający z nimi w bezpośrednim związku punkt 17 załącznika, upoważniający zarząd gminy do stosowania ulg w kosztach przyłączenia się do sieci wodociągu w uzasadnionych przypadkach.

Sąd stwierdził ponadto nieważność § 1 uchwały w części obejmującej punkt 5 załącznika Nr 1, uznając, że jego dyspozycja w sposób istotny narusza konstytucyjną zasadę nienaruszalności mieszkania, wyrażoną w art. 50 ustawy zasadniczej.

W myśl punktu 5 załącznika, zarządzający wodociągiem ma prawo wejść na nieruchomość oraz do pomieszczeń odbiorcy wody, kontrolować stan i sprawność urządzeń wodociągowych oraz prawidłowość ustalenia ilości pobranej wody, a także wydawać stosowne zalecenia, w tym odciąć dostawę wody w przypadku nielegalnego wykonania przyłącza, wstrzymania dostawy wody lub jej ograniczenia w razie: a) braku wody na ujęciu, b) potrzeby zwiększania dopływu wody do hydrantów p.poż., c) konieczność przeprowadzenia niezbędnych napraw urządzeń wodociągowych, d) przerw w zasilaniu energetycznym urządzeń wodociągowych, e) uszkodzenia instalacji odbiorczej grożącego niebezpieczeństwem.

Należy podkreślić, że nienaruszalność mieszkania stanowi jedną z podstawowych wolności osobistych człowieka.

Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z tego rodzaju wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Wprowadzając regulację, na mocy której zarządzający wodociągiem ma prawo wejść na nieruchomość oraz do pomieszczeń odbiorcy wody, kontrolować stan i sprawność urządzeń wodociągowych oraz prawidłowość ustalenia ilości pobranej wody bez ścisłego wskazania terminów dokonania tych czynności bądź okoliczności uzasadniających ich dokonanie, rada gminy dopuściła się tak szerokiej ingerencji w wolność polegającą na nienaruszalności mieszkania, że naruszyła istotę tej wolności.

Takie sformułowanie punktu 5 załącznika do uchwały umożliwia bowiem zarządzającemu wodociągiem wejście na teren nieruchomości podmiotu korzystającego z wodociągu w dowolnym dniu, o każdej porze dnia i nocy, bez konieczności wskazania przyczyny.

Niedopuszczalne jest przyjmowanie w aktach prawa miejscowego uregulowań blankietowych, pozostawiających określonym podmiotom (w okolicznościach niniejszej sprawy – zarządzającemu wodociągiem) swobody normowania ostatecznego kształtu ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000, Nr 1, poz. 3).

Uznając, że punkt 5 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza dyspozycję art. 50 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, sąd stwierdził nieważność uchwały w tej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd oddalił natomiast skargę w pozostałym zakresie, tj. w części obejmującej § 1 w związku z pkt 6 – 16 załącznika, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

Dyspozycje powołanych przepisów dotyczą bowiem zasad i trybu korzystania ze zbiorowych urządzeń wodociągów wiejskich, stanowiących własność Gminy S. Uregulowania te mieszczą się zatem w granicach upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, przyznającego radzie gminy kompetencje do ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.