II SAB/Po 88/12

Uzasadnienie

A. I. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o pozytywne załatwienie jego sprawy i pozwolenie na pozostanie na terenie P. Powyższa skarga została zarejestrowana jako skarga na bezczynność Wojewody w przedmiocie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, przedłożył komplet dokumentów dotyczących sprawy skarżącego na podstawie których Sąd ustalił następujący przebieg postępowania administracyjnego.

W dniu 28.06.2012r. A. I. złożył do Wojewody wniosek na urzędowym formularzu o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133).

Ponieważ wnioskodawca mieszka na terenie województwa w. Wojewoda przekazał wniosek według właściwości Wojewodzie.

Pismem z dnia 12.07.2012r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braków formalnych wniosku tj. przedłożenia oryginału ważnego dokumentu podróży. Ponadto w ww. piśmie wskazano, iż zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2011r., Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.) w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość. W takim przypadku cudzoziemiec obowiązany jest przedstawić dokumenty potwierdzające niemożność uzyskania dokumentu podróży.

Pismem z dnia 17.07.2012r. wnioskodawca poinformował organ I instancji, iż nie dysponuje ważnym dokumentem podróży i nie jest w stanie uzyskać dokumentu podróży, ponieważ Ambasada Republiki A. ze względu na obowiązek odbycia służby wojskowej w kraju pochodzenia, odmawia wydania ww. dokumentu.

W dniu 18.07.2012r. A. I. uzupełnił wniosek i przedłożył oryginał potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony; swoje oświadczenie o niemożności przedstawienia ważnego dokumentu podróży; zaświadczenie z dnia 08.06.2012r. wydane przez KPP w K., potwierdzające zgłoszenie faktu utraty dokumentu podróży; kserokopię nieaktualnego już dokumentu podróży [...]; kserokopię legitymacji szkolnej oraz karty pobytu; kserokopię blankietu wizowego; kserokopię aktu urodzenia oraz kserokopię świadectwa ukończenia liceum ogólnokształcącego.

Pismem z dnia [...].07.2012r. Nr [...] Wojewoda pozostawił wniosek o udzielenie A. I. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie przez stronę w wyznaczonym terminie jego braków formalnych tj. nieprzedłożenie oryginału ważnego dokumentu podróży lub innego dokumentu potwierdzającego Jego tożsamość (powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach).

W dniu 01.08.2012r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło pismo zatytułowane "odwołanie", które zostało potraktowano jako zażalenie na pozostawienie bez rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach.

Z treści zażalenia wynika, że żalący nie zgadza się z rozstrzygnięciem wydanym przez Wojewodę i wyjaśnił, iż przyczyny niemożności przedstawienia ważnego dokumentu podróży nie leżą po Jego stronie, lecz są spowodowane faktem, iż Ambasada Republiki A. ze względu na niezrealizowanie obowiązku odbycia służby wojskowej w kraju pochodzenia odmówiła wydania ww. dokumentu. Dalej żalący wyjaśnił, iż: "(...) Nie mam aktualnego dokumentu podróży i nie mogę go mieć ponieważ od 1993 roku nie wyjechałem poza granice Państwa Polskiego razem z rodzicami i siostrą. Do 16 roku życia miałem aktualny dokument podróży i legalny pobyt w P. do 2009 roku. W związku z nieodbytą służbą wojskową w A. Ambasada odmówiła mi wydania paszportu. (...)". Z uwagi na powyższe okoliczności wniósł o pozytywne rozpatrzenie Jego sprawy. Do zażalenia dołączono kserokopię świadectwa ukończenia liceum ogólnokształcącego w K. potwierdzenia zameldowania cudzoziemca na pobyt czasowy w 2005, 2006 i 2008r.; kserokopię karty pobytu; kserokopię legitymacji szkolnej z 2011r. oraz kserokopię nieważnego dokumentu podróży Nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2012r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego uznał zażalenie za nieuzasadnione. W motywach uzasadniających przedstawiono ustalenia stanu faktycznego wskazując, że wnioskodawca przebywał ostatnio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie udzielonego w dniu 06.10.2008r. przez Wojewodę; zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z terminem ważności do dnia 09.09.2009r. Przedmiotowe zezwolenie zostało udzielone na podstawie art. 53 ust. 1 piet 7 ustawy o cudzoziemcach. Na podstawie art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2).

Zgodnie z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa i w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 63 § 2 kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. O tym jakie wymagania musi spełniać wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz jakie są wymagane do niego załączniki rozstrzyga art. 60 ustawy o cudzoziemcach oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 63 ww. ustawy. I tak art. 60 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że cudzoziemiec jest obowiązany uzasadnić wniosek i przedstawić ważny dokument podróży. Jednocześnie art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość.

Zgodnie z art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. zawierał brak formalny w postaci niedostarczenia przez stronę w wyznaczonym terminie ważnego dokumentu podróży lub innego dokumentu potwierdzającego Jej tożsamość zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach.

Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz podnoszone przez żalącego okoliczności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także problemy z uzyskaniem ważnego dokumentu podróży, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zgodnie z art. 77 § 1 kpa uznał za zasadne dokonanie ponownej analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie udzielenia Cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie organu odwoławczego bezsporne jest, iż Wojewoda był zobligowany do wezwania Cudzoziemca w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, ponieważ przedstawienie ważnego dokumentu podróży stanowi obligatoryjny, wymagany załącznik do ww. wniosku prawidłowo także Wojewoda pouczył Stronę o treści art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach oraz wyjaśnił, że w przypadku, gdy Cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania może przedstawić inny dokument potwierdzający Jego tożsamość i obywatelstwo. Ww. wezwanie zawiera również pouczenie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w przypadku nieusunięcia jego braków formalnych.

Nie sporne jest iż wnioskodawca nie posiada ważnego dokumentu podróży. Zainteresowany w piśmie z dnia 17.07.2012r. oraz w zażaleniu wyjaśnił, iż przyczyny niemożności przedstawienia ważnego dokumentu podróży nie leżą po Jego stronie, lecz są spowodowane faktem, iż Ambasada Republiki A. ze względu na niezrealizowanie obowiązku odbycia służby wojskowej w kraju pochodzenia odmówiła wydania ww. dokumentu. Zainteresowany przebywa na terytorium P. od 2 roku życia, a z Republiką A. nic go nie łączy oprócz obywatelstwa.

Oceniając czy w konkretnym przypadku zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, gdy uzyskanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży nie jest możliwe organ administracji publicznej winien mieć na uwadze, czy cudzoziemiec ma obiektywnie możliwość uzyskania dokumentu podróży, na co wskazuje wykładania gramatyczna pojęcia: "nie miał możliwości". Taka sytuacja może mieć miejsce np.: w przypadku zawieszenia funkcjonowania placówki dyplomatycznej kraju pochodzenia cudzoziemca, niemożności potwierdzenia jego obywatelstwa, szykan władz kraju pochodzenia bezpodstawnie odmawiających wydania dokumentu podróży etc. Natomiast taki przypadek nie będzie miał miejsca w sytuacji, gdy cudzoziemiec ma możliwość uzyskania zastępczego dokumentu podróży umożliwiającego mu wyjazd do kraju pochodzenia, w celu uzyskania tam dokumentu podróży.

Badając, czy w konkretnym przypadku możliwe jest uzyskanie przez cudzoziemca dokumentu podróży zasadne jest również posiłkowanie się poglądami wyrażonymi w publikacji - "Prawo o cudzoziemcach" pod redakcją Jacka Chlebnego (wydawnictwo C.H. BECK. Warszawa 2006, str. 173) dotyczącymi co prawda wykładni art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ale aktualnymi także przy interpretacji pojęcia "nie ma możliwości jego uzyskania" zawartego w art. 60 ust. 6. Zdaniem autora komentarza niemożność, o której i nowsi w art. 73 ust. 1 musi mieć charakter trwały i niezależny od cudzoziemca, na którym ciąży ciężar wykazania, iż sytuacja taka ma miejsce. Wprawdzie art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach został już po wydaniu ww. publikacji znowelizowany, ale uwagi dotyczące tej kwestii zachowują swoją aktualność.

W przypadku wnioskodawcy uzyskanie dokumentu podróży w placówce dyplomatycznej Republiki A. w W., jakkolwiek utrudnione - nie jest niemożliwe i jest zależne od odbycia przez Zainteresowanego służby wojskowej (lub jej zastępczych form) w kraju pochodzenia. Istnieje również możliwość zwolnienia obywatela Republiki A. z obowiązku odbycia służby wojskowej, po uiszczeniu przez niego przewidzianego przez prawo Republiki A. podatku państwowego. Z ustaleń tut. Urzędu wynika, iż mężczyzna zobowiązany do odbycia służby wojskowej powinien otrzymać dokument podróży po odbyciu komisji wojskowej w miejscu zameldowania w kraju pochodzenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach nie może mieć zastosowania w sytuacji, w której przedstawicielstwo kraju pochodzenia uzależnia wydanie dokumentu podróży od wykonania określonych obowiązków, od których cudzoziemcy uchylają się. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do przyjęcia, iż Strona nie ma obiektywnych możliwości uzyskania nowego dokumentu podróży, a tym samym do uznania, iż wobec Wnioskodawcy może mieć zastosowanie art. 60 ust. 6 ww. ustawy.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, iż merytoryczne rozpatrzenie wniosku A.I., nie jest możliwe, gdyż zawiera on braki formalne, które winny być usunięte w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ww. artykułem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec może przekroczyć granicę oraz przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada ważny dokument podróży oraz wizę, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Dalej podano, że jeżeli braki co do wymagań formalnych nie zostały usunięte, to powoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania i bezskuteczność podania, co oznacza, że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, zatem postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone. Wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wówczas, gdy braki nie zostaną uzupełnione, ale i wtedy gdy uzupełnienie ich nastąpiło, jednak niezgodnie z wymaganiami organu .

Wskazano, że oceniając, czy w konkretnym stanie faktycznym ma zastosowanie art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach nie wystarczy, że Cudzoziemiec przedstawi inny dokument potwierdzający Jego tożsamość, ale - zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach, do którego odwołuje się art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2012 r. - Wnioskodawca musi udokumentować przyczynę niemożności jego uzyskania, czego Pan A. I. nie uprawdopodobnił w wystarczający sposób.

W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przedstawienie przez A.I. zaświadczenia z Ambasady Republiki A. potwierdzającego fakt niemożności uzyskania dokumentu podróży uzasadniałoby zastosowanie wobec Niego art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach. Jednak z uwagi na fakt, iż w trakcie trwania postępowania o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wnioskodawca nie przedstawił takiego zaświadczenia, tym samym nie wykazał, iż uzyskanie nowego dokumentu podróży nie jest możliwe. Wskazano dalej, że organ I instancji zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w myśl art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.

Należy także wyjaśnić, że wobec nieuzupełnienia braku formalnego wniosku wynikająca z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny uwzględniając słuszny interes strony - doznaje istotnego ograniczenia. Zastosowanie ww. zasady nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów prawa proceduralnego. Pogląd taki opiera się na założeniu, że zasada powyższa ma zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu o treści rozstrzygnięcia wprost rozstrzyga przepis prawa materialnego. Powyższy pogląd jest ugruntowany zarówno w doktrynie (G. Łaszczyca, C. Martysz i A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Zakamycze 2005 s. 130 - 131) jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2002r., II SA 3126/00, lex nr 81779, czy wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006r., II OSK 297/06; niepubl).

Z uwagi na powyższy stan faktyczny organ odwoławczy uznał, że Wojewoda zasadnie i zgodnie z obowiązującym prawem pozostawił wniosek A. I. bez rozpoznania z uwagi na nieprzedstawienie ważnego dokumentu podróży lub innego dokumentu potwierdzającego Jego tożsamość zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach.

W okolicznościach takiego stanu faktycznego i dokonanej oceny prawnej skargę złożoną do sądu Administracyjnego w Poznaniu przez A. I. sąd potraktował jako skargę na bezczynność organu mając na uwadze wykładnię dokonana przez naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4.11.2011r. II OSK 1653/11. W identycznym stanie faktycznym Sąd wyjaśnił, że na rozstrzygnięcie o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku nie przysługuje skarga do sądu bo jest to czynność materialno-techniczna. Strona ma zaś możliwość obrony swego interesu prawnego poprzez złożenie skargi na bezczynność. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący podtrzymując prośbę o pozytywne załatwienie jego sprawy w piśmie z dnia 7 lutego 2013r. (k.19 do 21 akt sądowych) odwołuje się do listu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka kierowanego do Ministra Spraw Wewnętrznych Przykładem obrazującym problem taki jak skarżącego była sprawa braci A. i D. H., obywateli A. którym Fundacja udzielała wsparcia, a w których sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012r..), dalej: p.p.s.a., zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów praw.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kpa (lub w akcie szczególnym) terminie, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Również w każdym przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na zasadach ogólnych skarga na bezczynność organu (uchwała w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000r. sygn. akt III ZP 11/00. W takiej sytuacji Sąd - rozpoznając skargę na bezczynność organu - dokonuje kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, tj. bada, czy działanie organu było w odnośnym zakresie uzasadnione i dopuszczalne.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2).

W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 kpa. Przepis ten stanowi, iż na załatwienie spawy w terminie określonym w art. 35 kpa w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W świetle powyższych ogólnych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona a wskazany w art. 35 § 1 i 3 kpa termin załatwienia sprawy przez ten organ został przekroczony, bowiem do dnia wydania wyroku w sprawie, Wojewoda nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia 28 czerwca 2012, lecz błędnie ograniczył się do pozostawienia wniosku bez rozpoznania .

W ocenie Sądu brak było w niniejszej sprawie podstaw do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Pierwszy etap procedowania przez Wojewodę wzywającego na podstawie art. 64 § 2 kpa, a więc w trybie wezwania do usunięcia braków formalnych podania, jest prawidłowy. Zobowiązywały go do tego przepisy art. 60 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 5a pkt 1 i ustawy z 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach w zw. z art. 2 ust.1 ustawy z 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i ustawy o cudzoziemcach. Przypomnieć należy, że to właśnie w trybie tej ustawy wniosek został złożony. Ustawa obowiązuje od 1 stycznia 2012r., i zgodnie z art. 3 ust.1 wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca, o którym mowa w art. 1 udziela zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na okres 2 lat, jeżeli wniosek o udzielenie tego zezwolenia zostanie złożony w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustaw. Ponieważ wniosek został złożony 28 czerwca 2012r. to winien być rozpoznany w trybie i na zasadach tej ustawy. Art. 2 ust.1 ustawy z 28 lipca 2011r. odsyła m.in. do przepisów art. 60 ust.1 i 3-5 ustawy z 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach.

Przepis art. 60. 1 stanowi Zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się na wniosek cudzoziemca.

2. Zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 7, udziela się na wniosek cudzoziemca zamieszkującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 54, z tym że do udzielenia zezwolenia małoletniemu dziecku, o którym mowa w art. 53 ust. 2 pkt 3 i 4, jest wymagana zgoda osób, które sprawują nad nim władzę rodzicielską.

4. Wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony zawiera:

1) dane cudzoziemca oraz dane objętych wnioskiem dzieci i innych osób wpisanych do dokumentu podróży cudzoziemca, w zakresie niezbędnym do wydania zezwolenia;

2) miejsce zamierzonego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

3) imię, nazwisko, datę urodzenia, płeć, obywatelstwo i miejsce zamieszkania członków rodziny cudzoziemca zamieszkałych w Rzeczypospolitej Polskiej, z określeniem stopnia pokrewieństwa;

4) informacje o:

a) podróżach i pobytach zagranicznych w okresie ostatnich 5 lat,

b) poprzednich pobytach w Rzeczypospolitej Polskiej;

5) wskazanie środków utrzymania.

4a. Wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony składa się na formularzu.

5. Cudzoziemiec jest obowiązany uzasadnić wniosek, przedstawić ważny dokument podróży oraz dołączyć do wniosku:

1) fotografie osób objętych wnioskiem;

2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Ust .6 cyt. Art. 60 ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość. W toku rozpoznawania wniosku skarżącego Wojewoda prawidłowo pismem z dnia [...] lipca 20012r. poinformował wnioskodawcę także o treści art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach. Dalszy tok procedowania nie jest jednak prawidłowy. Jeśli zważyć, że wnioskodawca przedstawił szereg dokumentów, na podstawie których można ustalić tożsamość wnioskodawcy i w zasadzie nie jest ona kwestionowana i biorąc pod rozwagę wyjaśnienia wnioskodawcy o niemożności przedłożenia dokumentu podróży wystawionego przez Ambasadę A. należało przystąpić do merytorycznej oceny zasadności wniosku wnioskodawcy. Sąd orzekający nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniu [...] października 2012r., że wnioskodawca ma realną możliwość taki dokument z Ambasady A. przedłożyć po spełnieniu określonych wymogów, a więc albo po odbyciu zasadniczej służby wojskowej w A. albo po zapłaceniu podatku państwowego. Ustalenia organu odnoszące się do generalnie stosowanego trybu uzyskiwania przez cudzoziemców dokumentów podróż z właściwych placówek dyplomatycznych nie mogą służyć automatycznego odrzucania argumentów strony wskazującej na konkretne trudności związane z uzyskaniem przez nią dokumentów, zwłaszcza w sytuacji kiedy ustawa dopuszcza możliwość alternatywnego sposobu wywiązania się z obowiązku uzupełnienia braków formalnych podania w zakresie urzędowego zweryfikowania tożsamości wnioskodawcy. Tym bardziej, że z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że na wstępnym etapie organ dopuścił możliwość potwierdzenia tożsamości osoby wnioskującej o udzielenie kolejnego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony dokumentem tożsamości innym niż dokument podróży. Taki sposób rozumienia należy uznać za prawidłowy, co w konsekwencji nakazuje przyjąć, że taki tryb postępowania winien być zastosowany do rozpoznania wniosku skarżącego. W ocenie sądu orzekającego sytuacja faktyczna i prawna skarżącego, który w P. mieszka od drugiego roku życia i nie zna ani języka ani realiów życia w A. w kontekście nie kwestionowania tożsamości wnioskodawcy pozwala na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w art. 60 ust. 6. ustawy o cudzoziemcach. W tym zakresie Sąd orzekający posiłkował się interpretacją tego przepisu wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 sierpnia 2009r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Sygn. akt II OSK 1289/08. Powyższy wyrok zapodał w podobnym stanie faktycznym ponieważ dotyczył sytuacji obywatela A. mieszkającego przez wiele lat w Polsce, który faktycznie nie mógł uzyskać z Ambasady A. dokumentu podróży.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, nie może także być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny. Jeśli wziąć pod rozwagę, że zobowiązany udzielił odpowiedzi na wezwania organu przedstawiając dodatkową argumentację i dokumenty to w tych okolicznościach faktycznych należało wniosek rozpoznać .

Wobec powyższego obowiązkiem Wojewody było merytoryczne rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP i podjęcie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Tego jednak organ nie uczynił.

Wobec powyższego określony w art. 35 § 1 i 3 kpa termin załatwienia sprawy został przez Wojewodę przekroczony, bowiem do dnia wydania wyroku w sprawie, organ nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP.

W ocenie Sądu, w świetle ww. przepisów oraz wskazanych faktów, należało stwierdzić, iż Wojewoda pozostaje w bezczynności w sprawie z powyższego wniosku. Nie załatwił on sprawy administracyjnej skarżącego w sposób przewidziany przepisami obowiązującego prawa. Zważywszy że okres bezczynności Wojewody trwa od 28 lipca 2012r. uzasadnia to zobowiązanie tego organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi. Mając jednak na uwadze fakt, że w okresie tym Wojewoda podejmował działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy skarżącego i działania organu znalazły akceptację w postanowieniu Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz do wymierzenia organowi grzywny.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął stosownie do przepisu art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt.III sentencji.