I OSK 1216/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1770/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Z. Ż. – T. decyzją Dowódcy Oddziału Zaopatrzenia i Obsługi Dowództwa Wojsk Ochrony Pogranicza z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...], zmienioną decyzją Komendanta Administracyjno-Gospodarczego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 1993 r., otrzymał przydział osobnej kwatery stałej nr [...] przy ulicy P. w W. o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej należnym mu normom zaludnienia. Od dnia 17 lutego 2006 r. Z. Ż – T. jest emerytem Straży Granicznej.

Decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1991 r. nr [...] stwierdzono nabycie własności nieruchomości przy ul. P. w W. przez Gminę Dzielnicy [...]. Straż Graniczna zachowała prawo do użytkowania budynku i wyłączność na dysponowanie lokalami mieszkalnymi. Uchwałą nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] nastąpiło przekazanie nieruchomości do gminy.

Na mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], budynek stał się własnością prywatną i został przekazany nowym właścicielom. Z lokatorami zostały zawarte nowe umowy najmu. Zmiana ta spowodowała iż Z. Ż. – T. wystąpił z wnioskiem o przydział innego mieszkania oraz o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z uwagi na brak lokali, Z. Ż. – T. został umieszczony w wykazie emerytów i rencistów oczekujących na przydział lokalu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej odmówił Z. Ż. – T. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uznając, iż zmiana właściciela nieruchomości nie skutkuje nabyciem prawa do tego świadczenia skoro lokal nadal pozostaje w posiadaniu funkcjonariusza.

Decyzja ta została utrzymana decyzją tego samego organu z dnia [...] lipca 2004 r. Organ wskazał również, że w analogicznej sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1631/04 z dnia 27 października 2005 r. sąd oddalił skargę.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2010 r. Z. Ż. – T. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 705/09 z dnia 9 grudnia 2009 r., dotyczący innego lokatora budynku przy ulicy P. i wskazał, iż od daty przekazania budynku prywatnym właścicielom budynku stracił swój dotychczasowy status i na organie spoczywa obowiązek przyznania innego lokalu mieszkalnego albo równoważnika za brak lokalu.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2004 r. uznając, że nie pozostaje ona w wyraźnej i oczywistą sprzecznością z treścią art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 116, poz. 675).

Po rozpatrzeniu wniosku Z. Ż. – T. o ponowne rozpoznanie sprawy, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r.

Na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2011 r. Z. Ż. – T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił brak prawidłowego wyjaśnienia stanu rzeczy (art. 7 i 77 k.p.a.).

W uzasadnieniu skargi podniósł, że posiada nabyte prawo do zakwaterowania na zasadach określonych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z tytułu służby wojskowej pełnionej w charakterze żołnierza zawodowego. Posiada tytuł prawny do zajmowania kwatery (lokal nr [...] w budynku nr [...] przy ul. P. w W.), którym jest ważna decyzja Nr [...] Dowódcy Oddziału Zaopatrywania i Obsługi Dowództwa WOP z dnia [...] listopada 1990 r. nakazująca zakwaterowanie w mieszkaniu.

Wskazano, że od dnia 27 lutego 2004 r. zajmowany lokal mieszkalny stał się własnością osoby fizycznej. W tym czasie był funkcjonariuszem Straży Granicznej, któremu Komendant Główny Straży Granicznej wydał w dniu 3 marca 2004 r. zaświadczenie, którym potwierdza znajomość art. 154 ustawy o Straży Granicznej i potwierdza zachowanie prawa organu administracji do dysponowania tym lokalem.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1770/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję dnia [...] marca 2011 r., stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że z chwilą przekazania nieruchomości przy ul. P. osobom prywatnym, lokal stanowiący kwaterę tymczasową skarżącego przestał być własnością Skarbu Państwa, wobec czego nie pozostawał już w zarządzie Straży Granicznej. Tym samym, zdaniem Sądu, nie można uznać, iż zmiana własności nieruchomości nie wpływa na możliwość zamieszkania skarżącego w przydzielonej mu kwaterze. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zwrot nieruchomości poprzednim właścicielom spowodował dla skarżącego zmianę warunków, na jakich został wynajęty mu lokal (między innymi wzrost czynszu), ponieważ w sytuacji zawarcia przez funkcjonariusza Straży Granicznej umowy najmu z osobą prywatną nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Straży Granicznej, oraz sposobu obliczania wysokości czynszu najmu za te lokale (Dz. U. Nr 122, poz. 1048).

Wobec tego, w ocenie Sądu, decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2004 r. odmawiająca przyznania Z. Ż. – T. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie można zaakceptować poglądu, iż fakt bycia stroną umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartej z osobą fizyczną przez funkcjonariusza Straży Granicznej nie powoduje nabycia przez niego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Straży Granicznej wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono także o przeprowadzenie dowodu z pisma skarżącego z dnia 19 czerwca 2007 r. skierowanego do dyrektora ZZM MSWiA, załączonego do skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), w związku z art. 92 ust. 1 ustawy i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbieg u uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), przez błędną wykładnię i nieprawidłową ocenę zastosowania wskazanych przepisów przez organy Straży Granicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez bezzasadne przyjęcie, iż decyzja administracyjna Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jako wydane z rażącym naruszeniem art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy i § 1 pkt 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji mylnie przyjmując, iż od daty 27 maja 2003 r., to jest przejęcia budynku przez nowych właścicieli, skarżący nie posiadał lokalu mieszkalnego, przyjął, iż lokal mieszkalny przestał spełniać przesłanki określone w art. 94 ust. 2 ustawy. Zdaniem skarżącego organu przepis ten dotyczy kwater tymczasowych i w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął wadliwie, iż skarżącemu przysługiwał równoważnik pieniężny mimo posiadania przez niego lokalu mieszkalnego przydzielonego decyzją administracyjną, przez co nieprawidłowo ocenił zastosowanie przez organy Straży Granicznej przepisów art. 96 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 ustawy i § 1 pkt 1 rozporządzenia.

Wskazano, że skoro skarżący posiadał lokal mieszkalny przydzielony decyzją administracyjną, to mimo zmiany właściciela, który stał się stroną umowy najmu, mógł w nim nadal zamieszkiwać. Zmiana warunków najmu lokalu (między innymi wzrost czynszu) i niestosowania do umowy najmu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Straży Granicznej, oraz sposobu obliczania wysokości czynszu najmu za te lokale (Dz. U. Nr 122, poz. 1048), nie miała wpływu na posiadanie lokalu mieszkalnego i możliwość zamieszkiwania w nim skarżącego, co trwało do momentu opuszczenia lokalu w 2007 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Ż. – T. podniósł, że organ w niniejszej sprawie posługuje się fikcją prawną w postaci ważnej i obowiązującej decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w zasobach mieszkaniowych osoby fizycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, iż funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W wykonaniu delegacji ustawowej, wynikającej z ust. 2 art. 96 , Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r., Nr 118 poz. 1014). Z § 1 tego rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada:

1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, 3) lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, 4) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, 5) lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobów towarzystwa budownictwa społecznego, 6) tymczasowej kwatery.

W niniejszej sprawie organ administracyjny przyjął, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie mógł zostać skarżącemu przyznany, gdyż w świetle powołanego art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nadal jest on najemcą i posiadaczem przedmiotowego lokalu. Na powyższe w opinii organu nie ma również wpływu zmiana właściciela lokalu, gdyż lokal ten nadal pozostaje w posiadaniu funkcjonariusza, a zmiana własności nieruchomości nie miała wpływu na możliwość zamieszkiwania skarżącego w przydzielonej jej kwaterze.

Z takim stanowiskiem nie zgodził się Sąd pierwszej instancji i pogląd taki należy podzielić.

Nieruchomość, w której znajduje się przydzielona skarżącemu kwatera na mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], stała się własnością prywatną i został przekazany nowym właścicielom. Z lokatorami zostały zawarte nowe umowy najmu. Powoduje to, że lokal przestał spełniać przesłanki określone w art. 92 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż nie znajduje się w budynku przeznaczonym na cele służbowe.

Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, w wyniku którego uznać należy, że nie przysługuje już temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Celem przepisów zawartych w rozdziale 12 ustawy, w tym również art. 96 ust. 1 jest zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż z chwilą przekazania przedmiotowej nieruchomości osobom prywatnym, lokal stanowiący kwaterę skarżącego przestał być własnością Skarbu Państwa, wobec czego nie pozostawał już w zarządzie Straży Granicznej. Oran nie wziął pod uwagę okoliczności, że w dacie wydania decyzji odmawiającej przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w wyniku zmiany właściciela, umowa najmu została wypowiedziana i Z. Ż. – T. nie mieszkał już w przedmiotowym lokalu, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Tym samym nie można uznać, iż zmiana własności nieruchomości nie wpływa na możliwość zamieszkania skarżącego w przydzielonej mu kwaterze. W niniejszej sprawie zwrot nieruchomości poprzednim właścicielom spowodował dla skarżącego zmianę warunków na jakich został wynajęty lokal (między innymi wzrost czynszu). Zawarcie przez funkcjonariusza Straży Granicznej umowy najmu z osobą prywatną nie spełnia przesłanek posiadania lokalu określonych w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 4 lipca 2002 r.

Te okoliczności obligowały organ do przeprowadzenia z urzędu niezbędnego postępowania dowodowego, gwarantującego prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, o czym stanowi art. 7 i 77 k.p.a. Kierując się bowiem normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia ich są potrzebne. Nie znajduje zatem prawnego uzasadnienia stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej, iż fakt bycia stroną umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartej z osobą fizyczną przez funkcjonariusza Straży Granicznej nie powoduje nabycia przez niego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący nie posiada bowiem "lokalu mieszkalnego" w rozumieniu § 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Tym samym nie było okoliczności wyłączającej zgodnie z tym przepisem możliwość wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wobec tego należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.