III SA/Kr 685/12

Uzasadnienie

W dniu 21 marca 2011 r. K. D. i J. D., złożyli wniosek do Starosty o ujawnienie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] Z w działce nr [...], polegającej na zastąpieniu obecnego użytku gruntowego "dr" na użytek gruntowy "B". Działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] Z według operatu ewidencji gruntów i budynków stanowi ich własność i oznaczona jest jako użytek gruntowy "B - tereny mieszkaniowe" - pow. 0,0575 ha oraz użytek "dr - droga"- pow. 0,0094ha. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] Z według operatu ewidencji gruntów i budynków stanowi własność skarżącej M. K.

Postanowieniem Sądu Rejonowego z 7 kwietnia 1998 r. sygn. akt [...] ustanowiona została służebność drogi koniecznej (służebność przechodu i przejazdu), na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] po działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w obrębie [...] Z. W trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w latach 2007-2009 jednostki ewidencyjnej Z, w wyniku złożenia przez Z. K. zastrzeżeń do projektu operatu ewidencyjnego, dokonano ujawnienia użytku gruntowego "dr" m.in. w działce nr [...].

Starosta decyzją z dnia [...] 2012 r., znak: [...] orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] Z, polegającej na zmianie użytku gruntowego w działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0669 ha z dotychczasowego użytku gruntowego "B" - pow. 0,0575 ha oraz użytku "dr"- pow. 0,0094 ha na użytek "B" o pow. 0,0669 ha, zgodnie z opracowaną przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. S. mapą do celów prawnych "Aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków - Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454) - określenie rodzaju użytku na działce ewidencyjnej nr [...]" wraz z wykazem zmian gruntowych. Powyższy operat został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 października 2011 r. [...] i stanowi integralną część decyzji starosty.

W uzasadnieniu decyzji starosta wskazał, że dane ewidencyjne działki nr [...] w części dotyczącej użytku gruntowego "dr" są nieprawidłowe i niezgodne z rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Użytek ten, zgodnie z operatem [...], winien być włączony do przyległego użytku gruntowego "B - tereny mieszkaniowe" określonego na pozostałym obszarze działki nr [...]. Stwierdzono też, że oznaczony w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencyjnego użytek gruntowy "dr" na działce nr [...] nie ma charakteru drogi publicznej, jak również drogi wewnętrznej. Natomiast służebności gruntowe ciążące na nieruchomości nie są objęte danymi z ewidencji gruntów i budynków.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie argumentując, że nie zgadza się ze zmianą użytku "dr" na użytek "B" na działce nr [...] ponieważ jest to niezgodne z faktycznym stanem na gruncie. Skarżąca podniosła, że ta droga powstała w wyniku postanowienia sądowego o sygn. akt [...], dotyczącego ustanowienia służebności do działki [...] położonej w Z, obręb [...]. Dodała także, że droga na odcinku działki nr [...] została przez nią urządzona i zagospodarowana jako dojazd wybetonowany.

Decyzją z dnia 27 marca 2012 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w świetle art. 20 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także w świetle postanowień § 10 i § 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, zakres objętych ewidencją informacji nie obejmuje danych, o ograniczonych prawach rzeczowych - służebnościach gruntowych, (art. 285 i nast. k.c.) obciążających nieruchomości, stanowiące działki ewidencyjne. Stwierdzono też, że istnienie uprawnienia wynikającego z posiadanej służebności nie pozostaje związku z tym, jaki charakter użytku gruntowego, ma w ewidencji gruntów i budynków działka (część działki), wchodząca w skład nieruchomości obciążonej służebnością gruntową. Zdaniem organu żaden przepis prawa materialnego nie przydaje skarżącej jako właścicielce działki ewidencyjnej nr [...] uprawnienia do odwołania w postępowaniu ewidencyjnym, którego przedmiotem jest zmiana danych ewidencyjnych, co do użytku gruntowego na cudzej nieruchomości. W związku z tym uznano, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 ust. 3 k.p.a., wobec braku statusu strony postępowania przez skarżącą.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu jakoby dla oceny legitymacji strony postępowania wyłączne znaczenia miały przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca podniosła, że zasługuje na przyznanie jej statusu strony albowiem zarówno postępowanie pierwszo, jak i drugoinstancyjne dotyczyło jej interesu prawnego. Skarżąca podniosła też, że jej interes prawny wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącej wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów zgodnie z wnioskiem Państwa D nie będzie odpowiadało stanowi faktycznemu na gruncie bowiem teren obciążony przedmiotową służebnością stanowi utwardzona przez nią droga i nie jest to teren budowlany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) dalej "P.p.s.a." sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, skarga jest całkowicie nieuzasadniona.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca jako właściciel działki sąsiadującej z działką, względem której doszło do zmian w ewidencji gruntów i budynków, posiada status strony, biorąc pod uwagę fakt, że na nieruchomości, względem której dokonano zmian ewidencyjnych jest ustanowiona służebność drogi koniecznej na rzecz działki skarżącej.

Zgodnie z przepisem art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taka procesowa definicja strony po pierwsze podkreśla, że nie każdy interes kreuje stronę lecz musi to być interes prawny lub prawny obowiązek, a po drugie wskazuje, że zarówno interes prawny jak obowiązek muszą znajdować swą podstawę prawną w przepisach prawa materialnego. Przyjmuje się w orzecznictwie sądowo administracyjnym jak i w piśmiennictwie, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. oznacza istnienie obiektywnej, rzeczywistej potrzeby ochrony prawnej, opartej na konkretnym przepisie prawa materialnego i dającej się zaspokoić przez wydanie decyzji czy innego aktu w postępowaniu administracyjnym. Nie kreuje interesu prawnego, a zatem nie czyni stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., samo już tylko subiektywne przekonanie danej osoby, że ma interes prawny, jeżeli nie jest to przekonanie oparte na obowiązującym przepisie prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, rozstrzygnięcie kwestii objętej sporem, wymaga wskazania regulacji dotyczących postępowania przed organami ewidencji gruntów.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), w przepisie art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Podmiotowy i przedmiotowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków określają przepisy art. 20 ustawy oraz wydane na podstawie jej art. 20 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów. W świetle art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy, do informacji przedmiotowych dotyczących gruntów należą m.in. informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni oraz oznaczeniach ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą te grunty. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, w ewidencji wykazuje się także; właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zamieszczony w Rozdziale 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art. 51 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego.

Nośnikiem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Zarazem przepisy art. 23, 37 ust. 2 ustawy wskazują właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne jako podmioty obowiązane do przesyłania staroście (jako organowi prowadzącemu ewidencję gruntów - art. 22 ust. 1 ustawy) odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Również na właścicielach oraz - w oznaczonym ustawą zakresie (art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51) - na władających gruntami ciąży obowiązek zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, a na żądanie starosty osoby zgłaszające zmiany są obowiązane (art. 22 ust. 3) dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Przepisy powyższego rozporządzenia regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, posługują się, kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Przy czym aktualizacja nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust 1, 46 ust 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych.

W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Z przepisu § 84 rozporządzenia wynika, że określone nim zasady aktualizacji mają zastosowanie do operatów ewidencyjnych założonych i prowadzonych przed jego wejściem w życie w takim zakresie, w jakim umożliwia tę aktualizację, system informatyczny obsługujący bazę danych ewidencyjnych.

Zawarty w Rozdziale 3 powołanego rozporządzenia, regulującym prowadzenie ewidencji gruntów i budynków i wymianę danych ewidencyjnych, przepis § 46 ust. 1 stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Oznacza, to że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte, tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Jest to regulacja zgodna z art. 20 ust.1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w odniesieniu do podmiotów ewidencji (a więc podmiotów, o których rejestruje się dane), ogranicza się tylko do właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - także do informacji o osobach fizycznych i prawnych, które władają tymi gruntami państwowymi i samorządowymi. Taka regulacja oznacza, że w ewidencji, na podstawie stosownego aktu (orzeczenia sądu, decyzji czy aktu notarialnego itp.) oznaczona działka figuruje już jako własność państwa lub samorządu, a tylko włada nią podmiot inny niż właściciel. Powołany § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, a według ust. 2 w przypadku braku danych o właścicielu, dane osób i jednostek, które władają nieruchomościami. Przepis § 11 daje podstawę do wykazywania w ewidencji gruntów: użytkowników wieczystych gruntów; użytkowników gruntów państwowych i samorządowych; jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami; państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych; organów administracji publicznej, które gospodarują zasobami nieruchomości Skarbu Państwa lub zasobami podmiotów samorządu terytorialnego. Uwidocznieniu podlegają także dane osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami na podstawie umów dzierżawy zawartych w trybie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wzajemna relacja powołanych przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy i przepisów § 46 ust 1, § 10 ust. 1 pkt 1 pkt 2 i ust. 2, oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 prowadzi do wniosku, iż wskazanie kręgu podmiotów na wniosek, których możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji, zarazem wyznacza krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym.

W wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r., I OSK 666/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Okoliczność dopuszczenia przez organ administracji publicznej jakieś osoby do udziału w postępowaniu, czy nawet tylko doręczenia wydanej w sprawie decyzji, nie czyni jej automatycznie stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel, lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości.

W ocenie Sądu, na tle powyższego stanu prawnego, stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania ewidencyjnego jest prawidłowe.

Jak wspomniano już wcześniej, interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu ewidencyjnym, musi przekładać się na wynikającą z przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z przepisów wydanych na jej podstawie, możność (uprawnienie) wpływania na treść danych podlegających wpisowi do ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w niniejszej sprawie, nie można wskazać przepisu prawa materialnego, który w ustalonym stanie faktycznym dawałby skarżącej takie uprawnienie w postępowaniu ewidencyjnym.

Podnoszona przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego okoliczność, że jej działka ma ustanowioną służebność drogi koniecznej na działce, na której dokonano zmian ewidencyjnych nie statuuje jej interesu prawnego w postępowaniu ewidencyjnym, gdyż wkracza w kwestię zasięgu prawa cywilnego, która w tym postępowaniu nie podlega badaniu. Wpisy uprawnień i obciążeń z tytuł służebności stanowią natomiast materię właściwą treści ksiąg wieczystych, regulowanych ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r., Nr 124 poz. 1361 ze zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122). Ponadto zaznaczyć należy, że oznaczony przed dokonaną zmianą użytek gruntowy "dr" na działce ewid. Nr [...] nie ma charakteru drogi publicznej, jak również drogi wewnętrznej. Nie mają w tym zakresie znaczenia także podnoszone przez skarżącą okoliczności jakoby utwardziła i wybetonowała "drogę", która przebiega przez nieruchomość służebną.

Uprawnienie związane z służebnością drogi koniecznej wynika z czynności cywilnoprawnej lub orzeczenia sądu i nie pozostaje ono w związku z tym, jaki charakter użytku gruntowego ma w ewidencji gruntów i budynków działka, wchodząc w skład nieruchomości obciążonej służebnością gruntową. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1605/03, że istnienie i zakres cywilnoprawnych obciążeń nieruchomości z tytułu służebności gruntowych nie jest przedmiotem danych – informacji zbieranych w ewidencji gruntów i budynków.

Reasumując, Sąd stwierdza, że organu odwoławczy słusznie odmówił skarżącej przymiotu strony postępowania i orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W związku z tym nie istnieją podstawy do wyeliminowania zaskarżone decyzji z obrotu prawnego, a zatem na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.