II SA/Gd 693/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 22 maja 2012 roku T. i F. B. wnieśli o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2010 roku, nr [...] ustalającej wobec nich opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym B., działka nr [...], w wysokości 15.367,80 zł, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 182, poz. 1228 ze zm.), art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.)

- dalej w skrócie zwanej "u.g.n." oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku

- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "k.p.a.".

W złożonym wniosku podnieśli, że rzeczoznawca majątkowy - wbrew art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz danym zwartym w ewidencji gruntów przyjął, że nieruchomość podlegająca wycenie ma charakter budowlany, nie zaś rolny. Wskazali, że organ rozstrzygający sprawę jest zobowiązany dokonać oceny prawidłowości sporządzonej opinii, gdyż nie ma ona charakteru bezwzględnie obowiązującego. Wójt winien był zatem dokonać sprawdzenia prawidłowości sporządzonej opinii i jej zgodności z prawem, nawet jeżeli strona nie wnosiła uwag i zastrzeżeń do opinii, czego w niniejszej sprawie nie uczynił, bądź uczynił z pominięciem postanowień art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a tym samym wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o normę art. 98a u.g.n., z którego wynika uprawnienie wójta do ustalenia opłaty adiacenckiej w ciągu 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Warunkiem jej ustalenia jest także istnienie i obowiązywanie w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w granicach przewidzianych ustawą. Wzrost wartości nieruchomości winien wynikać z operatu szacunkowego sporządzonego przez posiadającego stosowne uprawnienia rzeczoznawcę majątkowego.

Kolegium stwierdziło również, że brak oceny prawidłowości operatu jest uchybieniem proceduralnym, które może zostać skorygowane w postępowaniu odwoławczym, które jednak w niniejszej sprawie - wobec braku odwołania strony - nie toczyło się. Uchybienie to nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa. Nie narusza bowiem wprost (bez zabiegów interpretacyjnych) i jednoznacznie żadnego przepisu obowiązującego prawa, w tym normy art. 80 k.p.a. mającej charakter ogólny.

Zdaniem Kolegium, takiego naruszenia nie stanowi również przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego, że nieruchomość ma charakter budowlany, a nie rolny, nie tylko dlatego, że kwestionowana decyzja nie odnosi się w ogóle do charakteru nieruchomości podzielonej, lecz również dlatego, że art. 154 ust. 2 u.g.n. jednoznacznie przesądza, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawców została wydana decyzja z dnia 20 listopada 2008 roku o warunkach zabudowy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. i F. B. wskazali, że Kolegium błędnie zastosowało i naruszyło art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz błędnie oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, że decyzja Wójta Gminy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wnioskodawcy stwierdzili, że Kolegium ustaliło, iż Wójt Gminy dopuścił się naruszeń przepisów proceduralnych, lecz uznało, że nie stanowią one podstawy do uchylenia jego decyzji. Zdaniem skarżących, naruszenie przepisów zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, które winno skutkować uchyleniem wadliwie wydanej decyzji. Zwłaszcza, że w sprawie wydania innej decyzji, tj. decyzji z dnia 30 grudnia 2009 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko jako organ odwoławczy i - mimo występowania takich samych naruszeń prawa - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, co oznacza, że skorygowanie błędów organu pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym nie zawsze jest możliwe. Skarżacy wskazali nadto, że ocena operatu winna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji i musi to być ocena tak sporządzona, aby można było ją zweryfikować i ocenić. Wójt Gminy nie wywiązał się z tego obowiązku, co dodatkowo czyni wniosek uzasadnionym.

W decyzji z dnia 17 września 2012 roku, nr [...], wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wyżej opisaną decyzję własną.

W uzasadnieniu wskazało, że nie jest rażącym każde naruszenie prawa, a jedynie takie, któremu można przypisać dodatkowy kwalifikator w postaci rażącego charakteru. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy treść załatwienia sprawy wyrażona w decyzji administracyjnej stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W ocenie Kolegium wszystkie przesłanki wskazane w art. 98a u.g.n. zostały przez Wójta Gminy, wydającego decyzją z dnia 29 czerwca 2010 roku, dochowane. Kolegium zaznaczyło przy tym, że organ orzekający w sprawie winien ocenić pod względem formalnym operat szacunkowy, stanowiący główny dowód w sprawie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Jednakże uchybienie tej powinności nie narusza żadnego przepisu prawa. Mogło być ono przedmiotem zarzutu w postępowaniu odwoławczym. Wobec braku przepisu nakazującego dokonanie oceny operatu szacunkowego przez organ orzekający w sprawie, nie mogło dojść do jego rażącego naruszenia. Podstawą takiego stwierdzenia nie może być również art. 80 k.p.a., stanowiący regulację ogólną.

Kolegium wyjaśniło nadto, że w przywołanym przez skarżących rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2010 roku, Kolegium - działając jako organ odwoławczy - skorygowało właśnie uchybienia organu pierwszej instancji, polegające na braku oceny formalnej operatu szacunkowego, samodzielnie go oceniając.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie zarzuty w stosunku do prawidłowości operatu szacunkowego mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym. Natomiast specyfika postępowania nadzwyczajnego powoduje, że w postępowaniu tym analizie poddawane jest rozstrzygnięcie organu administracyjnego pod kątem istnienia w nim wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyło przy tym także, że ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem zależy od okoliczności wskazanych w art. 98a u.g.n., nie zależy natomiast od charakteru nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję T. i F. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2012 roku. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 7, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1 i art. 147 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie nakazują organowi administracji dokonania oceny operatu szacunkowego i zamieszczenia tej oceny w uzasadnieniu decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że w sprawie bezsporne pozostaje, iż Wójt Gminy w kwestionowanej decyzji nie dokonał oceny i analizy operatu szacunkowego oraz nie pouczył skarżących o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Brak oceny i analizy operatu ograniczył prawo strony do dokonania rzetelnej i prawidłowej oceny wydanej przez Wójta decyzji. Przepisami nakazującymi dokonanie ww. oceny są natomiast art. 7, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że brak pouczenia o możliwości rozłożenia opłaty na raty nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia 17 września 2012 roku oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia 8 sierpnia 2012 roku zostały wydane w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tryb ten został określony treścią wniosku skarżących

z dnia 22 maja 2012 roku, w którym domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2010 roku ustalającej wobec nich opłatę adiacencką z uwagi na to, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku

- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.". Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Na zaistnienie tej przesłanki skarżący powoływali się we wniosku, w tym zakresie zatem Kolegium zobowiązane było przede wszystkim rozpoznać sprawę.

Ustalając zaistnienie ww. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 roku,

sygn. akt II SA 1249/97, Baza Orzeczeń LEX nr 41819, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 roku, sygn. akt III SA 1425/96, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2010 roku. Bezzasadne bowiem były zarzuty rażącego naruszenia prawa podnoszone przez skarżących w toku postępowania toczącego się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Sąd uznał za uzasadnione stanowisko Kolegium, że objęta wnioskiem skarżących decyzja nie zawiera wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, która to instytucja jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. Istotne jest bowiem, że instytucja ta może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady muszą wystąpić w chwili wydawania decyzji, a takich wad Kolegium prawidłowo nie stwierdziło.

W toku postępowania nieważnościowego skarżący podnosili zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 182, poz. 1228 ze zm.), art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n." oraz art. 80 k.p.a. Zarzucając decyzji Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2010 roku rażące naruszenie prawa, skarżący podnosili po pierwsze, że sporządzony, w toku postępowania zakończonego tą decyzją, operat szacunkowy błędnie przyjął charakter budowlany wycenianej nieruchomości, nie zaś rolny, po drugie, że Wójt Gminy w swej decyzji nie dokonał oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, po trzecie zaś (już w treści skargi), że decyzja Wójta Gminy nie zawierała informacji o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie na raty ustalonej opłaty adiacenckiej.

Analiza postawionych przez skarżących zarzutów, które miałyby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2010 roku, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że w istocie żądanie skarżących zostało oparte na uchybieniach proceduralnych polegających na wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. W związku z tym podkreślić należy, że ewentualne wadliwości postępowania dowodowego, dotyczące sposobu przeprowadzenia dowodów, czy też braku oceny prawidłowości przeprowadzonych dowodów, na które powoływali się skarżący, mogły stanowić jedynie podstawę zarzutu odwołania od decyzji Wójta Gminy. Odwołania takiego jednak skarżący nie złożyli. Należy przy tym zwrócić także uwagę, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest co do zasady dopuszczone przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 roku, sygn. I OSK 363/10, Baza Orzeczeń LEX nr 745223). W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Ponadto za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Takiej sytuacji nie można było stwierdzić w przedmiotowej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że decyzja Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2010 roku, ustalająca wobec skarżących opłatę adiacencką na podstawie art. 98a u.g.n., została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na zebranie materiału dowodowego, który - w ocenie organów - był wystarczający do wydania decyzji.

Wójt Gminy, w ramach postępowania wyjaśniającego, uzyskał operat szacunkowy z dnia 7 maja 2010 roku, który - zgodnie z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 zd. 6 u.g.n. - stanowił obligatoryjny dowód w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości. Operat szacunkowy stanowił następnie podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Rażącym naruszeniem prawa byłoby zatem nieprzeprowadzenie w ogóle dowodu z operatu szacunkowego. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie, gdyż operat szacunkowy został sporządzony i zawiera on niezbędne ustalenia w zakresie wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Podnoszona przez skarżących wadliwość operatu polegająca na uznaniu przedmiotowej nieruchomości jako budowlanej, nie zaś jako rolnej, stanowi element materiału dowodowego, którego wadliwości, jak to już wyżej zostało wykazane, należy podnosić w toku postępowania odwoławczego, nie może natomiast stanowić podstawy do skutecznego zarzucenia rażącego naruszenia prawa. Niemniej jednak należy podkreślić, że wskazywany przez skarżących art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynku. Jak słusznie wskazywali skarżący, przedmiotowa nieruchomość została zaliczona w rejestrze gruntów do gruntów rolnych, jednak nie mogło to prowadzić do zakwestionowania ustaleń operatu szacunkowego. Z jego treści wynika bowiem, że rzeczoznawca majątkowy, określając nieruchomość jako działkę budowlaną, prawidłowo uwzględnił okoliczność wydania dla działki będącej przedmiotem postępowania podziałowego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z wydzieleniem dróg wewnętrznych - dojazdowych. Nie odnosił się natomiast do oznaczenia wycenianej nieruchomości w rejestrze gruntów. Z treści art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika bowiem, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy winien uwzględniać przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, jednakże w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Operat szacunkowy zawiera zatem ustalenia zgodne z art. 154 ust. 2 u.g.n., nie można więc wywodzić, że decyzja Wójta Gminy została wydana z naruszeniem art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a tym bardziej że naruszenie to mogło mieć charakter rażący.

Również zarzut rażącego naruszenia art. 98a u.g.n. i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oceny sporządzonego operatu szacunkowego nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2010 roku. Niewątpliwie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Wójta Gminy zabrakło oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Uzasadnienie to ograniczało się bowiem jedynie do wskazania wniosków operatu w zakresie wskazania wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Brak w tym zakresie stanowi jednak jedynie o wadliwości uzasadnienia decyzji Wójta Gminy, która mogłaby w zwykłym postępowaniu uzasadniać uchylenie decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro operat szacunkowy stanowi obligatoryjny dowód w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, jego ocena dokonana przez organ ustalający opłatę winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W tym miejscu należy podkreślić jeszcze raz, że wskazane powyżej uchybienie decyzji Wójta Gminy stanowi jedynie o częściowej wadliwości postępowania dowodowego oraz uzasadnienia decyzji, które powinny być podstawą zaskarżenia decyzji w zwykłym trybie, to jest w drodze odwołania. Nie ma natomiast charakteru rażącego naruszenia prawa. Wójt Gminy przeprowadził bowiem postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie - uznając, że sporządzony operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Brak szczegółowego odniesienia się do treści i prawidłowości operatu należy zaliczyć, mając na względzie opisaną powyżej teorię gradacji wad decyzji, do zwykłych uchybień przepisów procesowych, których nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz których waga nie jest wyższa od wartości wynikających z ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej

w art. 16 § 1 k.p.a.

Należy przy tym również wyjaśnić, że Kolegium błędnie stwierdziło, iż brak jest przepisu nakazującego dokonanie oceny operatu szacunkowego przez organ orzekający w sprawie. Mimo braku wyraźnego przepisu w tym zakresie, obowiązek taki należy wywodzić z przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz z przepisów prawa materialnego (w niniejszej sprawie przepisem takim jest art. 98a u.g.n.), które określają przesłanki zastosowania przepisu, w odniesieniu do których organ jest obowiązany ustalić stan faktyczny, zebrać materiał dowodowy, wyjaśnić dokładnie sprawę i przeprowadzić prawidłowe postępowania dowodowe w oparciu o całokształt materiału dowodowego i dać temu wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Wskazane, błędne stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, nie mogło jednak stanowić podstawy do jej uchylenia, albowiem nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Odnośnie zaś zarzucanego przez skarżących rażącego naruszenia

art. 98a u.g.n. stwierdzić należało, że wszystkie przesłanki dopuszczające ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie tego przepisu zostały stwierdzone w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2010 roku. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła przedmiot podziału dokonanego na wniosek skarżących, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z dnia 1 lutego 2010 roku. Decyzja ta stała się ostateczna, zaś decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana została w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział została wydana, oraz w dniu, w którym stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy z dnia 28 września 2007 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Podział nie został przy tym dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, co - w myśl art. 98a ust. 2 u.g.n. - wykluczałoby zastosowanie art. 98a ust. 1 u.g.n. Brak jest zatem podstaw do zarzucenia decyzji Wójta Gminy jakiegokolwiek naruszenia art. 98a u.g.n.

Ponadto wskazać należało skarżącym, że rezultatu - w postaci stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy, nie mogło odnieść również powołanie się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2010 roku, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2009 roku, którą ustalono wobec skarżących opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości innej nieruchomości spowodowanym jej podziałem. Z uwagi na wydanie tej decyzji w innej sprawie, treść tej decyzji, jak również treść jej uzasadnienia, nie może mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie. Na marginesie jedynie można zauważyć, że w ocenie Sądu decyzja Kolegium z dnia 11 lutego 2010 roku potwierdza jedynie, iż wadliwości postępowania dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji ustalającej opłatę adiacencką mogą stanowić tylko podstawę zaskarżenia takiej decyzji w postępowaniu odwoławczym. W ww. sprawie uchybienia te zostały stwierdzone przez Kolegium, a ocena operatu szacunkowego, która została przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w sposób niepełny, została uzupełniona w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżący nie skorzystali z prawa wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2010 roku, to wadliwości, które winny się stać podstawą odwołania, nie mogą obecnie powoływać jako podstawy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji jako rażąco naruszającej prawo. Należy przy tym podkreślić jeszcze raz, że rażące naruszenie prawa to tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa. Jeżeli więc strona miała możliwość zwalczania w zwykłym trybie odwoławczym stwierdzonych uchybień proceduralnych (jak w niniejszej sprawie), nie może następnie, z pominięciem zwykłego trybu, w trybie nadzwyczajnym podnosić tych okoliczności i uznawać je jako rażące naruszenie prawa. Taka sytuacja nie da się pogodzić z zasadami praworządności w państwie prawa, którego celem musi być zapewnienie stabilności i pewności sytuacji wywołanych aktami decyzyjnymi jego organów.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez brak umieszczenia w decyzji Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2010 roku pouczenia o możliwości złożenia wniosku o rozłożenia ustalonej opłaty adiacenckiej na raty, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 147 ust. 1 w zw. z art. 98a u.g.n. opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie 10 lat, przy czym warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Uprawnienie do złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na roczne raty wynika zatem wprost z obowiązującego przepisu prawa, a pouczenie o możliwości złożenia wniosku w tym zakresie nie stanowi niezbędnego elementu decyzji o ustaleniu opłaty. Podkreślić przy tym należy, że niezwłocznie po doręczeniu decyzji Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2010 roku, to jest w dniu 7 lipca 2010 roku, skarżący F. B. złożył stosowny wniosek o rozłożenie ustalonej opłaty adiacenckiej na raty, uzyskując w konsekwencji korzystną dla skarżących decyzję Wójta Gminy z dnia 13 lipca 2010 roku rozkładającą opłatę na cztery raty zgodnie z wnioskiem.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2010 roku - ustalająca wobec skarżących opłatę adiacencką, nie była dotknięta wadami tożsamymi z rażącym naruszeniem prawa, i z tej przyczyny podzielił pogląd Kolegium, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.