I SA/Bd 1051/12

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Gminy w D. zmieniła własną uchwałę z dnia [...], nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu Gminy D. na 2012 r. W przedmiotowej uchwale Rada Gminy w D.

w dziale 801 "Oświata i wychowanie" postanowiła zaplanowane wcześniej środki,

na dotacje podmiotowe z budżetu dla mającej powstać niepublicznej jednostki systemu oświaty, wykreślić w kwocie 114.830 zł (rozdział 80101 § 2540) i w kwocie 6.204 zł (rozdział 80103 § 2540) i zmniejszyć o łączną kwotę 121.034 zł deficyt budżetu na 2012r.

Nie zgadzając się z powyższą uchwałą, Stowarzyszenie S. "R." złożyło skargę, w której wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do jej § 1 i § 3, tj. w zakresie dotyczącym:

1. zmniejszenia dotacji dla niepublicznych jednostek systemu oświaty - Niepublicznej Szkoły i Oddziału Przedszkolnego w S. (dział 801 rozdział 01 § 2540 i rozdział

03 § 2540) o łączną kwotę 121.034 zł;

2. przeznaczenia kwoty 121.034 zł, o którą zmniejszono dotację dla niepublicznych jednostek systemu oświaty na zmniejszenie deficytu na 2012 r.

3. § 3 uchwały, tj. daty wejścia w życie uchwały w odniesieniu do postanowień dotyczących zmniejszenia dotacji dla niepublicznych jednostek systemu oświaty - Niepublicznej Szkoły

i Oddziału Przedszkolnego w S. (dział 801 rozdział 01 § 2540 i rozdział 03

§ 2540) o łączną kwotę 121.034 zł.

Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła naruszenie:

a) art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez odebranie dotacji oświatowej skarżącemu, w drodze podjęcia zaskarżonej uchwały, podczas gdy skarżący spełnia wszelkie wymogi niezbędne do uzyskania takiej dotacji;

b) art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty poprzez oparcie uchwały na nieprawdziwym ustaleniu, że skarżący nie jest osobą prowadzącą szkołę w rozumieniu ww. normy;

c) art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz uchwały Rady Gminy D. z dnia [...]., nr [...] w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych oraz osób prowadzących wychowanie przedszkolne w innych formach, wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Gminę D. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania poprzez odebranie skarżącemu dotacji z pominięciem ww. normy ustawowej oraz powszechnie obowiązujących przepisów prawa miejscowego w zakresie rozliczenia dotacji, tj. ww. uchwały Rady Gminy;

d) art. 251 i art. 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez odebranie skarżącemu dotacji w sposób sprzeczny z zasadami i procedurą określoną

w ww. normach;

e) art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy z dnia

20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia;

f) art. 217 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez bezprawne sfinansowanie deficytu budżetowego Gminy D. w roku 2012 poprzez przeznaczenie na ten cel odebranej skarżącemu dotacji oświatowej, tj. źródło niewskazane w zamkniętym katalogu art. 217 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że zaskarżona uchwała z dnia [...] nr [...], zmieniająca uchwałę z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu Gminy D. na 2012 r., nie została podjęta z naruszeniem prawa i nie jest dotknięta wadą nieważności. Rada Gminy stwierdziła, że w żadnym razie nie sugeruje Stowarzyszeniu, że nie ma prawa do dochodzenia swoich racji, jednak uważa, że powinno się to odbywać na drodze postępowania cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 z zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd sprawujący na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1267) kontrolę pod względem zgodności z prawem uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Przedmiotową uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Gminy D. zmieniła swoją uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia budżetu Gminy D.na rok 2012. Na podstawie tej uchwały wykreślono z budżetu zawartą w nim wcześniej dotację dla niepublicznej jednostki oświatowej w S..

W skardze, uchwale nr [...] strona zarzuciła naruszenie art. 42 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez stwierdzenie w § 3 tej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Przywołany art. 42 o samorządzie gminnym stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa wskazana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. W świetle tego przepisu kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy uchwałę budżetową można zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są źródłem prawa powszechnie obowiązującego (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red

P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 282).

Budżet gminy określa się jako podstawowy plan finansowy gminy (por. Polskie prawo finansowe, pod red. E. Ruśkowskiego, Warszawa 1998, s. 84), a uchwałę budżetową jako plan dochodów i wydatków (por. postanowienie 7 sędziów NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08). Art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi wprost, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że uchwała budżetowa jest aktem normatywnym, wewnętrznie obowiązującym. Ze względu na przedmiot regulacji jest skierowana do podmiotów podległych organowi, który ją uchwalił (por. K. Sawicka [w:] M. Karlikowska, W. Miemiec,

Z. Ofiarski, K. Sawicka, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010,

s. 535). Taki charakter uchwały budżetowej powoduje, że nie jest ona aktem prawa miejscowego, nie jest bowiem aktem powszechnie obowiązującym. Do podobnego wniosku prowadzi analiza art. 13 pkt 2 i 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że

w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organy gminy, drugi – że w dzienniku tym ogłasza się m.in. uchwały budżetowe gminy oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy. Jeżeli uchwała budżetowa byłaby aktem prawa miejscowego, to regulacja zawarta w art. 13 pkt 7 byłaby zbędna. Tymczasem jedna z reguł wykładni prawa głosi, że nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by okazałyby się one zbędne (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 106). Skoro zatem art. 13 pkt 7 ma znaczenie normatywne, to uchwała budżetowa gminy nie jest aktem prawa miejscowego.

W konsekwencji, do uchwał budżetowych nie ma zastosowania art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy te regulują bowiem moment wejścia w życie aktów normatywnych, powszechnie obowiązujących. Uchwała budżetu gminy nie będąc prawem miejscowym, (jest aktem normatywnym obowiązującym wewnętrznie), nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że ogłaszanie uchwał budżetowych gminy we właściwym dzienniku urzędowym nie jest związane z terminem ich wejścia w życie, lecz stanowi formę podania ich do publicznej wiadomości (por.

M. Paczocha, Ogłaszanie samorządowych aktów prawnych, cz I, Finanse Komunalne 2001, nr 5, s. 43-44). Nawet gdyby przyjąć, że art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych miałby w sprawie zastosowanie (ze względu na brak wyraźnego w nim stwierdzenie, tak jak w art. 4, że dotyczy on przepisów powszechnie obowiązujących), to uchwała nr [...] nie weszła w życie z mocą wsteczną. W § 3 zaskarżonej uchwały, stwierdza się wyraźnie, że wchodzi ona w życie

z dniem podjęcia. Oznacza to nakaz stosowania przepisów uchwały do stanów faktycznych, które miały miejsce od dnia jej podjęcia, a nie do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. W konsekwencji w tym zakresie, § 3 uchwały nr [...] nie narusza prawa.

W ocenie Sądu także fakt, że w § 3 postanowiono, że powyższa uchwała podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy, a nie w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może być podstawą stwierdzenia jego nieważności. Ogłoszenie bowiem uchwały zmieniającej uchwalę budżetową jest związane wyłącznie z wymogiem – jak zaznaczono wcześniej – podania jej do publicznej wiadomości, z uwagi na jawność gospodarki finansowej. Ogłoszenie kwestionowanej uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy ten wymóg spełnia. Podkreślić należy, że sama strona w skardze twierdzi, że zmiana uchwały budżetowej nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Takie też stanowisko jest prezentowane przez niektóre Regionalne Izby Obrachunkowe. Przykładowo, w uchwale nr SO-20/1/LN/2006 z dnia 8 listopada 2006 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu stwierdziła, że obowiązek publikacji uchwały budżetowej w dzienniku urzędowym województwa dotyczy tylko uchwały podstawowej,

a nie kolejnych zmian w budżecie wprowadzonych w roku budżetowym.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, że przedmiotowa uchwała narusza art. 90 ust. 1, ust. 2a oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Powołując się na te przepisy strona wywodzi, że spełniała wymogi, od których zależało przyznanie jej dotacji i bezpodstawnie na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] została jej pozbawiona. Faktem jest, że pierwotna uchwała budżetowa przyznawała skarżącej dotację. Trzeba jednak zauważyć, że uchwała budżetowa gminy jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień dla osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich (por. postanowienie 7 sędziów NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08; wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., II GSK 216/11; wyrok WSA z dnia 7 września 2010 r., III SA/Gl 535/10; wyrok WSA z dnia 11 grudnia 2009 r., I SA/Op 475/09). Trudno zatem mówić, że na mocy uchwały budżetowej Stowarzyszenie nabyło jakieś prawo do dotacji.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. W myśl natomiast z art. 90 ust. 2a dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych,

w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Z kolei według art. 90 ust. 4 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Ze skargi wynika, że Rada Gminy D. podjęła w dniu [...] w oparciu o wskazany art. 90 ust. 4, uchwałę w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych oraz osób prowadzących wychowanie przedszkolne w innych formach, wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Gminę D., oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystania. Zdaniem Sądu, zmiana uchwały budżetowej nie pozbawiła strony możliwości dochodzenia dotacji na zasadach

i w trybie wskazanym w powyższych przepisach. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że roszczenie o dotację należną szkole (także placówce) niepublicznej zgodnie

z przepisami art. 90 ustawy o systemie oświaty może być dochodzone przed sądem powszechnym, natomiast źródłem zobowiązań w rozumieniu prawa cywilnego nie mogą być normy uchwały budżetowej (por. wyrok SN z dnia 4 września 2008 r., IV CSK 204/08, postanowienie SN z dnia 23 października 2007 r., III CZP 88/07, wyrok SN z dnia

3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06). Sąd w niniejszej sprawie nie przesądza zasadności roszczenia Stowarzyszenia o wypłatę wskazanej dotacji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych. Przepisy te regulują kwestie zwrotu dotacji w niewykorzystanej części do końca roku budżetowego (art. 251) oraz zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie

z przeznaczeniem lub pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252). Skoro jednak uchwała budżetowa gminy jest – jak zaznaczono - jedynie planem dochodów

i wydatków jednostki samorządu terytorialnego i nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich, nie można mówić, że uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada Gminy uchybiła wskazanym przepisom.

Sąd nie podziela też zarzutu, że doszło do naruszenia art. 217 ust. 2 ustawy

o finansach publicznych. Przepis ten stanowi, że deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być sfinansowany przychodami pochodzącymi z:

1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego;

2) kredytów;

3) pożyczek;

4) prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego;

5) nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych;

6) wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.

W rozpatrywanej sprawie zmniejszenie planu wydatków o kwotę dotacji nie spowodowało, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, zmiany źródeł sfinansowania deficytu budżetowego. Deficyt ten wynosi 938.966 zł i zostanie pokryty kredytem długoterminowym i wolnymi środkami. Zmiany wydatków spowodowały, że pozostało więcej własnych środków na inwestycje i nie trzeba zaciągać większego kredytu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak

w sentencji. Sąd umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie zaskarżonej uchwały, ponieważ, zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Zwrotu natomiast nadpłaconego wpisu od skargi na rzecz Stowarzyszenia dokonano na podstawie art. 225 p.p.s.a.

L. Kleczkowski Z. Pietrasik I. Najda-Ossowska