II SA/Łd 1298/12

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławczej Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., art. 23 a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. nr 139 z 2006r., poz. 992 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...], z dnia [...] nr: [...] w sprawie przypisania B. H. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od dnia 7 października 2007r. do dnia 31 sierpnia 2008r. w kwocie 5 834,30 złotych, w tym kwoty głównej 4 536 złotych i odsetek ustawowych, wyliczonych na dzień wydania decyzji w wysokości 1298,30 złotych z zastrzeżeniem, iż do kwoty 5834,30 złotych należy doliczyć odsetki należne od dnia 16 lipca 2010r. do dnia zapłaty.

We wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Marszałka Województwa [...] B. H., jako podstawę żądania wskazała art. 156 § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6 k.p.a., podnosząc iż, jej zdaniem, owa decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Wnioskodawczyni powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1004/11, którym uchylono decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], o nr: [...]; [...]; [...]; [...] i [...] oraz poprzedzające je decyzje Marszałka Województwa [...] z dnia [...]: nr: [...]; [...]; [...]; [...] oraz [...], orzekające w stosunku do B. H. o odmowie prawa do świadczeń rodzinnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wyjaśniło, iż nie stwierdziło przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji. Przeprowadzone postępowanie nadzwyczajne nie wykazało bowiem, aby kwestionowana decyzja ostateczna była obarczona wadą kwalifikowaną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Ponadto wskazano, że Marszałek Województwa [...], postanowieniem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie własnej (kwestionowanej) decyzji z dnia [...] nr: [...], ze względu na wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2010r., podkreślając, iż to art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. reguluje sytuacje, gdy organ prowadzący postępowanie opiera się na innych decyzjach lub orzeczeniach, które to z kolei, po wydaniu decyzji ostatecznej, zostają wyeliminowane z obrotu prawnego. Usuniecie tej niespójności jest możliwe w drodze wznowienia postępowania.

W konkluzji Kolegium wskazało, iż w związku z faktem, iż w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr: [...], a jednocześnie nie może toczyć się postępowanie o stwierdzenie nieważności niniejszej decyzji, przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł zostać uwzględniony.

B. H. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności. Wskazała, iż uzasadnienie decyzji Kolegium jest wybiórcze, bowiem, w jej ocenie, w sprawie zastosowanie znajdują wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Pozostawanie w obrocie decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności narusza zaś słuszny interes jej rodziny, w szczególności jej niepełnosprawnego dziecka, ponieważ w znacznym stopniu pozbawia rodzinę środków materialnych. Za podjęcie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w rozumieniu art. 7 k.p.a., uznała natomiast "spojrzenie na zaskarżoną decyzję w szerszym aspekcie tzn. dostrzeżenie, że w tej sprawie mają również zastosowanie art.154 (decyzja na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa), jak również art.162 (stwierdzenie wygaśnięcia decyzji)."

W uzasadnieniu wskazała, iż kwestionowana decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 15 lipca 2010r. wydana została przedwcześnie - pomimo wniesienia przez nią skargi do sądu administracyjnego na wcześniejszą decyzję tego organu, orzekającą o braku uprawnień do świadczeń rodzinnych. Tym samym zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ wydana została bez podstawy prawnej. Za rażące naruszenie prawa wnioskodawczyni uznała natomiast fakt jej wydania "w stanie zaskarżenia" oraz brak niezwłocznego jej uchylenia lub stwierdzenia jej wygaśnięcia "niezwłocznie po uprawomocnieniu się wyroku NSA".

W ocenie odwołującej, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, była również dotknięta wadą niewykonalności, albowiem Marszałek Województwa nie posiadając tytułu wykonawczego nie mógł rozpocząć postępowania egzekucyjnego ani na drodze egzekucji administracyjnej ani sądowej ani też podjąć żadnych innych czynności prawnych, mających na celu odzyskanie wierzytelności. Podjęcie takich prób wiązało się natomiast z czynem zagrożonym karą. Ponieważ zaś czynności te zostały w sprawie podjęte, w ocenie B. H., kontestowana decyzja, dotknięta jest również wadą z pkt 6 art. 156 § 1 k.p.a. Procesowo wnioskodawczyni nie zgodziła się ze stwierdzeniem SKO, że w związku z faktem, iż w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe, nie może równocześnie toczyć się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Potwierdziła fakt, że Marszałek Województwa [...] wszczął postępowanie wznowieniowe, lecz, jej zdaniem, owo postępowanie (prowadzone nieprawidłowo) powinno dotyczyć tylko sprawy wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Marszałka Województwa [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 23 a) ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy opisaną wyżej własną ostateczną decyzję z dnia [...] nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z treścią art. 16 § 1 k.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Organ prowadzący postępowanie w trybie nadzoru o nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Przedmiotem oceny w postępowaniu nadzwyczajnym jest wyłącznie ostateczna decyzja i ustalenie w toku postępowania, czy decyzja ta jest obarczona którąkolwiek z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu zaś, stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...], nr [...], wbrew zarzutom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące braku kwalifikowanej wady prawnej kwestionowanej przez wnioskodawczynie decyzji, jest prawidłowe. W ocenie Kolegium, decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie zawiera również innych wad, opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., zatem nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...].

Powyższą decyzję B. H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazując, iż decyzja o której unieważnienie występuje spełnia przesłanki stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., bowiem zawiera wadę prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciła natomiast naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania oraz błędne uzasadnienie. W motywach skargi podniosła, że decyzja, objęta żądaniem stwierdzenia nieważności została uchylona przez Marszałka Województwa [...] decyzją z dnia [...] i tym samym ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2013r. skarżąca podniosła, iż, w jej ocenie, objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzje Marszałka Województwa [...] były nieważne, ponieważ zostały wydane przed wyrokiem rozstrzygającym sprawę braku uprawnień do świadczeń rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa, w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia istnienia przedmiotu postępowania, wobec podnoszonej w skardze okoliczności, iż decyzja, objęta żądaniem stwierdzenia nieważności, została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, okoliczność ta nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym z uwagi na specyfikę postępowania nieważnościowego, w którym ewentualne pozytywne rozstrzygnięcie (stwierdzenie nieważności decyzji) byłoby skuteczne ex tunc tj. od daty wydania decyzji, dotkniętej wadą nieważności. Nieważność decyzji istnieje bowiem już w dacie jej wydania, nie zaś dopiero orzekania o niej. Stąd też późniejsze uchylenie decyzji, na skutek wznowienia postępowania, nie czyni i nie czyniło postępowania w przedmiocie nieważności decyzji bezprzedmiotowym. Odnosi się to również do postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym i podnoszonego w skardze zarzutu utrzymania w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności "nie istniejącego już aktu prawnego co urąga zarówno logice jak i przepisom prawa". O ile bowiem faktem pozostaje, iż na skutek wznowienia postępowania, decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych została uchylona decyzją tegoż organu z dnia [...], o tyle decyzja ta wywierać będzie skutki prawne ex nunc tj. od daty jej uostatecznienia. Okoliczność zatem, iż w dacie orzekania przez SKO decyzja z dnia [...] nie pozostawała już w obrocie prawnym (choć brak jest informacji, czy decyzja wspomniana jest ostateczna), pozostaje bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonego orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie, przedmiot sporu sprowadza się do oceny, czy decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] rozstrzygająca o przypisaniu do zwrotu pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych na małoletnie dzieci dotknięta jest jedną z wad nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis wspomniany, wielokrotnie cytowany w niniejszej sprawie wprowadza zamknięty katalog przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności, które nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu jedynie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją. W tym kontekście podnieść zaś należy, iż organ trafnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych, ponieważ nie zachodziła żadna z przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz skardze okoliczność, iż decyzja wspomniana wydana została pomimo "nieprawomocności", wydanej uprzednio przez tenże organ, decyzji z dnia [...] o braku uprawnień do świadczeń rodzinnych i uznaniu ich za nienależnie pobrane, wskazywana przez skarżącą jako wyczerpująca wszystkie niemal przesłanki, określone w art. 156 § 1 k.p.a., nie wyczerpuje żadnej z nich.

Godzi się bowiem wskazać, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie operuje terminem "prawomocności decyzji". Decyzja administracyjna podlega, co do zasady, wykonaniu z chwilą jej uostatecznienia (art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 k.p.a.). Z treści art. 16 § 1 i art. 127 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że podział na decyzje ostateczne i nieostateczne oparty jest na stopniu ich wzruszalności i stabilności spowodowanych przez nie skutków prawnych. Wyczerpanie możliwości zaskarżenia decyzji odwołaniem do organu wyższej instancji oznacza, że stała się ona ostateczna. Decyzja ostateczna wskazuje więc , że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje natomiast automatycznie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 61 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zatem fakt, iż skarżąca wniosła skargę do sądu na decyzję SKO z dnia [...] w przedmiocie braku uprawnień do świadczeń rodzinnych oraz o uznaniu ich za nienależnie pobrane, nie odejmował im przymiotu decyzji ostatecznych, nie mając również wpływu na ich wykonanie.

Orzekając zatem w dniu [...] o zwrocie tychże świadczeń, Marszałek Województwa [...] nie działał z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił bowiem przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w dacie orzekania przewidywał, że świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, są świadczeniami nienależnie pobranymi. Okoliczność zaś, iż późniejsza, sądowa ocena decyzji, orzekającej o braku uprawnień do świadczeń rodzinnych i uznaniu ich za nienależnie pobrane skutkowała ich uchyleniem, nie stanowi podstawy do konkluzji, że decyzja zwrotowa dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa czy też wydana bez podstawy prawnej. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty, związane z rzekomą niewykonalnością decyzji (art.156 § 1 pkt 5 k.p.a.) czy też groźbą sankcji karnych z powodu jej wykonania (art.156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Niewykonalność decyzji może być bowiem faktyczna lub prawna. W pierwszym wypadku nie ma możliwości technicznych, w drugim istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalna przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność decyzji winna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji, są nieusuwalne przez cały czas. Jak wyżej wskazano, podnoszona przez skarżącą okoliczność późniejszego uchylenia decyzji stanowiących podstawę dla decyzji zwrotowych, nie miała wpływu na ich ostateczność w dacie podejmowania decyzji zwrotowych. Tym samym też brak jest podstaw do twierdzenia, iż decyzja ta była dotknięta wadą niewykonalności czy też rodziłaby sankcje prawno - karne w przypadku jej wykonania. Nieporozumieniem jest również powoływanie się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., bowiem wiąże się ona ze wskazaniem konkretnego (odrębnego) przepisu prawa, przewidującego dla określonych wad sankcje nieważności.

Biorąc pod uwagę powyższe, zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja, objęta żądaniem stwierdzenia nieważności, nie zawiera żadnej wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zaś podnoszona przez skarżącą okoliczność, związana z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, stanowiących podstawę decyzji zwrotowych oceniana być musi jako przesłanka uzasadniająca żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Za nietrafne uznane być muszą również te, spośród podnoszonych w toku postępowania administracyjnego argumentów, które wiążą zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 k.p.a. z koniecznością badania w ramach jednego postępowania przesłanek regulujących szereg postępowań nadzwyczajnych "dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego". Jak wyżej wskazano, postępowanie nadzwyczajne jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Na system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej składa się: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji samo w sobie stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Istota wygaszenia decyzji administracyjnych stanowi natomiast instrument kontroli wykonania decyzji administracyjnej oraz unormowanie procesowych jej następstw. Nie jest więc kolejnym trybem kontroli decyzji ostatecznych.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

a.tp.