II SAB/Łd 137/12
Wyrok
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
2013-02-08Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Do tego artykulu posiadamy jeszcze 13 orzeczeń.
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Anna Stępień /sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka /przewodniczący/
Barbara RymaszewskaSentencja
Dnia 8 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 23 sierpnia 2012 roku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) zasądza od Prokuratora Rejonowego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.
Uzasadnienie
W dniu 23 sierpnia 2012 r. S. M. wystąpił z wnioskiem do Prokuratora Rejonowego w B. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich dokumentów stanowiących informację publiczną, znajdujących się
w aktach sprawy, prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B., w której umorzono dochodzenie o sygn. akt: Ds.[...] (D-[...]).
W odpowiedzi na powyższe Prokurator Rejonowy w B., pismem
z dnia 5 września 2012 r., odmówił udostępnienia żądanych dokumentów argumentując, że nie stanowią one informacji publicznej.
W dniu 18 października 2012 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego
w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym przez sąd terminie oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego akta zakończonego postępowania przygotowawczego są informacją publiczną, wobec czego winny mu zostać udostępnione.
Odpowiadając na skargę Prokurator Rejonowy w B. wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ podniósł, że Prokuratura Rejonowa w B. nadzorowała prowadzone przez KPP w B. dochodzenie sygn. akt Ds. [...] w sprawie dotyczącej dokonanych przez S. M. i U. Z. w okresie od lutego do kwietnia 2012 r. w B., województwo [...], fałszywych oskarżeń innej osoby przed organem powołanym do ścigania w sprawach o wykroczenie, tj. o czyn z art. 234 k.k.
S. M., pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r., wniósł o udostępnienie do przeglądania (i kopiowania) wszystkich dokumentów stanowiących informację publiczną, znajdujących się w aktach sprawy sygn. akt Ds.[...], prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B., w której umorzono postępowanie, nie precyzując o jakie konkretnie dokumenty mu chodzi.
Rozpatrując wniosek skarżącego organ w pełni podzielił pogląd wielokrotnie już prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, odwołujący się również do piśmiennictwa prawniczego, iż akta sądowe, same w sobie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., są one natomiast zbiorem różnego rodzaju informacji, wśród których znajdują się również informacje publiczne.
Prokuratura nie należy do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 61 Konstytucji RP. Nie może zatem być za taką uważana w świetle art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Nie jest ani władzą ustawodawczą, ani wykonawczą, ani też sądowniczą. W świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza wobec przykładowego wyliczenia innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, prokuratura jest jednak zobowiązana do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w/w ustawy.
Zdaniem Prokuratora, jeśli idzie o dostęp do akt sprawy (administracyjnej czy sądowej), to nie można zaakceptować generalnego stwierdzenia, że akta sprawy stanowią jeden dokument urzędowy, w dodatku dotyczący zawsze "sprawy publicznej". Akta sprawy składają się z poszczególnych dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu, a także należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Z tych względów dostęp do akt spraw bądź to administracyjnych bądź też sądowych, czy prokuratorskich podlega odrębnym regulacjom zawartym w określonych procedurach. Regulują one w sposób wyczerpujący problematykę dostępu do akt. Akta spraw zakończonych prawomocnie także podlegają szczegółowym uregulowaniom związanym z zasadami ich archiwizacji, a dostęp do nich nie jest również swobodny (np. ustawa z 14.07.1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach i zarządzenie Prokuratora Generalnego z dnia 31.03.2010 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury).
Zdaniem Prokuratora, gdyby ustawa o dostępie do informacji publicznych chciała zmienić te zasady, to nic nie stało na przeszkodzie, aby uchyliła odpowiednie fragmenty procedur cywilnej, karnej, czy administracyjnej oraz wspomnianych wyżej aktów dotyczących archiwów. Nic takiego jednak się nie stało, wręcz przeciwnie - ustawa ta w sposób zdecydowany podkreśliła prymat dotychczasowych uregulowań, stwierdzając w art. 1 ust. 2, iż nie narusza ona przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
W art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidziano jedynie obowiązek udzielenia informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym, karnym czy cywilnym, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcję publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Przepis ten odsyła jednakże do art. 5 ust.1 i 2.
Zgodnie z art. 2 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Na podstawie art. 48 tej ustawy prokuratorzy są zobowiązani do przestrzegania tajemnicy prokuratorskiej. Zatem akta prokuratorskie w jeszcze większym stopniu niż akta sądowe podlegają ochronie przed ujawnieniem, gdyż - w przeciwieństwie do rozprawy sądowej, która z zasady ma charakter publiczny - w postępowaniu przygotowawczym obowiązuje zasada tajności procesu. Oznacza to, że większość materiałów i dokumentów gromadzonych w prokuraturze, w tym przede wszystkim akta postępowań, ma charakter tajny, stanowiąc tajemnicę służbową, której "nieuprawnione" ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej. Kodeks karny przewiduje za ujawnienie lub wbrew przepisom ustawy wykorzystanie informacji stanowiących tajemnicę państwową lub służbową stosowne kary.
W przypadku, gdy funkcjonariusz publiczny (co dotyczy też prokuratora) ujawniłby osobie nieuprawnionej informację stanowiącą tajemnicę służbową lub informację, którą uzyskał w związku z wykonywaniem czynności służbowych, a której ujawnienie może narazić na szkodę prawnie chroniony interes - mógłby ponieść karę pozbawienia wolności do lat 3 (art 266 § 2 k.k.). Dostęp do akt sprawy podyktowany jest określonymi przepisami i podlega ścisłej reglamentacji, stanowi wyjątek od zasady tajności postępowania przygotowawczego, a nie od zasady jawności, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta bowiem respektuje
w art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 również zasadę tajności postępowania przygotowawczego. Dostęp do akt dla osób nie będących expressis verbis wymienionych w art. 156 § 1 k.p.k. jest dopuszczalny wyłącznie za zgodą prokuratora tylko w wyjątkowych, a zatem uzasadnionych, wypadkach (art. 156 § 5 k.p.k.).
Prokurator Rejonowy w B. z przyczyn wyżej podanych nie akceptuje stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. II SA 3572/02, iż akta zakończonego przygotowawczego postępowania karnego podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak stwierdził skarżący, postępowanie w sprawie Ds. [...] zostało umorzone, a zatem nie zostało ono zakończone, gdyż czynnością kończącą śledztwo, czy też dochodzenie nie jest umorzenie, ale jego zamknięcie (zgodnie
z art. 321 § 1 k.p.k. oraz art. 325 a § 2 k.p.k.), a następnie wniesienie do sądu aktu oskarżenia albo wniosku o umorzenie, czy warunkowe umorzenie.
Dopiero wówczas, gdy sprawa dociera do sądu, kończy się postępowanie przygotowawcze, a wystąpienie z aktem oskarżenia dowodzi, że materiał dowodowy jest na tyle kompletny i dla samej prokuratury bezsporny, że można go ujawnić na rozprawie, a zatem również w większości sytuacji upublicznić. Umorzone postępowanie może być w określonych warunkach podjęte na nowo albo wznowione, a wcześniejsze upublicznienie materiałów takiego postępowania mogłoby doprowadzić do zaprzepaszczenia jego celów określonych w art. 297 § 1 k.p.k. Samo umorzenie postępowania karnego nie jest czynnością zamykającą na zawsze sprawę. Jest to istotna różnica pomiędzy procedurą karną, a administracyjną, dlatego nie sposób zgodzić się z poglądami, iż zakończenie postępowania karnego umorzeniem powoduje, iż jego materiały automatycznie stają się jawne.
W tej sytuacji odmowa udostępnienia akt przez Prokuratora Rejonowego
w B. jest zgodna z prawem. Prokuratura nie musiała w tej sprawie wydawać decyzji administracyjnej, gdyż nie jest ona organem władzy publicznej, do którego działalności należałoby stosować art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale instytucją, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy,
a żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Prokuratura, odmawiając wglądu do akt pismem z dnia 5 września 2012 r. sygn. IP/10/12, skierowanym do S. M. dokonała rozstrzygnięcia sprawy, o którym mowa w tym przepisie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Przedmiotem skargi jest bezczynność Prokuratora Rejonowego w B.
w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w zakresie wszystkich dokumentów, znajdujących się
w aktach sprawy, prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B., w której umorzono postępowanie sygn. akt Ds. [...] (D-[...]), poprzez udostępnienie dokumentów do przeglądania (i ewentualnie kopiowania) w urzędzie, w uzgodnionym terminie.
W pierwszej kolejności ocenić należy więc dopuszczalność wniesienia skargi, co następnie pozwoli przystąpić do jej merytorycznego rozpoznania.
Stosownie do art. 21 wskazanej ustawy, do skarg rozpatrywanych
w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie
i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji.
Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 601/05). Przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia wówczas, gdy środki te przysługują. Podstawę prawną dla wniesienia takich środków prawnych stanowią przepisy K.p.a., ustawy bądź inne przepisy szczególne. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje takich środków zaskarżenia, co więcej - wprowadza zasadę, iż udostępnienie informacji publicznej następuje
w formie czynności materialnoprawnej, zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji
o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skutkiem powyższego również przepis art. 37 K.p.a. nie będzie stanowić podstawy do wystąpienia na drodze administracyjnej z zażaleniem na bezczynność organu upoważnionego do udostępnienia informacji publicznej.
Skoro zatem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może ona zostać wniesiona do sądu administracyjnego bez wykazania wyczerpania trybu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż w przedmiotowa skarga na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. złożona do sądu administracyjnego jest dopuszczalna, co pozwala na dokonanie jej merytorycznej oceny.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).
W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że prokuratura, realizując zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw i bezpieczeństwem obywateli, mieści się w kategorii organów władzy publicznej zobowiązanych, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, do udostępniania informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1113/04, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt OSK 1918/07, wyrok WSA
w Krakowie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 70/08, wyrok WSA
w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 82/09, wyrok WSA
w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 974/08, wyrok WSA w Łodzi
z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 22/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania
w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego.
Jasnym jest również, że jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądaną informacją nie dysponuje, powinien wówczas powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Podobnie winien zachować się organ, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu, bądź w trybie przewidzianym
w art. 14 ust. 2, w sytuacji gdy ma do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną
w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku
o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z kolei formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Prokurator Rejonowy w B., w odpowiedzi na wniosek S. M. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B., w której umorzono postępowanie sygn. akt Ds. [...] (D-[...]), pismem z dnia 5 września 2012r. wyjaśnił, że akta sprawy składają się z poszczególnych dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu, a także należących do rozmaitych kategorii - urzędowych, prywatnych, tajnych, poufnych, jawnych itp. Dostęp do akt spraw administracyjnych, sądowych czy prokuratorskich podlega odrębnym regulacjom zawartym w określonych procedurach, które w sposób wyczerpujący regulują problematykę dostępu do akt. Podniesiono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Ustawa ta wprowadza bowiem szereg ograniczeń, choćby w zakresie i na zasadach określonych
w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Akta prokuratorskie w jeszcze większym stopniu niż akta sądowe podlegają ochronie przed ujawnieniem. Ponadto postępowanie w sprawie zostało umorzone, a zatem nie zostało zakończone i dostęp do akt jest możliwy jedynie na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania karnego. W ocenie organu Prokuratura nie musi w tej sprawie wydawać decyzji administracyjnej, gdyż żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. a co za tym idzie nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analogiczne stanowisko organ zawarł w odpowiedzi na skargę.
Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę - co do zasady - nie podziela poglądu zaprezentowanego przez organ.
W tym miejscu odnotować należy rozbieżności w orzecznictwie w kwestii dotyczącej istoty sporu w przedmiotowej sprawie, a w szczególności: co do braku możliwości udostępniania, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, akt spraw jako całości, jako zbioru dokumentów lub też jako zbioru różnego rodzaju informacji (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, wyrok WSA
w Krakowie z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. akt I SAB/Kr 87/06 - dostępne
w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), czy też możliwości udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych jako informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1113/04, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, wyrok NSA
z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 974/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 70/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 22/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przychylając się do drugiego z prezentowanych stanowisk, przypomnieć należy, że w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca zastrzegł, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
W tym kontekście wskazać należy na uregulowania zawarte w art. 156 § 5 i 5a ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks postępowania karnego ( Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), dotyczące jedynie akt spraw będących w toku. Zasady te nie dotyczą więc akt spraw postępowań zakończonych, co prowadzi do wniosku, że podlegają one regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgoła odmienne uregulowanie zawierają choćby przepisy art. 156 § 1 i 2 przywołanego Kodeksu postępowania karnego, czy też np. art. 73 K.p.a. lub art. 12a § 2 P.p.s.a., które
z mocy art. 1 ust. 2 ustawy, wyłączają jej stosowanie w tychże przypadkach. Analiza wskazanych przepisów przemawia za przyjęciem tezy, że akta zakończonych postępowań prowadzonych przez prokuratora spełniają, co do zasady, warunki zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe dla udostępniania ich, a w szczególności zawartych w nich dokumentów, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oczywiście - co należy wyraźnie podkreślić - z uwzględnieniem warunków zawartych
w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy oraz ograniczeń wynikających z przepisów ustawy
o ochronie danych osobowych i innych uregulowań szczególnych.
Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, przychyla się do stanowiska, że w świetle art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle. Dlatego art. 156 k.p.a. nie może być stosowany rozszerzająco. W art. 156 § 5 k.p.k. wyraźnie wskazuje się, że odmienny tryb dostępu dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego i nie odnosi się do spraw zakończonych umorzeniem. W odniesieniu do takich spraw znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA
z dnia 7 marca 2003r. sygn. akt II SA 3572/02 – LEX nr 144641 i z dnia 13 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 440/10 – LEX nr 952041 ).
Natomiast podkreślenia wymaga, że do obowiązków organu należy szczególnie wnikliwa kwalifikacja poszczególnych dokumentów w ramach rozpatrywania żądania strony, pod kątem wyłączeń objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej, ustawą o ochronie danych osobowych ze względu na prywatność osoby fizycznej bądź innymi regulacjami, co wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wykluczając możliwości stwierdzenia, że jakiś dokument zawarty
w aktach sprawy informacji publicznej nie stanowi.
Powyższy wniosek prowadzi do stwierdzenia zasadności skargi na bezczynność w związku z nieudostępnieniem przez organ żądanej informacji w zakresie dostępu do dokumentów zawartych w aktach zakończonego postępowania prowadzonego przez prokuratora lub niewydania decyzji odmownej. Skarżący, w swoim wniosku
z dnia 23 sierpnia 2012 r. wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej prosi
o udostępnienia wszystkich dokumentów stanowiących informację publiczną z akt sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B. o sygn. akt Ds. [...] (D-[...]) i tak też wniosek ten winien być rozpatrywany, z uwzględnieniem wskazanych wyżej motywów.
Wobec powyższego należało uwzględnić skargę i, w oparciu o przepis art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a., zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, co nie przesądza oczywiście sposobu jego załatwienia.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Zważywszy, że stwierdzona bezczynność wynikała z odmiennej interpretacji przepisów ustawy, wywołującej szereg wątpliwości i odmienne poglądy
w orzecznictwie, nie wiązała się zaś w żadnym zakresie z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też sąd nie orzekał w tym przedmiocie ( 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a.).
LS
Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Anna Stępień /sprawozdawca/Arkadiusz Blewązka /przewodniczący/
Barbara Rymaszewska
Sentencja
Dnia 8 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 23 sierpnia 2012 roku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) zasądza od Prokuratora Rejonowego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.
Uzasadnienie
W dniu 23 sierpnia 2012 r. S. M. wystąpił z wnioskiem do Prokuratora Rejonowego w B. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich dokumentów stanowiących informację publiczną, znajdujących się
w aktach sprawy, prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B., w której umorzono dochodzenie o sygn. akt: Ds.[...] (D-[...]).
W odpowiedzi na powyższe Prokurator Rejonowy w B., pismem
z dnia 5 września 2012 r., odmówił udostępnienia żądanych dokumentów argumentując, że nie stanowią one informacji publicznej.
W dniu 18 października 2012 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego
w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym przez sąd terminie oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego akta zakończonego postępowania przygotowawczego są informacją publiczną, wobec czego winny mu zostać udostępnione.
Odpowiadając na skargę Prokurator Rejonowy w B. wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ podniósł, że Prokuratura Rejonowa w B. nadzorowała prowadzone przez KPP w B. dochodzenie sygn. akt Ds. [...] w sprawie dotyczącej dokonanych przez S. M. i U. Z. w okresie od lutego do kwietnia 2012 r. w B., województwo [...], fałszywych oskarżeń innej osoby przed organem powołanym do ścigania w sprawach o wykroczenie, tj. o czyn z art. 234 k.k.
S. M., pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r., wniósł o udostępnienie do przeglądania (i kopiowania) wszystkich dokumentów stanowiących informację publiczną, znajdujących się w aktach sprawy sygn. akt Ds.[...], prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B., w której umorzono postępowanie, nie precyzując o jakie konkretnie dokumenty mu chodzi.
Rozpatrując wniosek skarżącego organ w pełni podzielił pogląd wielokrotnie już prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, odwołujący się również do piśmiennictwa prawniczego, iż akta sądowe, same w sobie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., są one natomiast zbiorem różnego rodzaju informacji, wśród których znajdują się również informacje publiczne.
Prokuratura nie należy do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 61 Konstytucji RP. Nie może zatem być za taką uważana w świetle art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Nie jest ani władzą ustawodawczą, ani wykonawczą, ani też sądowniczą. W świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza wobec przykładowego wyliczenia innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, prokuratura jest jednak zobowiązana do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w/w ustawy.
Zdaniem Prokuratora, jeśli idzie o dostęp do akt sprawy (administracyjnej czy sądowej), to nie można zaakceptować generalnego stwierdzenia, że akta sprawy stanowią jeden dokument urzędowy, w dodatku dotyczący zawsze "sprawy publicznej". Akta sprawy składają się z poszczególnych dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu, a także należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Z tych względów dostęp do akt spraw bądź to administracyjnych bądź też sądowych, czy prokuratorskich podlega odrębnym regulacjom zawartym w określonych procedurach. Regulują one w sposób wyczerpujący problematykę dostępu do akt. Akta spraw zakończonych prawomocnie także podlegają szczegółowym uregulowaniom związanym z zasadami ich archiwizacji, a dostęp do nich nie jest również swobodny (np. ustawa z 14.07.1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach i zarządzenie Prokuratora Generalnego z dnia 31.03.2010 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury).
Zdaniem Prokuratora, gdyby ustawa o dostępie do informacji publicznych chciała zmienić te zasady, to nic nie stało na przeszkodzie, aby uchyliła odpowiednie fragmenty procedur cywilnej, karnej, czy administracyjnej oraz wspomnianych wyżej aktów dotyczących archiwów. Nic takiego jednak się nie stało, wręcz przeciwnie - ustawa ta w sposób zdecydowany podkreśliła prymat dotychczasowych uregulowań, stwierdzając w art. 1 ust. 2, iż nie narusza ona przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
W art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidziano jedynie obowiązek udzielenia informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym, karnym czy cywilnym, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcję publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Przepis ten odsyła jednakże do art. 5 ust.1 i 2.
Zgodnie z art. 2 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Na podstawie art. 48 tej ustawy prokuratorzy są zobowiązani do przestrzegania tajemnicy prokuratorskiej. Zatem akta prokuratorskie w jeszcze większym stopniu niż akta sądowe podlegają ochronie przed ujawnieniem, gdyż - w przeciwieństwie do rozprawy sądowej, która z zasady ma charakter publiczny - w postępowaniu przygotowawczym obowiązuje zasada tajności procesu. Oznacza to, że większość materiałów i dokumentów gromadzonych w prokuraturze, w tym przede wszystkim akta postępowań, ma charakter tajny, stanowiąc tajemnicę służbową, której "nieuprawnione" ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej. Kodeks karny przewiduje za ujawnienie lub wbrew przepisom ustawy wykorzystanie informacji stanowiących tajemnicę państwową lub służbową stosowne kary.
W przypadku, gdy funkcjonariusz publiczny (co dotyczy też prokuratora) ujawniłby osobie nieuprawnionej informację stanowiącą tajemnicę służbową lub informację, którą uzyskał w związku z wykonywaniem czynności służbowych, a której ujawnienie może narazić na szkodę prawnie chroniony interes - mógłby ponieść karę pozbawienia wolności do lat 3 (art 266 § 2 k.k.). Dostęp do akt sprawy podyktowany jest określonymi przepisami i podlega ścisłej reglamentacji, stanowi wyjątek od zasady tajności postępowania przygotowawczego, a nie od zasady jawności, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta bowiem respektuje
w art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 również zasadę tajności postępowania przygotowawczego. Dostęp do akt dla osób nie będących expressis verbis wymienionych w art. 156 § 1 k.p.k. jest dopuszczalny wyłącznie za zgodą prokuratora tylko w wyjątkowych, a zatem uzasadnionych, wypadkach (art. 156 § 5 k.p.k.).
Prokurator Rejonowy w B. z przyczyn wyżej podanych nie akceptuje stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. II SA 3572/02, iż akta zakończonego przygotowawczego postępowania karnego podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak stwierdził skarżący, postępowanie w sprawie Ds. [...] zostało umorzone, a zatem nie zostało ono zakończone, gdyż czynnością kończącą śledztwo, czy też dochodzenie nie jest umorzenie, ale jego zamknięcie (zgodnie
z art. 321 § 1 k.p.k. oraz art. 325 a § 2 k.p.k.), a następnie wniesienie do sądu aktu oskarżenia albo wniosku o umorzenie, czy warunkowe umorzenie.
Dopiero wówczas, gdy sprawa dociera do sądu, kończy się postępowanie przygotowawcze, a wystąpienie z aktem oskarżenia dowodzi, że materiał dowodowy jest na tyle kompletny i dla samej prokuratury bezsporny, że można go ujawnić na rozprawie, a zatem również w większości sytuacji upublicznić. Umorzone postępowanie może być w określonych warunkach podjęte na nowo albo wznowione, a wcześniejsze upublicznienie materiałów takiego postępowania mogłoby doprowadzić do zaprzepaszczenia jego celów określonych w art. 297 § 1 k.p.k. Samo umorzenie postępowania karnego nie jest czynnością zamykającą na zawsze sprawę. Jest to istotna różnica pomiędzy procedurą karną, a administracyjną, dlatego nie sposób zgodzić się z poglądami, iż zakończenie postępowania karnego umorzeniem powoduje, iż jego materiały automatycznie stają się jawne.
W tej sytuacji odmowa udostępnienia akt przez Prokuratora Rejonowego
w B. jest zgodna z prawem. Prokuratura nie musiała w tej sprawie wydawać decyzji administracyjnej, gdyż nie jest ona organem władzy publicznej, do którego działalności należałoby stosować art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale instytucją, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy,
a żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Prokuratura, odmawiając wglądu do akt pismem z dnia 5 września 2012 r. sygn. IP/10/12, skierowanym do S. M. dokonała rozstrzygnięcia sprawy, o którym mowa w tym przepisie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Przedmiotem skargi jest bezczynność Prokuratora Rejonowego w B.
w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w zakresie wszystkich dokumentów, znajdujących się
w aktach sprawy, prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B., w której umorzono postępowanie sygn. akt Ds. [...] (D-[...]), poprzez udostępnienie dokumentów do przeglądania (i ewentualnie kopiowania) w urzędzie, w uzgodnionym terminie.
W pierwszej kolejności ocenić należy więc dopuszczalność wniesienia skargi, co następnie pozwoli przystąpić do jej merytorycznego rozpoznania.
Stosownie do art. 21 wskazanej ustawy, do skarg rozpatrywanych
w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie
i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji.
Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 601/05). Przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia wówczas, gdy środki te przysługują. Podstawę prawną dla wniesienia takich środków prawnych stanowią przepisy K.p.a., ustawy bądź inne przepisy szczególne. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje takich środków zaskarżenia, co więcej - wprowadza zasadę, iż udostępnienie informacji publicznej następuje
w formie czynności materialnoprawnej, zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji
o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skutkiem powyższego również przepis art. 37 K.p.a. nie będzie stanowić podstawy do wystąpienia na drodze administracyjnej z zażaleniem na bezczynność organu upoważnionego do udostępnienia informacji publicznej.
Skoro zatem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może ona zostać wniesiona do sądu administracyjnego bez wykazania wyczerpania trybu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż w przedmiotowa skarga na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. złożona do sądu administracyjnego jest dopuszczalna, co pozwala na dokonanie jej merytorycznej oceny.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).
W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że prokuratura, realizując zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw i bezpieczeństwem obywateli, mieści się w kategorii organów władzy publicznej zobowiązanych, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, do udostępniania informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1113/04, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt OSK 1918/07, wyrok WSA
w Krakowie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 70/08, wyrok WSA
w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 82/09, wyrok WSA
w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 974/08, wyrok WSA w Łodzi
z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 22/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania
w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego.
Jasnym jest również, że jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądaną informacją nie dysponuje, powinien wówczas powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Podobnie winien zachować się organ, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu, bądź w trybie przewidzianym
w art. 14 ust. 2, w sytuacji gdy ma do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną
w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku
o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z kolei formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Prokurator Rejonowy w B., w odpowiedzi na wniosek S. M. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B., w której umorzono postępowanie sygn. akt Ds. [...] (D-[...]), pismem z dnia 5 września 2012r. wyjaśnił, że akta sprawy składają się z poszczególnych dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu, a także należących do rozmaitych kategorii - urzędowych, prywatnych, tajnych, poufnych, jawnych itp. Dostęp do akt spraw administracyjnych, sądowych czy prokuratorskich podlega odrębnym regulacjom zawartym w określonych procedurach, które w sposób wyczerpujący regulują problematykę dostępu do akt. Podniesiono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Ustawa ta wprowadza bowiem szereg ograniczeń, choćby w zakresie i na zasadach określonych
w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Akta prokuratorskie w jeszcze większym stopniu niż akta sądowe podlegają ochronie przed ujawnieniem. Ponadto postępowanie w sprawie zostało umorzone, a zatem nie zostało zakończone i dostęp do akt jest możliwy jedynie na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania karnego. W ocenie organu Prokuratura nie musi w tej sprawie wydawać decyzji administracyjnej, gdyż żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. a co za tym idzie nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analogiczne stanowisko organ zawarł w odpowiedzi na skargę.
Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę - co do zasady - nie podziela poglądu zaprezentowanego przez organ.
W tym miejscu odnotować należy rozbieżności w orzecznictwie w kwestii dotyczącej istoty sporu w przedmiotowej sprawie, a w szczególności: co do braku możliwości udostępniania, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, akt spraw jako całości, jako zbioru dokumentów lub też jako zbioru różnego rodzaju informacji (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, wyrok WSA
w Krakowie z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. akt I SAB/Kr 87/06 - dostępne
w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), czy też możliwości udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych jako informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1113/04, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, wyrok NSA
z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 974/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 70/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 22/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przychylając się do drugiego z prezentowanych stanowisk, przypomnieć należy, że w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca zastrzegł, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
W tym kontekście wskazać należy na uregulowania zawarte w art. 156 § 5 i 5a ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks postępowania karnego ( Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), dotyczące jedynie akt spraw będących w toku. Zasady te nie dotyczą więc akt spraw postępowań zakończonych, co prowadzi do wniosku, że podlegają one regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgoła odmienne uregulowanie zawierają choćby przepisy art. 156 § 1 i 2 przywołanego Kodeksu postępowania karnego, czy też np. art. 73 K.p.a. lub art. 12a § 2 P.p.s.a., które
z mocy art. 1 ust. 2 ustawy, wyłączają jej stosowanie w tychże przypadkach. Analiza wskazanych przepisów przemawia za przyjęciem tezy, że akta zakończonych postępowań prowadzonych przez prokuratora spełniają, co do zasady, warunki zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe dla udostępniania ich, a w szczególności zawartych w nich dokumentów, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oczywiście - co należy wyraźnie podkreślić - z uwzględnieniem warunków zawartych
w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy oraz ograniczeń wynikających z przepisów ustawy
o ochronie danych osobowych i innych uregulowań szczególnych.
Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, przychyla się do stanowiska, że w świetle art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle. Dlatego art. 156 k.p.a. nie może być stosowany rozszerzająco. W art. 156 § 5 k.p.k. wyraźnie wskazuje się, że odmienny tryb dostępu dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego i nie odnosi się do spraw zakończonych umorzeniem. W odniesieniu do takich spraw znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA
z dnia 7 marca 2003r. sygn. akt II SA 3572/02 – LEX nr 144641 i z dnia 13 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 440/10 – LEX nr 952041 ).
Natomiast podkreślenia wymaga, że do obowiązków organu należy szczególnie wnikliwa kwalifikacja poszczególnych dokumentów w ramach rozpatrywania żądania strony, pod kątem wyłączeń objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej, ustawą o ochronie danych osobowych ze względu na prywatność osoby fizycznej bądź innymi regulacjami, co wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wykluczając możliwości stwierdzenia, że jakiś dokument zawarty
w aktach sprawy informacji publicznej nie stanowi.
Powyższy wniosek prowadzi do stwierdzenia zasadności skargi na bezczynność w związku z nieudostępnieniem przez organ żądanej informacji w zakresie dostępu do dokumentów zawartych w aktach zakończonego postępowania prowadzonego przez prokuratora lub niewydania decyzji odmownej. Skarżący, w swoim wniosku
z dnia 23 sierpnia 2012 r. wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej prosi
o udostępnienia wszystkich dokumentów stanowiących informację publiczną z akt sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B. o sygn. akt Ds. [...] (D-[...]) i tak też wniosek ten winien być rozpatrywany, z uwzględnieniem wskazanych wyżej motywów.
Wobec powyższego należało uwzględnić skargę i, w oparciu o przepis art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a., zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, co nie przesądza oczywiście sposobu jego załatwienia.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Zważywszy, że stwierdzona bezczynność wynikała z odmiennej interpretacji przepisów ustawy, wywołującej szereg wątpliwości i odmienne poglądy
w orzecznictwie, nie wiązała się zaś w żadnym zakresie z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też sąd nie orzekał w tym przedmiocie ( 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a.).
LS
