VII SA/Wa 315/14

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. Ł. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. ([...]), stwierdzającą - na wniosek E. L. - nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...]z dnia [...] sierpnia 1997 r. ([...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Ł. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...].

Organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. ([...]) stwierdził nieważność opisanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]) uchylająca ww. decyzję i umarzająca postępowanie organu I instancji został uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1451/12.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. ([...]) organ odwoławczy uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie zapadła opisana na wstępie decyzja z dnia [...] października 2013 r.

Powołując się na art. 35 ust. 1 i art. 5 Prawa budowlanego oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ odwoławczy stwierdził, że budowa wraz z częścią komunikacyjną stanowią całość inwestycji, zatem pozwolenie na budowę winno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, a więc uwzględniać również rozwiązania komunikacyjne. Zaznaczył, że nie chodzi o wydanie pozwolenia dotyczącego jednocześnie budowy dróg i budynku, ale o udokumentowanie, iż dostęp do drogi publicznej jest prawnie zapewniony.

Z dokumentacji natomiast wynika, że działka nr ew. [...] nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej. Właścicielką działki nr ew. [...], której żadna część nie jest przeznaczona pod drogę publiczną jest bowiem E. L. Droga dojazdowa do działki nr ew. [...]nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 ze zm.) tylko drogą wewnętrzną i kończy się na granicy tej działki. Na działce nr ew. [...] ustanowiono wprawdzie nieodpłatną służebność gruntową drogi koniecznej (wyłącznie), ale tylko na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...]. Inwestor nie wykazał zatem tytułu do dysponowania działką nr ew. [...], jako drogą dojazdową.

W konsekwencji organ odwoławczy podzielił stanowisko, że działka inwestycyjna nie miała w dacie wydania pozwolenia na budowę, prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.

Działka inwestycyjna nie ma zatem dostępu do drogi publicznej, co potwierdził P.Ł. w piśmie z dnia 4 kwietnia 2013 r.

Organ stwierdził, że rozpoznanie przez Sąd Rejonowy dla [...] sprawy sygn. akt [...] i ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę nr ew. [...] na rzecz właścicieli działki nr ew. [...] będzie miało charakter konstytutywny. Nie może mieć zatem wpływu na ocenę naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 cyt. rozporządzenia według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że 13 sierpnia 1997 r. działka nr ew. [...] była i nadal pozostaje działką prywatną, a nie drogą publiczną. Powstała po podziale działki nr ew. [...] decyzją z dnia [...] września 1992 r. i miała być przeznaczona pod drogę. Urząd [...] w piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r. stwierdził, że dla w/w nieruchomości nie wydano decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, działka nie stanowi drogi publicznej i nie występowano o jej wykup. Dodatkowo wg obowiązującego 13 sierpnia 1997 r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] z dnia [...] września 1992 r.. Nr [...]- Dz. Urz. Woj. [...] 1992 r. Nr [...]. poz. [...] ze zm.) działka nr ew. [...]nie posiadała statusu drogi. Z pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 4 czerwca 2013 r. wynika, że 13 sierpnia 1997 r. działka ta znajdowała się na terenie o symbolu MU-19 - mieszkaniowo-usługowym.

Skargę na powyższą decyzję złożył P. Ł. i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego oraz brak jego rozpatrzenia z uwzględnieniem daty wydania decyzji tj. [...] sierpnia 1997r., naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów a także braki uzasadnienia decyzji w zakresie: ustalenia stanu faktycznego sprawy zakończonej ocenianą decyzją na dzień jej wydania, adekwatnego uzasadnienia prawnego oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, a także uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego i złożenia wniosków dowodowych;

- art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie wszystkich osób, będących stronami w sprawie, w tym właścicieli działek nr [...] i nr [...] (W. W.) i nr [...] (A. i Z. W.), na których również jest zlokalizowana ogólnodostępna droga dojazdowa, z której korzysta skarżący;

- 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu oceny legalności decyzji z dnia [...] sierpnia 1997r. nie w świetle przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...] listopada 1994r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] grudnia 1994r.) oraz w świetle stanu faktycznego istniejącego w dniu 13 sierpnia 1997r. obejmującego zgodę właścicieli gruntów przeznaczonych pod drogi na swobodne z nich korzystanie przez skarżącego i jego sąsiadów, ale obecnego interesu E. L., która nabyła w 2004r działkę nr [...]przeznaczoną w decyzji podziałowej z 1992r. pod ulicę (czyli drogę publiczną) o przebiegu poprzecznym do ogólnie dostępnej wewnętrznej drogi dojazdowej;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa", która została ograniczona jedynie do cechy "oczywistości" naruszenia § 14 ust. rozporządzenia, o którym mowa w punkcie 5 i skutków społeczno-ekonomicznych w postaci uciążliwości dla właścicielki nieruchomości, przy braku rozważenia skutków społeczno-ekonomicznych i uciążliwości, jakie niesie dla inwestora stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wydanego przed 16-tu laty;

- § 14 ust. 1 cyt. rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż inwestor w stanie prawnym obowiązującym w dniu 13 sierpnia 1997r. musiał legitymować się służebnością drogową lub innym prawem rzeczowym uprawniającym do korzystania z działek, na których była urządzona ogólnodostępna droga, umożliwiająca swobodny dostęp do drogi publicznej;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma charakter materialno-prawny, podczas gdy posiada on charakter procesowy, określa bowiem jedynie czynność organu w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Skarżący zarzucił brak pozyskania wypisu i wyrysu z cyt. Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego terenu [...] oraz odpisów wydanych na jego podstawie decyzji o warunkach zabudowy terenu z [...] maja 1996r.; decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nr [...]; dokumentacji geodezyjnej, planistycznej i budowlanej nieruchomości E. L.; nieprzeprowadzenie wizji lokalnej; nieprzesłuchanie świadków na okoliczność istnienia ogólnodostępnej drogi wewnętrznej; nierozważenie czy dz. nr [...] posiadała dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], przeznaczonej w decyzji podziałowej pod "ulicę" a w planie pod drogę publiczną.

Zdaniem skarżącego organ II instancji winien przeprowadzić dowód z wyjaśnień organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę na okoliczność istnienia w dniu 13 sierpnia 1997r. "dojścia i dojazdu od drogi publicznej" do działki skarżącego oraz ocenić czy pas działki nr [...] stanowił część ogólnodostępnej drogi wewnętrznej i czy jej właściciel oraz kolejni nabywcy wyrażali zgodę na korzystanie z niej przez sąsiadów, w tym przez skarżącego. Skarżący podkreślił, że z niedopuszczonych przez organ wyjaśnień S. P. i R. P. (nabywców działki nr [...]) którzy wyrażali taką zgodę. Co więcej była to zgoda definitywna i trwała. Jej wyrazem m.in. było wzniesienie trwałego ogrodzenia w jednej linii ze wszystkimi ogrodzeniami sąsiadów, tj. z wyłączeniem północnego pasa gruntu tej działki o szerokości 6 m (przy granicy z dz. nr [...]i nr [...]) i długości ok. 30 m. (przy granicy z dz. nr [...]). Ogrodzenie to istnieje do dziś i obecnie znajduje się w głębi posesji E. L., co jest skutkiem wybudowania przez tę osobę w 2007r. ceglanego muru w odległości 3 m od starego ogrodzenia i 3 m. od granicy z działką nr [...]W. W.

W ocenie skarżącego działka nr [...]jako przeznaczona pod ulicę, czyli pod drogę publiczną, stała się własnością Gminy [...] na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Nadto, nie rozważono zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, w której brak nie tylko warunku uzyskania służebności drogowej dla działki nr [...], ale jakiegokolwiek warunku dotyczącego zapewnia dojazdu do tej działki. Było to zatem z pewnością wynikiem oceny, że działka nr [...] ma zapewniony dojazd i dojście do drogi publicznej wynikający z planu miejscowego oraz będący skutkiem decyzji podziałowej i art. 10 ust. 5 u.g.n.

Skarżący podkreślił, że w 1997 r. jak i obecnie ma zapewniony dojazd do ulicy [...] przez działki nr [...], część [...],[...],[...] (współwłasność skarżącego) i [...] (współwłasność skarżącego), bez potrzeby korzystania z działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ stanowisko wyrażone przez organ zarówno II jak i I instancji należało uznać za co najmniej przedwczesne.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. stwierdzającą na wniosek E. L., nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. udzielającej P. Ł. pozwolenia na budowę opisanej inwestycji.

W związku z powyższym na wstępie wyjaśnić trzeba, że w art. 16 § 1 kpa ustawa precyzuje ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od której dopuszcza wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa W konsekwencji postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, które ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa, winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 737/84). O rażącym naruszeniu prawa co do zasady można mówić zatem wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji nie można pogodzić z porządkiem prawnym i wobec tego musi być ona wyeliminowana w takim celu, ażeby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzją. Tak więc nie chodzi tylko o pozbawienie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji bytu prawnego, lecz o podjęcie po jej wyeliminowaniu koniecznych czynności lub aktów prawnych naprawczych. Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, LEX Nr 165717).

Z rażącym naruszeniem prawa nie może być więc utożsamiane nawet oczywiste, naruszenie prawa, skoro nie każde dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej usunięcie z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie ocenie organów, w trybie art. 156 § 1 kpa, podlegała decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Wskazać zatem trzeba, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w sposób jasny i konkretny określa obowiązek organu architektoniczno-budowlanego do dokonania oceny zgodności projektu budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jednocześnie wskazując w sposób enumeratywny kryteria pod kontem których ma zostać dokonana kontrola.

Organy obu instancji uznały, że działka inwestycyjna w dacie wydawania pozwolenia na budowę nie miała prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Z ustaleń organów wynika, że komunikacja działki inwestycyjnej nr [...]z drogą publiczną odbywa się poprzez działkę nr [...], która zarówno w dacie wydania pozwolenia na budowę jak i w dacie orzekania w trybie nieważnościowym, stanowiła własność prywatną, a nie drogę publiczną. Przy czym na nieruchomości tej nie została również ustanowiona służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...].

Wobec powyższego organy prawidłowo uznały, że w postępowaniu zwyczajnym doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia. Niemniej organy nie wykazały, że naruszenie to miało charakter rażący w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a w szczególności nie dokonały oceny pod kątem skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołała kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja.

Nie bez znaczenia przy tej ocenie, jak słusznie podniósł skarżący, pozostaje również fakt, że inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy.

Wprawdzie P. Ł. w piśmie z dnia 4 kwietnia 2013 r. stwierdził, że jego działka nie ma dostępu do drogi publicznej, jednakże w skardze do Sądu wyjaśnił, że ma zapewniony dojazd do ulicy [...] przez działki nr [...], część [...],[...],[...] (współwłasność skarżącego) i [...] (współwłasność skarżącego), bez konieczności korzystania z działki nr [...].

W tym stanie rzeczy organy nadzoru zobowiązane będą ponownie ocenić, czy w postępowaniu zwyczajnym doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia. Organy winny mieć przy tym na uwadze, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie szeroko. Dlatego też warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 maja 2009 r., sygn.. akt II SA/BK 778/08, LEX nr 569274).

W przypadku ustalenia, że wskazany przez skarżącego sposób skomunikowania jego działki z drogą publiczną nie istniał w dacie wydania pozwolenia budowlanego, bądź istniał, ale nie mógł być uznany za dostęp prawny, ograny ocenią, czy Burmistrz Gminy [...] zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę naruszył art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przy ocenie sposobu naruszenia prawa – rażący, zwykły – organy zobowiązane będą do odniesienia się do wszystkich trzech kryteriów kwalifikujących naruszenie prawa jako rażące, w tym do skutków społeczno-gospodarczych.

Niemniej, nie tylko ze względu na specyfikę postępowania nieważnościowego, jako całkowicie chybione należało ocenić zarzuty przedstawione w uzasadnieniu skargi dotyczące nieprzeprowadzenia wskazanych dowodów, a w szczególności, z wyjaśnień organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę, czy kolejnych nabywców działki nr 22/5. Przede wszystkim w postępowaniu tego rodzaju – co do zasady organy nie prowadzą postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., lecz dokonują kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Ponadto, wyłącznie podmiot, który uznaje, iż bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Skarżący nie mógł zatem skutecznie na tę okoliczność się powoływać.

Ujawnione wyżej uchybienia, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligowały Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Na mocy art. 152 ww. ustawy rozstrzygnięto jak w punkcie II wyroku, a o kosztach na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)