VII SA/Wa 2192/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 49b ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał J. G. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ew. [...] obr. [...] S., wykonanego od strony drogi powiatowej - ul. S., gm. O., bez wymaganego zgłoszenia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. G. wnosząc odwołanie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J. G. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Zadaniem organu z akt sprawy wynika, że ww. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] została wysłana do J. G. przez organ w dniu 22 lutego 2012 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego (koperta wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru) wynika, że przesyłkę awizowano w dniu 28 lutego 2012 r. i po raz drugi w dniu 6 marca 2012 r., po czym przesyłkę zwrócono nadawcy, z uwagi na jej niepodjęcie w terminie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w myśl art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za skutecznie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 tegoż artykułu, czyli w terminie 14 dni licząc od daty pierwszego awizo.

Zdaniem organu odwoławczego skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji J. G. nastąpiło w dniu 13 marca 2012 r. Natomiast termin na złożenie odwołania upłynął z dniem 27 marca 2012 r. Odwołanie J. G. zostało złożone osobiście w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 9 lipca 2012 r., czyli po upływie terminu 14 dni przewidzianego do wniesienia odwołania.

Ponadto organ zauważył, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów według stanu z dnia 13 lipca 2011 r., a następnie z dnia 25 stycznia 2012 r. J. G. zamieszkuje przy ul. G. [...] m [...],[...] W.. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 16 sierpnia 2011 r., na której odwołujący się był obecny, nie zgłaszał on faktu zmiany adresu. Dopiero w protokole z przyjęcia ustnych wyjaśnień z dnia 27 czerwca 2012 r., w trakcie których otrzymał kopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...], podał adres przy ul. S. [...],[...] S.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych stwierdził, że pierwszeństwo ma doręczenie zastępcze, jako wcześniejsze i od tego właśnie doręczenia rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania. Stąd też zmiana adresu w okresie awizowania przesyłki zawierającej decyzję nie może prowadzić do ponownego doręczenia decyzji ze skutkiem w postaci rozpoczęcia po raz wtóry biegu terminu do wniesienia odwołania. Organ stwierdził również, że uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. A rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie odwoławcze odnosiłoby się do decyzji ostatecznej, co skutkowałoby jego wadliwością.

Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G., wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności skierowanych na ustalenie rzeczywistego adresu (zamieszkania, pobytu, miejsca pracy) skarżącego jako strony postępowania, a w konsekwencji uznanie, iż skutecznie została skarżącemu doręczona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. i pozostała korespondencja w toku postępowania wysyłana na nieaktualny adres skarżącego, przez co organ naruszył jednocześnie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wskazaną w art. 10 K.p.a.;

2) naruszenie art. 44 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu zaistniały przesłanki uzasadniające doręczenie zastępcze decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 44 K.p.a., a w konsekwencji przyjęcie, iż odwołanie od powyższej decyzji wniesione zostało przeze skarżącego z uchybieniem terminu do jego wniesienia w sytuacji gdy termin ten został zachowany;

3) naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wskazany przepis znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy termin ten został przeze skarżącego zachowany.

W uzasadnieniu skargi J. G. wskazał m.in., że zarówno decyzja Nr [...], jak i pozostała korespondencja w toku postępowania kierowane były do niego przez organ powiatowy na adres ul. G. [...] m [...],[...] W., pod którym nie mieszka już od 10 lat. Skarżący zaznaczył, że w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, obowiązek ustalenia adresu osoby fizycznej spoczywa na organie podejmującym czynności postępowania. Ze względu na art. 10 K.p.a. konstytuujący zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym organ zobowiązany jest do podjęcia wszelkich czynności skierowanych na ustalenie rzeczywistego adresu (zamieszkania, pobytu, pracy) strony postępowania. Organ I instancji uchybił temu obowiązkowi. Skarżący nadmienił, że od dnia 7 czerwca 2011 r. zameldowany jest w Gminie O. pod adresem ul. S. [...],[...] S., a jego aktualny adres zamieszkania znajduje się dokładnie w bezpośrednim sąsiedztwie terenu nieruchomości w sprawie, której organ powiatowy wydał decyzję nr [...]. Także w aktach ksiąg wieczystych dotyczących przedmiotowej nieruchomości znajduje się aktualny adres skarżącego.

Skarżący wskazał także, że jeśli w toku badania terminu do wniesienia odwołania wyłonią się niejasności co do stanu faktycznego, organ II instancji ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że fakt nie zamieszkiwania przeze skarżącego w miejscu doręczenia decyzji Nr [...] od 10 lat wskazuje na niejasności, co do stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zgodnie z rejestrem gruntów według stanu z dnia 13 lipca 2011 r., a następnie z dnia 25 stycznia 2012 r. skarżący zamieszkuje przy ulicy G. [...] m [...],[...] W.

Zdaniem skarżącego brak jest podstaw prawnych do uznania, że rejestr gruntów jest nadrzędny w stosunku do pozostałych rejestrów w przypadku ustalania przez organ adresu strony w postępowaniu wszczętym z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 w związku z art. 44, art. 42 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], została prawidłowo doręczona J. G. na adres ul. [...][...] m [...],[...] W., w trybie art. 44 K.p.a.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że doręczenie przesyłki stronie postępowania wymaga od organu administracyjnego prowadzącego postępowanie uprzedniego ustalenia miejsca dokonania takiej czynności. Powinność ta wynika z treści art. 42 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. A mianowicie przepis art. 42 K.p.a. daje możliwość wyboru organowi administracyjnemu miejsca doręczenia stronie pisma w postępowaniu administracyjnym, tj. w mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1), w lokalu organu administracji publicznej (§ 2), oraz w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby - w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał wyboru, że korespondencja dla J. G. doręczana będzie na adres zamieszkania. Celem ustalenia aktualnego adresu zamieszkania organ I instancji wyłącznie polegał na wypisach z rejestru gruntów, w którym widniał adres J. G. jako zamieszkałego przy ul. G. [...] m [...],[...] W. Na ten też adres organ kierował całą korespondencję dla J. G. Jak wynika z akt sprawy, żadna z przesyłek wystosowana przez organ I instancji (tj. ani zawiadomienie o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, ani zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ani decyzja pierwszoinstancyjna) nie została doręczona J. G. do rąk własnych. Natomiast z protokołu oględzin z dnia 16 sierpnia 2011 r. wynika, że J. G. był obecny podczas przeprowadzenia kontroli (oględzin), jednak organ pomimo dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., mając ku temu sposobność, nie podjął próby ustalenia przy udziale skarżącego, jaki jest jego aktualny adres zamieszkania lub na jaki adres winna być kierowana przesyłka, czy też wiedząc, że przesyłka zawierająca zawiadomienie była awizowana, nie podjął próby ustalenia, w jaki sposób skarżący dowiedział się o kontroli i czy w ogóle dowiedział się o terminie kontroli. Zamiast przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dalszym ciągu polegał na danych zawartych w tym zakresie w wypisach z rejestru gruntów. Ponadto w ww. protokole kontroli umieścił przy osobie skarżącego jego PESEL. W ocenie Sądu, czynność tę organ musiał potwierdzić na podstawie konkretnego dokumentu potwierdzającego tożsamość skarżącego, np. dowodu osobistego. Jednak organ w protokole kontroli nie odnotował, na jakiej podstawie ustalił, że to rzeczywiście skarżący był obecny podczas kontroli. W tym miejscu wskazania wymaga, że do skargi skarżący dołączył kopię dowodu osobistego, z którego wynika, że dowód osobisty został wydany skarżącemu w dniu 7 czerwca 2011 r. oraz widnieje na nim adres skarżącego: S. [...],[...]S. Nie ulega więc wątpliwości, że w dacie przeprowadzenia przez organ kontroli, J. G. dysponował już dowodem osobistym z "nowym" adresem.

Organ administracyjny winien mieć na względzie to, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu administracyjnym, co wynika z tego, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027) dane te winny być aktualizowane. Ponadto, co do zasady dane zawarte w ewidencji gruntów mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Z charakteru ewidencji, jaką jest rejestr gruntów, można więc wyprowadzić wniosek, że może on stanowić wiarygodne źródło dowodowe pod warunkiem, że zawarte w nim dane odzwierciedlają stan rzeczywisty, w tym co do aktualnego miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości.

Z powyższych wywodów wynika, że skoro skarżący wykazał przed Sądem ponad wszelką wątpliwość, że dane zawarte w rejestrze gruntów nie odzwierciedlają aktualnego adresu zamieszkania J. G., to organ I instancji nie mógł skutecznie uznać, że doręczenie decyzji na adres widniejący w rejestrze gruntów nastąpiło ze skutkiem, o jakim mowa w art. 44 § 4 K.p.a. Należy mieć na względzie, że jednym z warunków skorzystania z zastępczego trybu doręczenia przesyłki, na podstawie art. 44 w związku z art. 42 § 1 K.p.a. jest skierowanie przesyłki na właściwy adres mieszkania, czyli na adres gdzie osoba faktycznie zamieszkuje lub adres taki wskazała, jako adres dla doręczeń. W konsekwencji domniemanie, że przesyłka dotarła do rąk adresata, które wynika z art. 44 § 4 K.p.a., może mieć miejsce tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony (por. postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 270/12, LEX nr 1115965). Aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą zatem łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 w związku z art. 42 § 1 K.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć bowiem doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego ważne jest to, czy organ dochował wymogów z art. 42 § 1 K.p.a., tj. wymogu dotyczącego doręczenia przesyłki na prawidłowy adres zamieszkania strony. Uchybienie w tym zakresie powoduje, że organ administracyjny nie będzie mógł skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.

W tym miejscu wskazania wymaga, że powyższe ustalenia Sądu oznaczają, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy strona skarżąca obaliła domniemanie o skutecznym jej doręczeniu decyzji organu I instancji. W konsekwencji należało uznać, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżone postanowienie, błędnie zastosował art. 134 K.p.a. stwierdzając uchybienie przez J. G. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], który to de facto termin w wyniku wadliwego doręczenia tej decyzji skarżącemu nie rozpoczął swojego biegu. W związku z tym organ II instancji będzie obowiązany rozpoznać ww. odwołanie J. G. merytorycznie.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. i III. orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 ww. ustawy.