II SA/Bd 1088/12

Uzasadnienie

Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej nr [...] w B., na wniosek B. F., orzekł o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego jej córki S. F., wychowanki przedszkola nr [...] w B., uzasadniając to stanem zdrowia dziecka.

Odwołanie od tego orzeczenia wniósł A. F. – ojciec dziecka, podnosząc, iż posiada pełnię praw rodzicielskich i jako strona nie brał udziału w postępowaniu, o którym była żona go nie informowała oraz kwestionując ustalenie, że stan zdrowia dziecka uzasadnia potrzebę indywidualnego trybu przygotowania przedszkolnego.

[...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone odwołaniem orzeczenie.

A. F. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który uwzględniając skargę, wyrokiem z 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 153/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie zespołu orzekającego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stronami niniejszego postępowania administracyjnego powinni być oboje rodzice bez względu na fakt, że tylko jedno z nich jest wnioskodawcą. W sytuacji gdy przepisy uznają za stronę małoletnie dziecko, to jest ono reprezentowane przez przedstawiciela ustawowego – rodzica, przy czym w przypadku braku ograniczeń co do zakresu sprawowanej władzy rodzicielskiej, obojgu rodzicom przysługuje równy zakres praw i obowiązków wobec podlegającego ich pieczy dziecka (art. 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy Dz.U. Nr 9, poz. 9 ze zm.). Sąd wskazał, iż poza sporem pozostaje, że skarżący jest przedstawicielem ustawowym córki, w związku z czym korzysta z pełni uprawnień strony procesowej w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie jego dziecka. Naruszenia czynnego udziału stron w postępowaniu nie można sanować w postępowaniu odwoławczym, bowiem oznaczałoby to, że stronie postępowania została odebrana możliwość rozpatrzenia sprawy w jednej instancji, a w konsekwencji prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd zważył, że z naruszeniem przepisu art. 78 § 1 K.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do przedstawionych przez skarżącego wniosków dowodowych, wbrew dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Skoro skarżący przedstawił na istotną w sprawie okoliczność wniosek dowodowy, to organ administracyjny odmawiając uwzględnienia żądania, był zobowiązany wyjaśnić, dlaczego ten dowód uznał za zbędny, także wówczas, gdy uznał, że budzi on oczywiste zastrzeżenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej nr [...] w B., orzeczeniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.) orzekł o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego S. F., ze względu na stan zdrowia dziecka. W uzasadnieniu stwierdzono, iż taka forma kształcenia umożliwi dziecku edukację w warunkach i formie dostosowanych do jego indywidualnych możliwości i potrzeb.

W skutek odwołania złożonego przez A. F., orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej nr [...] w B., na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, unieważnił orzeczenie z dnia [...] maja 2012r. nr [...] uzasadniając to rozstrzygnięcie nieuprawomocnieniem się wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 153/12. Taki stan rzeczy powodował, iż w obrocie pozostawałyby dwie decyzje: ostateczna Kuratora i nieostateczna z [...] maja 2012 r.

Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej nr [...] w B.. na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty, ponownie orzekł o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego S. F. w okresie roku szkolnego 2011/2012 z uwagi na stan zdrowia dziecka uniemożliwiający uczęszczanie do przedszkola lub oddziału przedszkolnego zorganizowanego w szkole podstawowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że stan zdrowia dziecka uniemożliwia uczęszczanie do przedszkola w roku szkolnym 2011/2012 i stwierdził o zasadności objęcia dziecka programem ogólnorozwojowym na terenie domu dziecka.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. A. F. odwołał się od powyższego orzeczenia podnosząc zarzut bezprzedmiotowości postępowania i konieczność uchylenia orzeczenia o potrzebie rocznego indywidualnego przygotowania przedszkolnego oraz umorzenia postępowania I instancji w całości z uwagi na upływ roku szkolnego (art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). W piśmie uzupełniającym z dnia [...] sierpnia 2012r. odwołujący zarzucił jednocześnie, iż organ nie rozpatrzył ponownie wniosku dowodowego o powołanie w charakterze biegłego lekarza laryngologa, co powinien uczynić bezwzględnie skoro rozpatrzył merytorycznie sprawę mimo zarzutu bezprzedmiotowości (czym naruszył art. 75 § 1 i art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z § 17 ust. 5 rozporządzenia).

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...][...] Kurator Oświaty, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 71b ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i § 17 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno – pedagogicznych, umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania A. F.. W uzasadnieniu organ podzielił argumentację odwołującego się, że zaskarżona decyzja miała charakter terminowy, bowiem wydano ją na okres roku szkolnego 2011/2012, co wynika wprost z jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie zostały prawidłowo zastosowane przepisy ww. rozporządzenia regulujące tryb pracy Zespołu. Niezależnie jednak od tego, stwierdził, że uwzględnić należy zarzut odwołującego, zgodnie z którym z upływem terminu, na który decyzja została wydana, traci ona swoją moc obowiązującą. Skoro decyzja wydana została na rok szkolny 2011/2012, który to kończy się z dniem 31 sierpnia 2012 r., oznacza to, że z tym dniem decyzja wygasła. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał się zobligowanym do uznania, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

A. F. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji, względnie o ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponownie podniósł zarzut nierozpoznania wniosku dowodowego o powołanie w charakterze biegłego lekarza laryngologa, co stanowi rażące naruszenie przez organ I instancji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zarzucił, że organ odwoławczy załatwił sprawę, chociaż odwołanie nie zostało przez niego podpisane, co stanowiło rażące naruszenie art. 63 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm., powoływanej dalej jako: "P.p.s.a."). W myśl tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości albo w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub w części w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych (ust. 2).

Kierując się wskazanymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja [...] Kuratora Oświaty w B. z dnia [...] września 2012 r., który umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie rozstrzygniętej orzeczeniem Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej nr [...] w B. [...] z dnia [...] lipca 2012r. o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego S. F. w okresie roku szkolnego 2011/2012. Zaskarżone akty zostały wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej w dalszej części "ustawą" oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. Nr 173, poz. 1072), zwanego w skrócie "rozporządzeniem".

Ustawa o systemie oświaty w rozdziale V zatytułowanym: organizacja kształcenia, wychowania i opieki w szkołach i placówkach publicznych, w art. 71b ust. 1a przewiduje, że indywidualnym obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym lub indywidualnym nauczaniem obejmuje się dzieci i młodzież, których stan zdrowia uniemożliwia lub znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola lub szkoły. W ust. 3 w/w artykuł przewiduje z kolei, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych.

Przepis ten ma zastosowanie względem osób podlegających obowiązkowi edukacyjnemu, a jego celem jest zapewnienie spełnienia obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, dla której stan zdrowia stanowi przeszkodę uniemożliwiającą lub znacznie utrudniającą uczęszczanie a więc fizyczne odbywanie nauki (zajęć) w normalnym trybie (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wydawnictwo ABC, 2008). Objęcie zatem indywidualnym nauczaniem dziecka wymaga orzeczenia wydawanego w tej sprawie przez zespół orzekający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogiczne. Wspomnieć należy, że sposób powołania zespołu orzekającego, skład zespołu oraz tryb jego pracy, jak również wymogi stawiane wnioskom rodziców (prawnych opiekunów) dziecka inicjujących postępowanie, określają szczegółowo przepisy rozporządzenia (§ 3, 4, 6, 7).

Zespoły orzekające wydają orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego oraz o potrzebie indywidualnego nauczania dla dzieci, których stan zdrowia uniemożliwia lub znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola lub oddziału przedszkolnego zorganizowanego w szkole podstawowej lub odpowiednio do szkoły (§ 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia) na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) dziecka, zwanych dalej "wnioskodawcami" (§ 5 ust. 1). W przypadku uwzględnienia wniosku o wydanie orzeczenia o potrzebie indywidualnego przygotowania przedszkolnego orzeczenie w tej sprawie wydaje się wydaje się według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia (§ 8 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia). Przedmiotowe orzeczenie wydaje się na czas określony wskazany w zaświadczeniu o stanie zdrowia dziecka, o którym mowa w § 6 ust. 4, nie krótszy niż 30 dni (§ 9 ust. 4).

W przypadku natomiast nieuwzględnienia wniosku o wydanie orzeczenia, zespół wydaje odpowiednio orzeczenie o braku potrzeby indywidualnego przygotowania przedszkolnego - § 10 ust. 1 rozporządzenia. Ustawodawca, w przepisie art. 71b ust. 4 ustawy, wprowadził szczególny tryb odwoławczy od omawianych orzeczeń, jako aktów administracyjnych szczególnego rodzaju. Odwołanie do kuratora oświaty mogą złożyć rodzice dziecka, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia. Jednakże rozwinięcie i uszczegółowienie przepisu art. 71b ust. 4 ustawy, w zakresie trybu odwoławczego od orzeczeń zespołu orzekającego, znajduje odzwierciedlenie w przepisach § 17 rozporządzenia. Podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania od orzeczenia zespołu działającego w poradni publicznej jest wnioskodawca (§ 17 ust. 1 rozporządzenia). Odwołanie to, wnosi się za pośrednictwem zespołu, który wydał orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Jeżeli zespół uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, uchyla zaskarżone orzeczenie i wydaje nowe (§ 17 ust. 2 rozporządzenia). Z przywołanego przepisu wynika, że zespół orzekający może przychylić się do odwołania, co oznacza, że uchyla zaskarżone orzeczenie i wydaje nowe, które jest formalnie nieostateczne i podlega dalszemu zaskarżeniu na tych samych zasadach, co pierwotnie wydane - § 17 ust. 3 rozporządzenia. W braku natomiast podstaw do przychylenia się, zespół jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy kuratorowi oświaty w terminie 14 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie - § 17 ust. 4 rozporządzenia. Kurator oświaty, przed wydaniem decyzji, w miarę potrzeby, może zasięgnąć opinii psychologa, pedagoga, lekarza lub innego specjalisty - § 17 ust. 5 rozporządzenia. Decyzja wydana przez kuratora oświaty jest ostateczna. Z powyższego wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiocie indywidualnego nauczania jest dwuinstancyjne, tj. postępowanie przed zespołami orzekającymi, jako organami pierwszej instancji oraz przed organem odwoławczym, czyli kuratorem oświaty. Z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że kurator oświaty nie może ograniczyć się do kontroli orzeczenia zespołu, albowiem obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego (por. teza druga wyroku NSA z 14 grudnia 2005 r., II OSK 1081/2005, LEX nr 181370; wyrok WSA w Lublinie z 10 września 2008 r., I SA/Lu 93/08, LEX nr 489194, wyrok WSA w Opolu z 14 stycznia 2010r., II SA/Op 437/09, CBOSA).

Poczynione uwagi stały się niezbędne w niniejszej sprawie, bowiem na zasadzie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonał wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji - nie ograniczając się do zarzutu i wniosków skargi - i stwierdził, że działania organu orzeczniczego i odwoławczego nie były zgodne z przywołanymi przepisami regulującymi tryb odwoławczy od orzeczeń w sprawie obowiązkowego indywidualnego przygotowania przedszkolnego. Sąd nie może nie dostrzec uchybień w postępowaniu orzeczniczym poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej będącej przedmiotem zaskarżenia, jeśli od orzeczenia o potrzebie indywidualnego przygotowania przedszkolnego przysługuje odwołanie do kuratora oświaty (art. 71b ust. 4 ustawy).

Raz jeszcze podkreślić należy, że przewidziana możność zastosowania przepisu § 17 ust. 2 rozporządzenia przez zespół orzekający, który wydał orzeczenie, jest uzależniona nie tylko od spełnienia warunku formalnego wniesienia odwołania przez wnioskodawcę, ale także od uznania przez ten zespół, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Z kolei, odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie w trybie § 17 ust. 2, jeżeli zespół uzna żądanie strony zawarte w odwołaniu za uzasadnione, czyli usprawiedliwione. Inaczej mówiąc, w trybie przepisu § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. Nr 173, poz. 1072), zespół ocenia odwołanie i jeśli uzna, że zawarte w odwołaniu niezadowolenie z załatwienia sprawy jest usprawiedliwione, czyli zasługuje w całości na uwzględnienie, wówczas uchyla zaskarżone orzeczenie i wydaje nowe. Niezbędnym warunkiem wydania przez zespół nowego orzeczenia, o którym mowa w §17 ust. 2 rozporządzenia, jest to, aby w ocenie zespołu, odwołanie zasługiwało w całości na uwzględnienie, bo tylko wówczas jest władny wydać nowe orzeczenie, ale tylko takie, którym wyeliminuje (uchyli) zaskarżone orzeczenie i wyda nowe, czyli o innej treści niż dotychczasowe. Jeżeli natomiast zespół, który wydał orzeczenie uzna, że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić swojego orzeczenia na podstawie § 17 ust. 2 rozporządzenia, czyli uchylić dotychczasowego i wydać nowego w treści orzeczenia, bowiem w takiej sytuacji jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu, tj. kuratorowi oświaty - § 17 ust. 4. Brak uchylenia i wydania nowego (zmienionego) orzeczenia w sprawie indywidualnego nauczania przez zespół - w ramach samokontroli, o której mowa w § 17 ust. 2 - nie mieści się w uprawnieniach określonych tym przepisem i stanowi rażące naruszenie prawa procesowego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2012 r., poprzedziły trzy orzeczenia Zespołu Orzekającego Publicznej Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w B. w sprawie potrzeby indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego S. F., tj. jedno z dnia [...] maja 2012r. nr [...], drugie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] (orzekające o unieważnieniu tego poprzedniego) oraz trzecie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Z lektury akt administracyjnych wynika, że od orzeczenia z dnia [...] maja 2012 r. uwzględniającego wniosek B. F. i orzekającego o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, wniesione przez A. F. odwołanie z dnia [...] czerwca 2012 r. nie zostało przekazane do rozpatrzenia kuratorowi oświaty, bowiem zespół orzekający uczynił to odwołanie przedmiotem własnego rozpoznania w ramach samokontroli. W odwołaniu tym ojciec dziecka wniósł o uchylenie orzeczenia i umorzenie postępowania w I instancji w całości podnosząc, że do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA nie można wydać żadnych decyzji administracyjnych w sprawie. Wydanie zaskarżonego orzeczenia spowodowało, że w niniejszej sprawie w obrocie prawnym znalazły się dwie decyzje – ostateczna (Kuratora) i nieostateczna z [...] maja 2012r., co oznacza, że tę wydaną później należy uchylić w trybie odwoławczym (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Po wtóre, że z chwilą zakończenia roku szkolnego, na który wydano decyzje uchylone przez sąd, postępowanie stanie się bezprzedmiotowe, zatem trzeba będzie je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania, zespół orzekający wskazując na wniosek A. F. oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. "unieważnił" orzeczenie z dnia [...].05.2012 r. o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego S. F. wydane na okres roku szkolnego 2011/12 , a zatem zespół nie uznał, że odwołanie wnioskodawcy zasługuje w całości na uwzględnienie, bowiem nie uchylił zaskarżonego orzeczenia i nie wydał nowego w treści orzeczenia co do istoty sprawy zgodnego z żądaniem odwołania (które wszakże nie zawierało nawet żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia, co najwyżej jego uchylenia w trybie odwoławczym). Analiza uzasadnienia tego orzeczenia nie wskazuje nawet przyczyn, dla których organ wydał tego typu rozstrzygnięcie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia przewiduje możliwość rozpatrzenia odwołania przez zespół orzekający, ale tylko wtedy, jeżeli zespół uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, w innym bowiem przypadku, zespół jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy kuratorowi oświaty (§ 17 ust. 4). Przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia, nie daje przyzwolenia zespołowi orzekającemu do rozpatrywania każdego odwołania wniesionego przez wnioskodawcę, lecz tylko takiego, które zostało wniesione skutecznie przez uprawniony podmiot tj. wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia i o ile po wstępnej jego ocenie zespół uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Wydanie orzeczenia w ramach samokontroli przez zespół, który nie uchylił zaskarżonego orzeczenia i nie wydał jednocześnie nowego (zmienionego), należy uznać za działanie organu wbrew przepisom § 17 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia, gdyż przejmuje także uprawnienia organu odwoławczego.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, iż co do trybu postępowania administracyjnego, w zakresie nieuregulowanym w sposób szczególny w przywołanych wyżej przepisach, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 powoływanej dalej jako: "K.p.a."). O ile zespół orzekający w wyniku odwołania wnioskodawcy od jego orzeczenia, mocą § 17 ww. rozporządzenia, upoważniony został wyłącznie do podjęcia opisanego wyżej rozstrzygnięcia autokontrolnego, tym bardziej rażące naruszenie prawa stanowi, pozbawione podstaw prawnych i naruszające przepisy o właściwości, jego rozstrzygnięcie o "unieważnieniu" własnego orzeczenia w wyniku odwołania wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, iż katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego uregulowany w art. 138 K.p.a., wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym, tym bardziej w autokontrolnym. W przypadku stwierdzenia w toku postępowania odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji (w tym wypadku orzeczenie zespołu orzekającego) dotknięta jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156, organ odwoławczy może jedynie uchylić i zmienić ten wadliwy akt, lub uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Postępowanie nieważnościowe stanowi odrębny nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego. Wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu, przy czym zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest, co do zasady, organ wyższego stopnia. Oznacza to, iż Zespół orzekający nie posiadał żadnych kompetencji, aby w niniejszej sprawie samoistnie z urzędu "unieważnić" własne orzeczenie (nawet takie, które uznał za wadliwe), zamiast przekazać odwołanie skarżącego [...] Kuratorowi Oświaty. Ten organ także byłby ewentualnie właściwy do stwierdzenia w trybie nadzorczym nieważności orzeczenia [...] jako organ wyższego stopnia nad Zespołem Orzekającym Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej Nr [...] w B. (art. 71b ust. 4 ustawy). Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej (aktu administracyjnego) powoduje jej nieważność, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

W następstwie "unieważnienia" orzeczeniem z [...] czerwca 2012r. własnego orzeczenia z dnia [...] maja 2012r. (bez rozpoznania żądań odwołania A. F.), Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nr [...] w B., orzeczeniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] ponownie orzekł, na wniosek B. F., o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego w okresie roku szkolnego 2011/2012. Orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem procedury administracyjnej, bowiem nie zostało zakończone w przewidzianej prawem formie uprzednie postępowanie odwoławcze od orzeczenia z dnia [...] czerwca 2012r. Stwierdzić trzeba, że skoro zespół rozpoznając odwołanie wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2011 r. nie uchylił i nie orzekł w sprawie, na zasadzie § 17 ust. 2 rozporządzenia, to tym samym spowodował, że zaskarżone orzeczenie z [...] lipca 2012 r. poprzedzające decyzję ostateczną jest również wydane z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie, kurator oświaty rozpatrując odwołanie od orzeczenia zespołu z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymał je w mocy, a zatem utrzymał w mocy orzeczenie wydane z naruszeniem prawa procesowego. Organ odwoławczy, nie dokonał wnikliwej oceny okoliczności sprawy i trybu orzekania zespołu orzekającego, a tym samym prawidłowości orzeczenia organu pierwszej instancji, które narusza prawo, bowiem postępowanie "autokontrolne" przed zespołem, w wyniku którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie nie powinno się toczyć, skoro - jak wykazano wyżej - zespół nie uznał w całości odwołania za uzasadnione. Brak jest bowiem w przepisach omawianej ustawy i rozporządzenia podstaw dla zespołu orzekającego, do ponownego rozpatrzenia sprawy w przypadku, gdy zespół orzekający nie uznaje odwołania za uzasadnione w całości. Stąd decyzja kuratora oświaty, utrzymująca w mocy orzeczenie dotknięte opisaną wadą prawną, jest także decyzją wadliwą. Kurator oświaty przemilczał okoliczność, że rozpatruje odwołanie od kolejnego orzeczenia - wydanego w wyniku rozpoznania odwołania od pierwotnego orzeczenia - co znajduje potwierdzenie w treści zaskarżonego orzeczenia, stąd utrzymując je w mocy, również naruszył prawo.

Zaskarżenie zatem do Sądu decyzji [...] Kuratora Oświaty stworzyło prawną możliwość i konieczność eliminacji z obrotu prawnego tej decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzedzającego ją orzeczenia, które zostało podjęte z obrazą prawa procesowego zawartego w rozporządzeniu i naruszającego zasadę dwuinstancyjności w załatwianiu sprawy administracyjnej dot. indywidualnego nauczania. Sąd uwzględniając skargę na decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 P.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, ale także, na zasadzie art. 135 P.p.s.a., objąć orzekaniem rozstrzygnięcie (orzeczenie) organu pierwszej instancji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla jej załatwienia konieczne było także stwierdzenie nieważności dotkniętego kwalifikowaną wadą prawną (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), orzeczenie zespołu orzekającego z dnia [...] czerwca 2012r., dotyczy bowiem tej samej sprawy administracyjnej, określonej w przepisach prawa materialnego.

Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku B. F. organy administracji, na zasadzie art. 153 P.p.s.a, uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku oraz wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 153/12, w tym w zakresie obowiązku procesowego rozstrzygnięcia w zakresie wniosku dowodowego strony postępowania. Zwrócić należy uwagę, że pozostaje w mocy orzeczenie zespołu orzekającego z dnia [...] maja 2012r. i odwołanie wniesione od niego przez A. F.. Odwołanie to, zgodnie z dyspozycją § 17, wobec upływu wskazanego tam terminu, zespół orzekający winien przesłać wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia kuratorowi oświaty.

Dodatkowo wskazać należy, iż zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię. W okolicznościach sprawy nie zaistniały bowiem, wbrew stanowisku [...] Kuratora Oświaty, przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie (zainicjowanego odwołaniem A. F.). Zgodnie z przepisem art. 138 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1); albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2); albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 K.p.a. Będzie to miało miejsce gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 K.p.a.) lub gdy organ w toku postępowania odwoławczego ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 K.p.a.). Organ drugiej instancji ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę, a zatem w dniu wydania decyzji obowiązujące przepisy prawa muszą dawać podstawę do merytorycznego załatwienia sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się również, że jeżeli w wyniku zmiany stanu prawnego uchylono lub zmieniono przepisy materialnoprawne w ten sposób, że wyłączono dawny tryb postępowania, postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zakresie w jakim rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy stało się bezprzedmiotowe, kończy się decyzją o umorzeniu postępowania (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 767/11, Lex nr 1216578). Zasadniczo zatem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji nie będą miały zastosowania wobec postępowania odwoławczego. Również wykonanie przez stronę decyzji organu I instancji przed lub w trakcie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (szerzej patrz: komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Legalis).

W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji za przesłankę umorzenia postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., uznał okoliczność, że postępowanie odwoławcze toczyło się już po zakończeniu roku szkolnego 2011/2012, którego dotyczyła decyzja zespołu orzekającego o charakterze terminowym. Organ podzielając zarzut odwołującego się, uznał że z upływem roku szkolnego (31 sierpnia 2012 r.) zaskarżone odwołaniem orzeczenie o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego wygasło, w konsekwencji czego uznał jednak, ze postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Argumentację w tym zakresie organ rozszerzył w odpowiedzi na skargę wskazując, że zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjno-prawnego, a więc istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej". Z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego umożliwiającego wykonanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek. Bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji, gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu (wyrok NSA z dnia 11 października 1985 r. SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21). W ocenie organu w przedmiotowej sprawie doszło do zmian przedmiotowych, polegających na utracie mocy obowiązującej decyzji, od której wniesiono odwołanie, co nastąpiło na skutek upływu terminu, na jaki została wydana. Umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło więc z uwagi na jego bezprzedmiotowość objawiającą się brakiem przedmiotu postępowania, tj. decyzji, która wygasła z końcem roku szkolnego 2011/2012. Wygaśnięcie decyzji organu pierwszej instancji skutkowało zarazem tym, że organ odwoławczy pozbawiony został kompetencji do rozpoznania odwołania od tej decyzji. Skoro decyzja, której dotyczyło odwołanie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to brak było podstaw do orzekania w postępowaniu odwoławczym o jej losie prawnym. Decyzja taka nie funkcjonuje już w obrocie prawnym oraz nie kształtuje praw i obowiązków stron. Zdaniem organu nieobowiązywanie decyzji pierwszej instancji jest okolicznością o zasadniczym znaczeniu dla sprawy, bowiem nie posiadał kompetencji do weryfikacji wygasłej decyzji, nawet gdyby postępowanie odwoławcze miało doprowadzić do ujawnienia uchybień przy jej wydaniu.

O ile należy zgodzić się z powyższym stanowiskiem organu w zakresie definiowania pojęcia "bezprzedmiotowości" postępowania, to podkreślenia wymaga, iż nie można bez szczegółowej analizy okoliczności danej sprawy utożsamiać zagadnień bezprzedmiotowości decyzji, bezprzedmiotowością postępowania oraz bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego. Organ w swych rozważaniach zupełnie pominął bowiem konieczność oceny charakteru i treści zaskarżonego odwołaniem orzeczenia z uwzględnieniem także jego skutków. Odmiennie bowiem kształtuje się oddziaływanie aktów administracyjnych o charakterze konstytutywnym i deklaratoryjnym, także aktów wydanego na oznaczony czas. W okolicznościach niniejszej sprawy w szczególności nie sposób stwierdzić podstaw prawnych czy to faktycznych, które skutkowały stwierdzeniem przez Kuratora Oświaty, że z upływem roku szkolnego orzeczenie zespołu orzekającego o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego w okresie roku szkolnego 2011/2012 "zostało wyeliminowane z obrotu prawnego", czy też "wygasło". Organ zdaje się upatrywać takiego skutku w samym fakcie upływu okresu, na jaki orzeczenie zostało wydane. Podkreślić jednak przyjdzie, iż taki niejako "automatyczny" skutek nie wynika z przepisów ustawy o systemie oświaty, ww. rozporządzenia, ani też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać w tym kontekście należy, iż przywoływane w odpowiedzi na skargę orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczy zasadniczo zupełnie odmiennych sytuacji prawnych i faktycznych, niż stanowiące przedmiot niniejszej sprawy. I tak przykładowo powołane przez organ wyroki NSA z 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1500/06 oraz WSA we Wrocławiu z 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 504/09, podobnie NSA w postanowieniu z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt II FSK 407/12 zostały wydane w sprawach zabezpieczenia wykonania zobowiązań podatkowych rozstrzyganych na podstawie art. 33a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym decyzja o zabezpieczeniu wygasa odpowiednio: po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, z dniem doręczenia decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego albo decyzji określającej wysokość zwrotu podatku. Wobec takiej treści normy prawnej w uzasadnieniu wyroku zasadnie wskazano, że "w sytuacji gdy z mocy przepisu prawa następuje wygaśniecie decyzji, a więc jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, organ odwoławczy nie jest już uprawniony do decydowaniu o jej losie prawnym, który został w sposób jednoznaczny rozstrzygnięty przez przepisy prawa." Do takiej sytuacji faktycznej i prawnej odniósł się NSA stwierdzając, że zmiany stanu faktycznego zaistniałe po wydaniu decyzji mogą nie tylko wpływać na treść rozstrzygnięcia merytorycznego, ale też spowodować bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego (wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r. II FSK 1500/06, CBOSA). Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 1985 r. NSA oz we Wrocławiu orzekał nie w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z powodu jego bezprzedmiotowości, lecz kontrolował ostateczną decyzję organu administracji o stwierdzeniu wygaśnięcia innej decyzji administracyjnej. W pkt 2 tezy tego wyroku NSA wskazał, że skoro zrealizowanie celu, w jakim została wydana decyzja o wyznaczeniu kandydata na nabywcę gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, stało się niemożliwe ze względu na długotrwały pobyt tego kandydata za granicą, na organie administracji państwowej ciąży obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.). Sąd w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wypowiedział się na temat zagadnienia w jakiej sytuacji należy uznać, że decyzja stała się bezprzedmiotowa (nie postępowanie), wskazując przykładowo na okoliczności, w których niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydawaniu. Może to stać się wskutek braku przedmiotu, którego dotyczyła decyzja (np. spłonął lokal będący przedmiotem przydziału), utrata przez stronę niezbędnych kwalifikacji do wykonywania uprawnień wynikających z decyzji, przy braku odpowiedniego przepisu prawa materialnego, albo też, gdy ze względu na powstałe inne okoliczności zrealizowanie celu stało się niemożliwe.

Powyższego orzeczenia z pewnością nie można zatem, tak jak uczynił to organ odwoławczy, odnosić do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, skutecznie zainicjowanego przez skarżącego.

Wskazać przyjdzie, że orzeczenie zespołu orzekającego stanowi rozstrzygnięcie nieostateczne w administracyjnym toku instancji, przysługuje od niego środek odwoławczy. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iżby orzeczenie zespołu orzekającego o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego wygasało z mocy prawa. Ewentualne wyeliminowanie aktu prawnego z obrotu także winno nastąpić we właściwej formie procesowej, sam fakt, iż upłynął okres jaki obejmowało rozstrzygnięcie merytoryczne, nie powoduje skutku w postaci utraty bytu prawnego tego aktu administracyjnego. Brak jest zatem podstawy aby z takiej przyczyny orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. Przeciwnie w niniejszej sprawie istnieje przedmiot postępowania odwoławczego, zatem organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę w trybie odwoławczym, co nie przesądza oczywiście, że np. postępowanie w sprawie stało się z określonych przyczyn bezprzedmiotowe.

Organ winien szczegółowo rozważyć jaka jest istota i cel przedmiotowej regulacji i orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego. W niniejszej sprawie kontroli instancyjnej będzie podlegało orzeczenie zespołu orzekającego wydane w dniu [...] maja 2012 r., zatem jeszcze w toku roku szkolnego, jakiego dotyczyło. Należy mieć na uwadze, że celem tego orzeczenie było ustalenie, na wniosek rodzica, czy dziecko może, z uwagi na stan zdrowia, odbywać obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne w formie indywidualnej. W sytuacji zatem, gdyby na skutek ponownego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy uzna, że orzeczenie pierwszej instancji było zgodne z prawem, należy rozważyć czy sam fakt upływu okresu na jaki zostało wydane w dacie orzekania przez organ odwoławczy, stanowi bezwzględną przesłankę do uchylenia orzeczenia, czy też prawidłowe będzie rozstrzygnięcie o utrzymaniu tego aktu w mocy. Z kolei w sytuacji gdy okaże się, że orzeczenie zespołu orzekającego jest wadliwe i konieczne jest jego uchylenie, czy to celem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy to celem ewentualnego uzupełnienia postępowania przez organ odwoławczy, wówczas konieczne będzie uwzględnienie istotnej zmiany okoliczności faktycznych tj. upływu roku szkolnego 2011/2012, a nadto tego, że S. F. nie podlega już obowiązkowemu rocznemu przygotowaniu przedszkolnemu, lecz obowiązkowi szkolnemu. W konsekwencji konieczne będzie zatem uchylenie zaskarżonego odwołaniem orzeczenia i umorzenie postępowania w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jeżeli bowiem stan zdrowia dziecka nadal znacznie utrudnia lub uniemożliwia uczęszczanie do szkoły, konieczny jest odpowiedni wniosek rodziców o wydanie orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania, uwzględniający oczywiście aktualny stan zdrowia dziecka.

Mając na uwadze szczególne okoliczności niniejszej sprawy oraz treść cytowanych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia wskazujące jednoznacznie cel spornej instytucji - orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego dziecka, czy też analogicznie potrzebie indywidualnego nauczania Sąd zwraca także uwagę, iż istotą ani celem przedmiotowego postępowania administracyjnego nie jest rozstrzyganie sporu powstałego między rodzicami dziecka (byłymi małżonkami) co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i decydowania o istotnych sprawach dziecka, do których z pewnością należy właściwa forma realizowania obowiązku szkolnego (przygotowania przedszkolnego) odpowiednia do stanu zdrowia i możliwości dziecka.

Nie budzi wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów oraz oceny prawnej wyrażonej w wyroku II SA/Bd 153/12, że podmiotem niniejszego postępowania i jego stroną w istocie jest dziecko podlegające danemu obowiązkowi. Dziecko nie posiada zdolności procesowej w tym postępowaniu, dlatego reprezentowane jest przez rodziców (opiekunów prawnych) umocowanych do sprawowania władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych zespoły te wydają orzeczenia na wniosek rodziców (prawnych opiekunów), zwanych dalej "wnioskodawcami". Zgodnie z art. art. 71b ustawy o systemie oświaty odwołanie od orzeczeń zespołów orzekających działających w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych mogą złożyć rodzice dziecka. Podobnie rozporządzenie w § 17 ust. 1 stanowi, że od orzeczenia wnioskodawca może wnieść odwołanie do kuratora oświaty. Powyższe oznacza, że każdy z rodziców dziecka, o ile jego władza rodzicielska nie została ograniczona, lub nie został jej pozbawiony (właściwym orzeczeniem) posiada legitymację do reprezentowania dziecka w niniejszym postępowaniu, tj. złożenia wniosku inicjującego postępowanie, jak również kwestionowania orzeczeń zespołów orzekających w drodze odwołania. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż ustawodawca wyposażając rodziców w prawo i obowiązek do działania w imieniu i na rzecz dobra dzieci (wykonywania władzy rodzicielskiej), w niniejszym postępowaniu poddawał ocenie zespołów orzekających o potrzebie indywidualnego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego także rozstrzygnięcie w istocie sporu między rodzicami, czy w ogóle istnieją podstawy do wystąpienia ze stosownym wnioskiem i czy istnieje potrzeba wydania takiego orzeczenia.

W rozporządzeniu brak jednoznacznego wymogu by wniosek pochodził od obojga rodziców. W sytuacji, w której władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, wykładnia wskazanych przepisów zakłada domniemanie wspólnego, zgodnego działania rodziców w tak istotnej sprawie dziecka. W sytuacji zatem, gdy w toku postępowania przed organami administracji okaże się, że wniosek został złożony przez jednego z rodziców, bez wiedzy, a nawet wbrew woli drugiego z rodziców, i że istnieje między rodzicami spór co do rzeczywistego stanu zdrowia dziecka i potrzeby/braku potrzeby objęcia go indywidualnym nauczaniem, okoliczności tej nie można pominąć. Podjęcie bowiem decyzji w sprawie wystąpienia ze spornym wnioskiem, uzależnionej wszakże także od stanu zdrowia dziecka, należy w ocenie Sądu, do istotnych spraw dziecka, o których rodzice rozstrzygają wspólnie, natomiast w braku porozumienia między nimi rozstrzyga sąd opiekuńczy (art. 97 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy), a nie organ administracji. Organ winien w takiej sytuacji, wobec przepisów art. 97 i 98 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wezwać rodziców do uzupełnienia wadliwości wniosku przez złożenie właściwego oświadczenia przez drugiego z rodziców (lub zgodnego oświadczenia co do wniosku). W razie braku zgodnego wniosku rodziców (porozumienia) co do wydania orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego (nauczania), organ winien poinformować rodziców o powyższych okolicznościach i sytuacji prawnej oraz pouczyć o konieczności wystawienia do sądu rodzinnego celem rozstrzygnięcia o istotnej sprawie dziecka (art. 9 K.p.a.), a następnie zawiesić z urzędu lub na wniosek strony postępowanie w sprawie, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – wyrażenia przez sąd opiekuńczy zgody zastępującej oświadczenie woli (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 K.p.a.). W ocenie Sądu, brak jest podstaw, by w postępowaniu o wydanie orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego rodzice dziecka prowadzili spór przeciw sobie jako odrębne strony postępowania o spornych interesach, w rozumieniu art. 28 K.p.a., ich interes prawny do udziału w tym postępowaniu jest bowiem pochodną interesu prawnego ich dziecka. W istocie oboje rodzice reprezentują w przedmiotowym postępowaniu wyłącznie interes dziecka, a nie swój własny interes faktyczny. W niniejszej sprawie, mając jednak na uwadze dotychczasowy jej przebieg, znaczny upływ czasu oraz zakończenie spornego roku szkolnego, organ winien wyjaśnić aktualne stanowiska stron, a następnie rozważyć celowość wystąpienia do sądu rodzinnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego na obecnym etapie postępowania, mając zwłaszcza na uwadze ewentualność umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.

Niezasadny jest zarzut skargi rozpatrzenia przez organ niepodpisanego odwołania, gdyż brak formalny odwołania z [...] lipca 2012 r. w postaci braku podpisu został uzupełniony przez skarżącego złożonym po tygodniu, podpisanym przez niego pismem - "uzasadnienie do odwołania". W piśmie tym strona jednoznacznie odwołuje się do swego odwołania z dnia [...] lipca 2012 r., nie ma zatem żadnej wątpliwości, iż pierwotne pismo inicjujące postępowanie odwoławcze pochodziło od skarżącego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku ma podstawę w art. 152 P.p.s.a.