VI SA/Wa 2258/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, z późn. zm.)- dalej jako ustawa o jakości, w związku z art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 40a ust. 5 tej ustawy, art. 8 ust. 1, art. 17 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225, z późn. zm.), § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. z 2007 r. Nr 137, poz. 966, z późn. zm.), art. 3 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz.U. L 354 z 31.12.2008, str. 16-33), § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2010 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych (Dz. U. z 2010 r., nr 232, poz. 1525, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w L. z dnia [...] maja 2012 r. nakładającą na [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną 4000 zł za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej.

Decyzję wydano w następujących ustaleniach:

W dniu [...] stycznia 2012 r. upoważnieni pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w L. przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej koncentratów spożywczych oraz przypraw w [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. W toku postępowania kontrolnego do oceny znakowania pobrano próbki z artykułów rolno-spożywczych:

W wyniku przeprowadzonej kontroli organ I instancji stwierdził następujące nieprawidłowości:

• [...] Rosół wołowy

umieszczenie na opakowaniu oraz graficzne podkreślenie informacji bez konserwantów, co narusza art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych,

w składzie umieszczono określenie substancje wzmacniające smak i zapach, co jest niezgodne z załącznikiem nr 1 rozporządzenia (WE) nr 1333/2008 w sprawie dodatków do żywności,

• [...] Kostka do mięs pieczeniowa z czosnkiem i cebulą

umieszczenie na opakowaniu oraz graficzne podkreślenie informacji bez konserwantów, co narusza art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych,

nieumieszczenie w składzie procentowej zawartości składników wymienionych w nazwie produktu, co jest niezgodne z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych,

niewłaściwe określenie funkcji technologicznej kwasu cytrynowego, niezgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzenia (WE) nr 1333/2008 w sprawie dodatków do żywności,

• [...] Gorący Kubek Na bogato! Pomidorowa z mozarellą i makaronem

umieszczenie na opakowaniu oraz graficzne podkreślenie informacji bez konserwantów, co narusza art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych,

• [...] Fix puszyste placki z jabłkami

umieszczenie na opakowaniu oraz graficzne podkreślenie informacji bez konserwantów, co narusza art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej,

niewłaściwe określenie funkcji technologicznej kwasu cytrynowego, niezgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzenia (WE) nr 1333/2008 w sprawie dodatków do żywności,

zastosowanie nazwy FIX Puszyste placki z jabłkami, podczas gdy w składzie produktu nie występują jabłka, co narusza art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W odniesieniu do kontrolowanych przypraw ([...] Papryka słodka mielona, [...] Majeranek, [...] Pieprz czarny mielony), w oznakowaniu wszystkich artykułów stwierdzono nieprawidłowości polegające na:

• nieprawidłowym wskazaniu wprowadzającego do obrotu, co stoi w sprzeczności z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o jakości handlowej,

• nieodpowiedniej wysokości cyfr i liter w oznakowaniu ilości nominalnej towarów kontrolowanych przypraw, co jest niezgodne z załącznikiem 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących oznakowań towarów paczkowanych.

Dodatkowo, produkt [...] Fix puszyste placki z jabłkami nie spełniał wymagań zadeklarowanych przez producenta z uwagi na zawyżoną o 0,4 % zawartość soli, co również narusza art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Sprawozdanie z badań nr [...] Specjalistycznego laboratorium GIJHARS w K. z dnia [...] lutego 2012 r.).

Spółka pismem z dnia [...] marca 2012 r., złożyła wyjaśnienia do protokołu kontroli, w których wskazała, że nie zgadza się z interpretacją przyjętą przez organ kontroli w zakresie dotyczącym stwierdzonych nieprawidłowości.

Następnie, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. strona przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia w zakresie podawania na produktach informacji "bez konserwantów", załączając oświadczenia agencji badania opinii publicznej oraz przy piśmie z dnia [...] maja 2012 r. strona przedstawiła wyniki badań przeprowadzonych przez agencję badawczą [...] S.A.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. odpowiedziano na zalecenia pokontrolne wyjaśniając, że zarzuty w zakresie dotyczącym oświadczenia "bez konserwantów" oraz nazwy Fix [...] puszyste placki z jabłkami nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Odnośnie zaleceń dotyczących wielkości czcionki ilości nominalnej towaru paczkowanego i nazwy wprowadzającego do obrotu, spółka podjęła decyzje o zmianie etykiet kwestionowanych produktów poprzez zaklejenie nieprawidłowych informacji naklejką zawierające informacje prawidłowe.

Organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne, informując jednocześnie stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W tych ustaleniach została wydana w dniu [...] maja 2012 r. przez L. Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzja administracyjna nakładająca na spółkę za stwierdzone nieprawidłowości karę pieniężną w wysokości 4 000 zł. Podstawą do naliczenia kary pieniężnej stanowił art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów. Ustalając wielkość obrotów, dotychczasową działalność podmiotu, średni stopień szkodliwości czynu, wysoki zakres naruszenia oraz winę umyślną w zakresie umieszczania zapisów bez konserwantów oraz nieumyślną w pozostałym zakresie L. Inspektor stwierdził, iż zgodnie z art. 40a ust. 4 w związku art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości nałożył karę pieniężną w kwocie 4000 zł.

Uzasadniając stopień zawinienia organ stwierdził, że producent jest profesjonalistą długo działającym na rynku spożywczym, zatem zna przepisy prawa. W przypadku nie spełnienia wymagań jakościowych [...] Fix Puszyste placki z jabłkami producent nie dopełnił należytej staranności podczas procesu produkcyjnego, co uznano za zdarzenie incydentalne. Natomiast w związku ze stwierdzeniem w kilku artykułach nieprawidłowości mających ma celu wprowadzenie w błąd konsumenta poprzez nadanie artykułom atrybutów wyróżniających je spośród innych im podobnym oraz uzyskania korzyści materialnych, pomimo braku dowodów bezpośrednich, organ nie mógł uznać, że producent działał w sposób nieumyślny, że był nieświadomy, bądź dopuścił się zaniedbania. Zdaniem organu zastosowanie sformułowania wprowadzającego w błąd konsumenta, co do składu przez umieszczenie informacji "Bez konserwantów" z jednoczesnym podaniem wyjaśnienia "zgodnie z prawem kostki bulionowe/rosołowe nie zawierają substancji konserwujących" jest działaniem celowym. W przypadku nazwy produktu "Puszyste placki z jabłkami" przy jednoczesnym braku jabłek w składzie brak jest jednoznacznych dowodów, czy producent miał na celu wprowadzić konsumenta w błąd. Pozostałe stwierdzone nieprawidłowości w oznakowaniu organ zakwalifikował jako uchybienie powstałe poprzez zaniedbania jednostki kontrolowanej w zakresie aktualizacji opakowań na zgodność z obowiązującymi przepisami praw żywnościowego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wniósł odwołanie od w/w decyzji, wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania.

Decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: -art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezłożenie podpisu przez organ bezpośrednio pod rozstrzygnięciem decyzji, co w opinii Skarżącego jest rażącym naruszeniem prawa, jak również niewskazanie w sentencji decyzji materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w formie sprawozdania z prowadzonych w toku postępowania działań zamiast jasnego podania informacji, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej pomimo, iż jego produkty odpowiadają normom jakości handlowej, a naruszenia dotyczyły podania niewłaściwego podmiotu wprowadzającego produkty do obrotu oraz zbyt małej czcionki w oznakowaniu ilości nominalnej produktu, art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez zakwestionowanie wiarygodności metodologii badań opinii publicznej w zakresie produktu [...] Fix Puszyste placki z jabłkami, art. 80 k.p.a. poprzez wyrywkową i niewłaściwą interpretację wyników badań [...] S.A., co doprowadziło do wyciągnięcia odmiennych wniosków,art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zakwestionowanie materiału dowodowego w postaci badań opinii publicznych, zarzucając im niewiarygodność dowodową, art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez dowolne stwierdzenie, iż celem spółki było wprowadzenie konsumenta w błąd,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej poprzez założenie, że określenie bez (dodatku) konserwantów wraz z informacją, iż jest to zgodne z prawem, wprowadza konsumenta w błąd,

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 lit c rozporządzenia (UE) 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, gdyż zastosowano ją jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia decyzji, podczas, gdy zgodnie z zasadami wejścia tego przepisu w życie - jego tekst będzie obowiązujący od 13.12.2014 r., co powoduje nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym w związku z art. 19 i 10 k.p.a. poprzez jego zastosowanie podczas, gdy kwestia nieuczciwych praktyk rynkowych leży poza właściwością organów Inspekcji, jak również przez rażącą wykładnię pojęcia przeciętnego konsumenta,

- art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej poprzez stwierdzenie winy oraz społecznej szkodliwości czynu działań spółki.

W opinii strony organ I instancji rażąco naruszył przepisy k.p.a. poprzez nieumieszczenie podpisu bezpośrednio pod rozstrzygnięciem przedmiotowej decyzji. Zgodnie z k.p.a. każda decyzja składa się z rozstrzygnięcia (sentencji) oraz uzasadnienia, którego brak nie ma wpływu na istnienie decyzji. Dlatego też, podpis powinien znajdować się bezpośrednio pod sentencją, a nie po uzasadnieniu. Dodatkowo, w uzasadnieniu organ powołał się na rozporządzenie (UE) 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, który co do zasady, będzie obowiązywał od 13 grudnia 2014 r.

Strona stwierdziła, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i powoduje tym samym jej nieważność z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odniesieniu do uzasadnienia decyzji strona podniosła, że ma ono charakter sprawozdania z czynności kontrolnych, przez co właściwie pozbawione jest części prawnej, co utrudnia polemikę z decyzją. W nawiązaniu do kwestionowanego określenia bez (dodatku) konserwantów, podkreślono, że stanowisko organu I instancji w tym zakresie jest nieuzasadnione, zwłaszcza, że w uzasadnieniu decyzji brak jest dowodów na to, iż oznakowanie to wprowadza konsumenta w błąd. Użyte określenie bez (dodatku) konserwantów jest zgodne z prawdą, pełni funkcję informacyjną i nie zawiera żadnych wyróżników w stylu: "tylko", ,jedynie", tak więc w żaden sposób nie wprowadza konsumenta w błąd. Powołując się na Raport Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) Zagrożenia związane z żywnością strona podkreśliła, że zastosowanie w produkcji żywności substancji dodatkowych takich jak konserwanty, budzi obawy aż 79 % konsumentów w Polsce, tak więc informowanie konsumentów o braku obecności tych substancji w produkcie jest uzasadnione. Organ I instancji w swojej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do wyników badań przeprowadzonych przez EFSA, czym naruszył art. 8 i 11 k.p.a.

Dodatkowo, żaden obowiązujący przepis nie definiuje określenia podobne środki spożywcze, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji.

Wskazując produkty firmy konkurencyjnej ([...]) Strona podkreśliła, iż usunięcie określenia bez (dodatku) konserwantów z produktów spółki doprowadziłoby do obniżenia ich konkurencyjności względem takich, które posiadają takie oznaczenia. Nie może pozostać również bez znaczenia w przedmiotowej sprawie również fakt, iż w krajach Unii takie oznaczenia są jak najbardziej dozwolone, czego organ nie zweryfikował.

W zakresie zakwestionowanej nazwy Fix Puszyste placki z jabłkami strona podkreśliła, że na odwrocie znajduje się określenie Fix do placków z jabłkami oraz pełen wykaz składników. W opinii strony informacje podane w oznakowaniu, zapisane dużą czcionką umieszczone na froncie opakowania, w sposób pełny i rzetelny informują o fakcie konieczności dodania do przygotowania produktu mleka i jabłek. Wskazując konkurencyjny, analogiczny produkt (Pomysł na... firmy [...]) pełnomocnik powołał się na zwyczajowość przekazywania informacji dla tego typu produktów.

W zakresie wyników badań, przeprowadzonych przez [...] S.A. strona podniosła, że organ pominął fakt, iż badania te zostały przeprowadzone przez jedną z najbardziej renomowanych agencji w zakresie badania opinii publicznej. Faktem jest, że strona przedstawiła organowi I instancji same wyniki, jednak organ ze swojej strony nie zwrócił się do strony o ich uszczegółowienie, czym naruszył art. 77 k.p.a. Dlatego też, w opinii strony, Wojewódzki Inspektor JHARS w L. nie powinien kwestionować przydatności przeprowadzonych badań.

W dalszej części odwołania strona wskazała, że organ, powołując się na model przeciętnego konsumenta zawarty w art. 2 pkt 8 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom handlowym, podkreślił takie cechy jak: "wiek, niepełnosprawność fizyczna i umysłowa", stwierdzając, że "istnieje zatem ryzyko wprowadzenia w błąd", co sprawia, iż interpretacja ta jest "rażąco nieprawidłowa".

W odniesieniu do naruszeń w zakresie niewłaściwie wskazanego podmiotu wprowadzającego do obrotu ([...] S.A. zamiast [...] Sp. z o.o.), strona podkreśliła, że obie spółki zlokalizowane są pod tym samym adresem, a na opakowaniu był również umieszczony nr infolinii, pod którą można uzyskać wszystkie potrzebne informacje. Dodatkowo, żadna ze spółek [...] nigdy nie otrzymała informacji o braku możliwości kontaktu z powodu wskazania niewłaściwej spółki jako producenta, jak również nie skarżono się na wysokość czcionki.

Natomiast odnosząc się kwestii zawyżenia zawartości soli o 0,4 % w produkcie [...] Fix Puszyste placki z jabłkami, podniesiono, że nie jest ono zagrożeniem dla zdrowia konsumenta, ani dla jego interesu ekonomicznego, podobnie jak niewłaściwe określenia substancji dodatkowych.

Jeśli chodzi o brak ilościowej zawartości składników: czosnek i cebula w produkcie [...] Kostka do mięs pieczeniowa z czosnkiem i cebulą, w opinii strony, konsument kieruje się informacją o zawartości mięsa, a czosnek i cebula mają za zadanie "wymodelować smak".

W tych ustaleniach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Opisując stan faktyczny, przeprowadzone postępowanie administracyjne i wskazując na stwierdzone nieprawidłowości oraz przytaczając treść przepisów wskazanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdził, że przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiają się każdej praktyce, dotyczącej znakowania artykułów rolno-spożywczych, mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić konsumenta w błąd. Podkreślił, że przy ocenie stopnia zawinienia oraz zakresu naruszenia Główny Inspektor nie przypisał stronie winy umyślnej, a niewłaściwą interpretację prawa żywnościowego.

Organ II instancji podkreślił m.in., że zgodnie z obowiązującym prawem nie wolno dodawać do grupy koncentratów spożywczych, do których zaliczają się produkty objęte w przedmiotowej sprawie kontrolą, umieszczanie w oznakowaniu informacji bez dodatku konserwantów jest niezgodne z prawem i narusza art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z ww. przepisem oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd. Podkreślił, że oznakowanie produktu nie powinno wskazywać, że posiada on cechy wyjątkowe, niespotykane u podobnych środków spożywczych, podczas gdy wszystkie produkty typu kostki rosołowe, zupy w proszku, fiksy do dań nie mogą zawierać konserwantów.

Organ odnosząc się do naruszenia dotyczących przypraw w zakresie nieprawidłowego wskazania wprowadzającego do obrotu oraz nieodpowiedniej wysokości czcionki, podkreślił, że naruszenia te, choć nie zagrażają bezpośrednio konsumentowi, sprawiają, że produkty nie posiadają właściwej jakości handlowej.

Od decyzji [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

• art. 19 i 20 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym poprzez zastosowanie w/w ustawy niniejszej sprawie, podczas gdy nie należy to do właściwości IJHARS,

• art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ wątpliwości podjętych w stosunku do metodologii badań [...] S.A.;

• art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie w ustaleniu możliwości ewentualnego wprowadzenia w błąd co do produktu FIX Puszyste placki z jabłkami wyników badań [...] S.A. jak również poprzez ustalenie, iż w/w wyniki nie wskazują iż nazwa artykułu FIX Puszyste: placki z jabłkami nie wprowadza konsumenta w błąd, co wynika z przeprowadzonych badań,

• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie, dlaczego organy przypisały [...] sp. z o.o. średniego stopnia zawinienia,

• art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 40a ust. 1 pkt 5 ustawy o jakości handlowej poprzez niewskazanie stopnia społecznej szkodliwości czynu, przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej poprzez błędne przyjęcie, iż umieszczenie w oznakowaniu informacji brak konserwantów wprowadza konsumenta w błąd jak również przyjęcie, iż nazwa i oznakowanie produktu [...] FIX Puszyste placki z jabłkami, która jest nazwą fantazyjną są niewłaściwe,

• § 9 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych poprzez założenie, iż fantazyjna nazwa produktu [...] Puszyste placki z jabłkami jest niezgodne z w/w przepisami,

• art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym poprzez nieodpowiednią interpretację pojęcia przeciętnego konsumenta, co doprowadziło do błędnych wniosków, jakoby nazwa produktu [...] FIX Puszyste placki z jabłkami oraz określenie bez konserwantów wprowadza konsumenta w błąd,

• art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych poprzez błędną wykładnię pojęcia korzyść majątkowa, którą to zrównoważono z wartością sprzedaży, podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego terminu oznacza zysk (marżę) osiągniętą w wyniku sprzedaży danego produktu,

• art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych przez wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie w oznakowaniu nieprawidłowej nazwy wprowadzającego do obrotu oraz zastosowanie nieodpowiedniej wysokości czcionki, pomimo, iż Skarżąca zobowiązała się do natychmiastowego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W opinii skarżącej, przepisy w zakresie dodawania do żywności substancji dodatkowych nie są precyzyjne i nie są powszechnie znane konsumentowi. Trudno więc przyjąć, że przeciętny konsument zna takie przepisy i ma świadomość, do których środków spożywczych można stosować substancje konserwujące. Powołując się na Raport Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) Zagrożenia związane z żywnością. Skarżąca podkreśliła, że zastosowanie w produkcji żywności substancji dodatkowych takich jak konserwanty, budzi obawy aż 79 % konsumentów w Polsce, tak więc informowanie konsumentów o braku obecności tych substancji w produkcie jest uzasadnione.

Dodatkowo, żaden obowiązujący przepis nie definiuje określenia podobne środki spożywcze, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Wskazując produkty firmy konkurencyjnej ([...]) skarżąca podkreśliła, iż usunięcie określenia bez (dodatku) konserwantów z produktów skarżącej doprowadziłoby do obniżenia ich konkurencyjności względem takich, które posiadają takie oznaczenia.

Zdaniem skarżącej organ I instancji w sposób niewłaściwy powołał się na przepisy ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, bowiem wykracza to poza obszar należący do jego właściwości. Powołany przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przykład znakowania oleju - roślinnego określeniem bez cholesterolu skarżąca uznała za niewłaściwy z uwagi na fakt, ż w oleju roślinnym brak cholesterolu jest cechą immanentną.

W zakresie zakwestionowanej nazwy Fix Puszyste placki z jabłkami skarżąca podkreśliła, że umieszczona na froncie opakowania nazwa jest nazwą fantazyjną, natomiast na odwrocie znajduje się określenie Fix do placków z jabłkami oraz pełen wykaz składników. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż na froncie opakowania umieszczona jest również informacja o tym, że należy do produktu dodać jabłka, a dodatkowo konsument ma możliwość kontrolowania składu na podstawie wykazu składników. Na opakowaniu również wskazany jest szczegółowy opis użycia produktu, jak również informacja propozycja podania. Dlatego też w opinii skarżącej produktu [...] Fix Puszyste placki z jabłkami oznakowany jest w sposób prawidłowy z zgodny z przepisami oraz informuje o tym, iż produkt nie zawiera jabłek. Odnosząc się do § 9 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych skarżąca podkreśliła, iż przepis ten dotyczy nazwy handlowej, nie zaś nazwy fantazyjnej, którą jest [...] Fix Puszyste placki z jabłkami.

W odniesieniu do badań prowadzonych przez instytuty badawcze skarżąca podniosła, że ich wyniki stanowią potwierdzenie, iż konsumenci po zapoznaniu się z opakowaniem produktu nie są wprowadzeni w błąd i nie oczekują, iż w składzie tego produktu zawarte są jabłka. Organy ze swojej strony nie zwróciły się do skarżącej ani do instytutu badawczego o ich uszczegółowienie, by w pełni uszczegółowić stan faktyczny, czym naruszyły art. 77 k.p.a.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Organy Inspekcji przeprowadziły kontrole zgodnie z wymaganiami ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych. Kontrolujący przedstawili właściwe upoważnienia udzielone przez Inspektora Inspekcji Wojewódzkiej, z kontroli sporządzono protokół z podaniem wyników kontroli. Protokół kontroli jest dokumentem obrazującym przebieg kontroli i ustalenia, które w jej wyniku dokonali kontrolujący. Zatem nie można podzielić zarzutu skarżącej spółki, oparcia się przez organy Inspekcji w swych rozstrzygnięciach na treści ustaleń poczynionych w toku kontroli przez kontrolujących. Organ wydający decyzję nie przeprowadza ponownie kontroli lecz korzysta z ustaleń dokonanych w czasie kontroli, a te ustalenia zawarte są w protokole kontroli. Jeżeli zatem organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przytacza owe ustalenia odnosząc się jednocześnie do nich pod kątem właściwych przepisów, to nie sposób zarzucić mu, iż uzasadnia swoje rozstrzygnięcie w sposób nieprawidłowy.

Uzasadnienie decyzji także, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, odpowiada wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a. W motywach rozstrzygnięcia organ Inspekcji szczegółowo przedstawił i omówił stan faktyczny wskazując na uchybienia dotyczące oznakowania środków spożywczych produkowanych przez spółkę. Jednocześnie w kwestionowanym uzasadnieniu podano także przepisy prawa, które zostały naruszone. Przepisy te zostały także omówione w taki sposób, jak je rozumie (interpretuje) organ Inspekcji. Sąd orzekający w sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia, by interpretacja przepisów mających zastosowanie w sprawie była przez Inspekcję dokonana nieprawidłowo, lub by organ zastosował przepisy niewłaściwe dla ustalonego stanu faktycznego. To natomiast, że skarżąca inaczej rozumie te przepisy prawa, wynika z faktu, iż nie zgadzając się z rozstrzygnięciem stara się ową interpretację przeprowadzić w kierunku dla siebie najbardziej korzystnym. Jednakże w tej kwestii nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, także z przyczyn wskazanych dalej.

Za nietrafny należało uznać zarzut niewłaściwego podpisania decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna, stosownie do przepisu art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania (...). Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zawierają wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej statuujące te akty, jako rozstrzygnięcia dokonane przez te organy. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji jest jej integralną częścią. Zatem podpis organu ją wydającego nie musi znajdować w dwóch miejscach: raz pod rozstrzygnięciem i po raz drugi pod jej uzasadnieniem. Wymagania podpisania rozstrzygnięcia w dwóch miejscach nie sposób również wyprowadzić z treści przepisu art. 107 § 1 k.p.a. Wręcz przeciwnie, zwracając uwagę na chronologię (kolejność) poszczególnych elementów decyzji wymienioną w art. 107 § 1 k.p.a., podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji jest umieszczony na samym końcu (nawet po pouczeniu o terminie i trybie zaskarżenia). Nie można zatem podzielić zastrzeżenia skarżącej co do wady i to istotnej zaskarżonej decyzji administracyjnej polegającej na jej podpisaniu pod uzasadnieniem.

Zarzut skarżącej o nieuprawnionym zastosowaniu przez Inspekcję przepisów ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym nie był trafny z tego powodu, że przepisy tego aktu normatywnego nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia. Inspekcja posłużyła się przepisami ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym jedynie dla sprecyzowania określenia "wprowadzanie konsumenta w błąd". Ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia w art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c) – zastosowanym w sprawie – nie posiada legalnej definicji "wprowadzenia w błąd", aczkolwiek wprost mówi o zakazie takiego oznakowania środka spożywczego, które może wprowadzać konsumenta w błąd. W sytuacji, w której akt normatywny nie zawiera definicji wyrażenia, którym się posługuje, zasadnym jest poszukiwanie dookreślenia znaczenia takiego wyrażenia w przepisach innego aktu normatywnego odnoszącego się do działalności podmiotu, w stosunku do którego organ dokonuje rozstrzygnięcia. Z tych powodów organ Inspekcji, wskazując na przepis art. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym wyjaśnił, jak należy rozumieć wprowadzające w błąd konsumenta zarówno oznakowanie koncentratów spożywczych, jak i produktów [...] FIX Puszyste placki z jabłkami. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie owe dookreślenie przepisem art. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym zwrotu użytego w art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - wprowadzenie oznakowaniem w błąd konsumenta – nie wychodziło poza uprawnienie organu w zakresie dopuszczalnej interpretacji zastosowanego przepisu. Ustawa o przeciwdziałaniu... we wskazanym przepisie za owe wprowadzenie w błąd konsumenta uznaje jakiekolwiek działanie, które powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął. W przeniesieniu na zakaz z art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia będzie to więc takie działanie (oznakowanie produktu), przy którego braku, konsument będzie tym produktem mniej zainteresowany. Natomiast jeżeli takie oznakowanie będzie umieszczone, konsument nim się sugerujący będzie bardziej skłonny podjąć decyzję o jego zakupie.

Organ Inspekcji, wskazując na stosowne przepisy podkreślał, że w produktach z grupy koncentraty spożywcze nie stosuje się konserwantów, gdyż jest to niedozwolone. Jeżeli zatem spółka w ich oznakowaniu umieszcza informację o braku tych konserwantów, to jak słusznie wywodziła Inspekcja, sugeruje tym zbędnym oznakowanie, że tylko koncentraty spożywcze skarżącej nie zawierają konserwantów. Tym samym takie produkty innych producentów, na których tego rodzaju oznakowanie nie występuje, stają się mniej konkurencyjne w stosunku do takich samych produktów skarżącej. Spółka poniekąd zgadzała się z argumentacją organu podkreślając, że usunięcie z oznakowania kwestionowanej informacji spowoduje niekonkurencyjność jej koncentratów w stosunku do tego produktu wytwarzanego przez [...]. Argumentacja zawarta w skardze o tym, że u 79% polskich konsumentów zastosowanie w produkcie konserwantów budzi obawy, dlatego w oznakowaniu tych produktów zawarto informację o braku konserwantów, nie uzasadnia stosowania zakwestionowanego oznakowania.

Zatem w tym zakresie Inspekcja zasadnie zastosowała przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdyż owa zbędna na oznakowaniu koncentratów spożywczych informacja o niestosowaniu konserwantów, w sytuacji w której wszystkie inne koncentraty produkowane przez innych producentów konserwantów nie zawierają, wprost sugeruje "szczególna właściwość" koncentratu skarżącej spółki.

Z innych natomiast powodów i zasadnie, w ocenie Sądu, zakwestionowano produkt [...] FIX Puszyste placki z jabłkami. Napis ten był eksponowany dużą czcionką na opakowaniu produktu jednoznacznie wskazując na zawartość jabłek. To, że w składzie nie podano tych owoców, a wręcz przeciwnie zawarto informację o konieczności dodania ich w czasie przyrządzania, nie zmienia faktu niewłaściwego oznakowania tego produktu spożywczego. Nadto organ stwierdził zawyżoną zawartość soli w tym produkcie w stosunku do deklarowanej przez producenta. To, że ten nadmiar soli może nie zagrażać zdrowiu konsumenta nie zmienia tego, że deklaracja producenta nie odpowiada prawdzie.

Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z zachowaniem wymagań przepisów postępowania, w tym kwestionowanych przez skarżącą. Inspekcja badając jakość handlową kontrolowanych produktów miała na uwadze definicję jakości handlowej z art. 3 pkt 5 ustawy o jakości... określającej, że są to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości (...) oraz wymagania wynikające z (...) opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. W takim też zakresie kontrolowane produkty poddała analizie, mając na uwadze, że zgodnie z art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy artykuły te zostały wprowadzone do obrotu w warunkach określonych wymaganiami dla tych produktów i z odpowiednimi deklaracjami producenta.

Jednym z tych wymagań jest, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o jakości, właściwe oznakowanie produktów, do którego to oznakowania stosuje się wymagania wskazane w ust. 2 odwołującym się m.in. do art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Wobec naruszenia wskazanych przepisów organy Inspekcji nałożyły na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości wskazanej w zaskarżonej decyzji. Wysokość kary pieniężnej została określona, zgodnie z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych, z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, zakresu naruszenia, mając także na uwadze dotychczasową działalność skarżącej spółki i wielkość jej obrotów. Ustalając wysokość kary pieniężnej Inspekcja, według powyższych kryteriów, uzasadniła rozstrzygnięcie.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.