II SA/Bd 1036/12

Uzasadnienie

Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2012 r. Wójt Gminy B. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) w zw. z art. 104 Kpa po rozpatrzeniu wniosku spółki A z siedzibą w T., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy znamionowej wytworzonej energii do 1 MW, średnicy wirnika do 60 m i wysokości zawieszenia wirnika na wysokości do 80 m (wysokość całkowita do 100 m) wraz z infrastrukturą i obiektami towarzyszącymi na działce nr [...] w miejscowości G., gmina B..

Składająca odwołanie od tej decyzji ww. Spółka oraz uczestnik postępowania Z. W. zarzucili naruszenie: art. 6. Kpa i art. 7 Konstytucji oraz art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji (dalej E.K.D.A.) - poprzez dokonanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, a wbrew obowiązującym przepisom; art. 7 i art. 77 § 1 Kpa - poprzez brak rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, nie uwzględnienie wszystkich faktów i nie przypisanie im odpowiedniego znaczenia a uwzględnianie okoliczności nie należących do spawy; art. 8 Kpa- poprzez prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej w związku z brakiem wyjaśnień oraz wskazania stronom obowiązujących przepisów oraz brak ustosunkowania się do zgłoszonych twierdzeń i wniosków stron oraz nieuwzględnienie i nieustosunkowanie się do ich interesów; naruszenie art. 9 Kpa - poprzez brak poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć znaczenie w postępowaniu; naruszenie art. 10, art. 80 i art. 81 Kpa - poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do materiałów, na których oparto rozstrzygnięcie, w szczególności opracowania "Województwo kujawsko-pomorskie. Zasoby i możliwości wykorzystania odnawialnych, źródeł energii"; naruszenie art. 11 Kpa i art. 18 E.K.D.A. - poprzez brak wyjaśnienia i uargumentowania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy postępowaniu; naruszenie art. 12, art. 35 i art. 36 Kpa i art. 17 ust.1 E.K.D.A. poprzez zbędną zwłokę w prowadzeniu postępowania, nałożenie kosztownego i długotrwałego obowiązku opracowania raportu, który nie był brany pod uwagę przy rozstrzygnięciu oraz nieinformowania stron o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy; naruszenie art. 19 i art. 20 Kpa - poprzez badanie zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi (bez powołania się na nie), w szczególności zachowania odległości od istniejących obiektów, a tym bardziej od obiektów planowanych, "czyli wejście w kompetencje inne organu" i zakres postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę; naruszenie art. 80 Kpa - poprzez uznanie, że zebrane dowody w sprawie pozwalają na przyjęcie, że zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie odmownej decyzji; naruszenie art. 80 ust. 1 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. - poprzez niewzięcie pod uwagę dokonanych uzgodnień i opinii oraz ustaleń zawartych w sporządzonym "Raporcie o oddziaływaniu na środowisko"; naruszenie art. 107 Kpa oraz art. 85 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z 3 października 2008 r. poprzez wady uzasadnienia, w szczególności niewskazanie, na jakich dowodach organ pierwszej instancji oparł swoje twierdzenia i dlaczego nie wziął pod uwagę wyjaśnień zawartych w Raporcie z załącznikami oraz we wniosku o wydanie decyzji i karcie przedsięwzięcia z załącznikami, a także dokonanymi w ramach postępowania pozytywnymi uzgodnieniami; naruszenie art. 115 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez ocenę czy teren wokół planowanej inwestycji należy do jednego z obszarów chronionych w przedmiotowej ustawie i rozporządzeniu (w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku) jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, a nie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania sąsiednich terenów. Stawiając powyższe zarzuty skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 2 Kpa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 80 ust. 1 i ust. 2, art. 81 ust. 1 i art. 85 ust. 1 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w zw. z art. 144 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z zm.) art. 138 § 2 w zw. z art. 6 Kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. - decyzją z [...] sierpnia 2012 r. ([...]) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wg Kolegium Wójt nie ustosunkował się do twierdzeń zawartych w obszernym materiale dowodowym.

Składając skargę ww. Spółka domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia na jej rzecz kosztów wg norm przepisanych zarzuciła:

a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przyjęcie, że na tle rozpatrywanej inwestycji istnieje konflikt społeczny uzasadniający rozpatrywanie innej lokalizacji przedsięwzięcie;

b) naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu na jakich dowodach SKO oparło swoje twierdzenia i dlaczego nie wzięło pod uwagę ustaleń zawartych w Raporcie, wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, uzgodnień poczynionych z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. i Państwowym Powiatowym Inspektoratem Sanitarnym w B.;

c) naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kpa poprzez zaniechania rozpoznania merytorycznie przedmiotowej sprawy;

d) naruszenie art. 80 ust. 1 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r., poprzez zaniechania dokonania oceny oddziaływania na środowisko i nieuwzględnieniu przy rozpoznawaniu sprawy wyników uzgodnień i opinii wydanych przez właściwe organy, ustaleń zawartych w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyników postępowania z udziałem społeczeństwa;

e) naruszenie art. 85 ust. 1 ww. ustawy z 3 października 2008 r. poprzez przyjęcie, że w świetle wyników postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zasadnym jest rozpatrzenie innego wariantu realizacji inwestycji aniżeli wskazany przez Skarżącą;

f) naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez wydanie decyzji kasacyjnej przy braku podstaw do jej wydania.

Odpowiadając na skargę organ podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do zaś do przepisu art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - co w niniejszej sprawie wymaga szczególnego podkreślenia. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Tymczasem z akt sprawy przy analizie zaskarżonej decyzji wynika przede wszystkim wątpliwość co do prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności kto i kiedy wydał zaskarżoną decyzję.

Z protokołu posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zawartego na karcie 17 akt postępowania przed tym organem wynika bowiem, że posiedzenie, na którym rozpoznano odwołanie spółki A. od decyzji Wójta Gminy B., na którym orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji odbyło się dnia [...] lipca 2012 r. Stronę dalej, tj. na karcie 18 tychże akt znajduje się natomiast decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Ponadto w wspomnianym protokole posiedzenia z dnia 26 lipca 2012 r. na karcie 17 akt jest inny skład niż w decyzji na karcie 18, tj. w decyzji z 6 sierpnia 2012 r. Nie wiadomo także czyje podpisy figurują pod rozstrzygnięciem organu odwoławczego.

W związku z tym godzi się w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 107 § 1 Kpa określając składniki decyzji stwierdza m.in., że należą do nich "podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji."

Zastosowanie w przytoczonym fragmencie przywołanego przepisu koniunkcji i użycie spójnika "i" w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że imię i nazwisko, a także dalsze wymagane ustawą podanie stanowiska służbowego powinny znajdować się bezpośrednio przy podpisie. Nawet gdyby zakwestionować powyższy pogląd, to jednak zdaniem Sądu nie powinno być wątpliwości - a takie w niniejszej sprawie zachodzą - kto podpisał skarżoną decyzję; czy osoby wymienione w protokole z [...] lipca 2012 r. na karcie 17 czy też osoby wymienione in princpio decyzji na karcie 18 akt.

Już tylko te okoliczności nakazywały uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niezależnie jednak od powyższego przyznając rację skarżącemu, należy także stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył w stopniu określonym treścią przywołanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepis art. 138 § 2 Kpa, w brzmieniu nadanym temu przepisowi, przepisami ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18).

Przepis ten - po dokonanej nowelizacji - pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wówczas, gdy spełnione zostały dwie przesłanki - mianowicie decyzja ta została wydana: po pierwsze - z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. I dopiero w wypadku spełnia łącznie obu tych przesłanek organ II instancji ma możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Nowelizacja art. 138 § 2 Kpa miała na celu ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze uchylające się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Decyzja kasacyjna stanowi bowiem wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Ratio legis dokonanej nowelizacji było skrócenie czasu trwania postępowań administracyjnych poprzez dalsze ograniczenie możliwości przekazania spraw do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji bez koniecznej potrzeby. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest więc stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ odwoławczy i organ winien to uzasadnić w swojej decyzji. W doktrynie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 Kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej a zatem niedopuszczalna jest wykładania rozszerzająca tego przepisu, co oznacza, iż przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne.

Tymczasem wydając zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszając dyspozycję art. 107 § 3 Kpa ograniczył się tylko - co ewidentnie wynika z jej uzasadnienia - do przytoczenia treści przepisów art. 138 § 2 Kpa oraz art. 80 ust. 1 art. 81 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Jednocześnie jednak organ uznał, iż w sprawie zebrano obszerny materiał dowodowy (str. 5 zaskarżonej decyzji) nie wskazując na jakiekolwiek braki w tym zakresie. To stwierdzenie organu odwoławczego w konfrontacji z aktami sprawy utwierdziło Sąd w ocenie, iż organ dysponował odpowiednim materiałem dowodowym, lecz uchylił się od jego oceny, naruszając nie tylko wskazany wcześniej przepis art. 138 § 2 Kpa, ale także przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu swojej decyzji przesłanek swego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy naruszył także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa, zaniechawszy merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 80 ust. 1 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnieniu informacji o środowisku i środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez zaniechanie oceny oddziaływania na środowisko i pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy wyników uzgodnień i opinii wydanych przez właściwe organy (tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B.), ustaleń zawartych w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyników postępowania z udziałem społeczeństwa.

W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uchylić zaskarżoną decyzję, rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku opierając na przepisie art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r., a zawarte w pkt 3 na przepisie art. 200 oraz art. 211 i art. 212 § 1 tej ustawy.

Kierunek dalszego postępowania wynika wprost z uzasadnienia wyroku, którego oceny prawne i wskazania po myśli art. 153 przywoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają dla organu charakter wiążący.

W szczególności organ ten dokonana ponownie wszechstronnej oceny zebranego - jak sam to wskazał - obszernego materiału dowodowego i dopiero wówczas rozstrzygnie sprawę. Jeśli w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy organ po dokonaniu wszechstronnej analizy materiału dowodowego mimo wszystko dostrzeże potrzebę jeszcze jego uzupełnienia to rozważy wówczas możliwość skorzystania z art. 136 Kpa albo - na co zresztą organ odwoławczy sam zwrócił uwagę w uzasadnieniu swej decyzji - z możliwości przewidzianych w art. 50 § 1 Kpa.