II GW 21/12

Uzasadnienie

I

Pismem z dnia 15 listopada 2012 r. Prezydent m. st. W. wniósł, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem m. st. W. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w B. poprzez wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. jako organu właściwego rzeczowo i miejscowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności za pobyt w warszawskiej izbie wytrzeźwień na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. (dalej: SODON) przeciwko zobowiązanemu W. W. , zamieszkałemu w G. przy ul. S. [...], oraz o zasądzenie od Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. na rzecz Prezydenta m. st. W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Spór ten zaistniał na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2012 r. poz. 1015 ze zm; dalej u.p.e.a.), przekazał Prezydentowi m. st. W. tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 6 października 2011 r. wystawiony przez SODON celem prowadzenia egzekucji administracyjnej należności za pobyt w warszawskiej izbie wytrzeźwień od zobowiązanego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 170/12 – po rozpoznaniu skargi na postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego – orzekł, że naczelnik urzędu skarbowego powinien w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać tytuł wykonawczy Prezydentowi m.st. W..

W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent m. st. W. wskazał, że uznanie go za jedyny i wyłączny administracyjny organ egzekucyjny rzeczowo i miejscowo właściwy do egzekwowania należności pieniężnych za pobyt w warszawskiej izbie wytrzeźwień osób mających miejsce zamieszkania poza m. st. W. jest wadliwe z uwagi na art. 19 u.p.e.a. oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U z 2004 r. Nr 121 poz. 1267 ze zm.; dalej u.u.i.s.).

Wnioskodawca wskazał, że art. 5 ust. 6 u.u.i.s. szeroko ujmuje kompetencje naczelników urzędów skarbowych do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych.

Następnie przypomniał, że z art. 19 § 2 u.p.e.a. wynika, że właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania właściwy jest ten organ. W odróżnieniu jednak od kompetencji naczelników urzędów skarbowych, kompetencje prezydentów gmin o statusie miast w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych ograniczają się do określonego zakresu spraw i do stosowania określonych środków egzekucyjnych. Zdaniem wnioskodawcy przepis art. 19 § 2 u.p.e.a., statuujący właściwość rzeczową prezydentów gmin o statusie miast nie wyłącza jednoczesnej właściwości rzeczowej naczelników urzędów skarbowych do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności ustalanych lub określanych i pobieranych przez tych prezydentów we wszystkich sytuacjach, które dotyczą podjęcia czynności egzekucyjnych wobec zobowiązanych mających miejsce zamieszkania (lub siedzibę) poza obszarem gmin, lub których majątek znajduje się poza obszarem gmin. W ocenie Prezydenta m.st. W., stwierdzenie, że jest on właściwy do egzekwowania należności za pobyt w SODON we wszystkich zakątkach kraju jest jednoznaczne ze zmuszaniem go do działania sprzecznego z art. 22 § 2 u.p.e.a., tj. z ustaleniem właściwości miejscowej według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, chyba że zachodzi wyjątek przewidziany § 3 ww. przepisu. Wobec tego Prezydent m. st. W. ma prawo prowadzić egzekucję administracyjną należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określenia i pobierania jest właściwy wyłącznie na terenie m. st. Warszawy. W konsekwencji przyjąć należy, że jeżeli należność ma zostać wyegzekwowana od zobowiązanego, który ma miejsce zamieszkania lub jego majątek znajduje się poza W., Prezydent m. st. W. nie będzie miejscowo właściwy do podjęcia czynności egzekucyjnych, a egzekucja ta leży w gestii naczelnika urzędu skarbowego. Prezydent m. st. W. wskazał też, że nie ma możliwości technicznych do egzekwowania należności pieniężnych na terenie całego kraju. Nie ma również podstaw prawnych do tego, aby Prezydent m. st. W. mógł tworzyć, dla potrzeb podejmowania czynności egzekucyjnych na terenie kraju, delegatury lub zamiejscowe filie, dlatego też pracownicy tego organu chcąc dokonać czynność egzekucyjną byliby zmuszeni do odbycia podróży do miejsca zamieszkania zobowiązanego. Kosztami tych podróży, zakwaterowania w hotelach musieliby być obciążeni zobowiązani, w konsekwencji czego koszt prowadzenia egzekucji administracyjnej poza m. st. W. musiałby być znacząco wyższy niż w W., więc należałoby w takich sytuacjach rozważyć umorzenie egzekucji na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a.

W odpowiedzi na wniosek Prezydenta m. st. W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez powierzenie egzekucji Prezydentowi m. st. W. oraz o zasądzenie od Prezydenta m. st. W. na rzecz Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. wskazał na treść wyroku WSA w Rzeszowie (I SA/Rz 170/12). Twierdził, że zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie. Zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 19 § 2 u.p.e.a., ponieważ Prezydent m. st. W., jako organ gminy, jest uprawniony zarówno do określenia jak i pobierania należności pieniężnych z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień, a to oznacza, że jest organem właściwym rzeczowo w zakresie egzekucji przedmiotowych należności pieniężnych. Na marginesie zauważył ponadto, że będzie on właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie, kiedy egzekucja administracyjna prowadzona przez Prezydenta m. st. W. okaże się bezskuteczna.

II

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Art. 15 § 2 powołanej ustawy stanowi, że do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Z kolei według art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powinna poprzedzać ocena jego dopuszczalności - w rozumieniu odpowiednio stosowanego art. 58 § 1 p.p.s.a.

Rozważając dopuszczalność wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należy mieć na względzie, że według utrwalonych poglądów sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk, co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Tak więc spór kompetencyjny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi mieć charakter konkretny, dotyczący określonej sprawy administracyjnej, ponadto musi być aktualny (v. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OW 95/11 oraz z dnia z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II GW 7/11).

W przypadku gdy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie spełnia tych wymogów, brak jest możliwości wskazania organu właściwego do rozpoznania. Z tych względów trafnie - w ocenie składu orzekającego - w judykaturze wniosek niespełniajacy wskazanych wymogów uznawany jest za niedopuszczalny (v. np. postanowienia NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 25/05 oraz z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II OW 48/08).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgłoszony w tej sprawie sądowoadministracyjnej wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlegał odrzuceniu – jako niedopuszczalny.

Wprawdzie w rozpatrywanym przypadku spór niewątpliwie dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej, a to sprawy w przedmiocie prowadzenia egzekucji administracyjnej należności za pobyt w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w W. na podstawie konkretnie oznaczonego tytułu wykonawczego (nr [...]- wystawionego przez ten Ośrodek).

Poza sporem jednak we wskazanej sprawie administracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - w wyniku kontroli postanowienia o zwrocie wskazanego wyżej tytułu wykonawczego - w dniu 26 kwietnia 2012 r. wydał wyrok w sprawie I SA/Rz 170/12, przesądzając, że organem egzekucyjnym w odniesieniu do należności za pobyt w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w W. jest Prezydent m.st. W. i wskazując na powinność przekazania sprawy przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. - w trybie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. - organowi właściwemu.

Powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w tej sprawie administracyjnej uznać należy zatem za wiążące także w sprawie sporu kompetencyjnego, wszczętego w ramach wskazanej sprawy administracyjnej.

Art. 153 p.p.s.a. stanowi bowiem wprost, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Ponieważ sprawa administracyjna, zakończona wskazanym wyrokiem WSA w Rzeszowie, nie jest tożsama (przedmiotowo i podmiotowo) ze sprawą wszczętą wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego – brak podstaw by stwierdzić, że rozpoznawany spór kompetencyjny został prawomocnie osądzony - w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Nie zmienia to jednak faktu, że w sprawie administracyjnej dotyczącej postępowania egzekucyjnego kwestia właściwości organu została rozstrzygnięta - w sposób wiążący w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - także w sporze kompetencyjnym, z podanych niżej względów.

I tak, przede wszystkim - jak już wskazano - spór kompetencyjny dotyczy właśnie sprawy administracyjnej, w której wydany został powołany wyrok.

Ponadto uzasadniona jest teza, że związanie - na zasadach określonych art. 153 p.p.s.a. - dotyczy każdego organu, który w ramach swych kompetencji będzie orzekał w tej sprawie, aż do czasu jej ostatecznego zakończenia.

Skład orzekający w pełni podziela bowiem pogląd, wyrażany w orzecznictwie i doktrynie, że związanie - w zrozumieniu art. 153 p.p.s.a. - oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania zawsze będzie obowiązywało związanie oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu i wskazaniami co do dalszego postępowania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Związanie sądu dotyczy zarówno składu orzekającego, rozpoznającego skargę, jak i (ewentualnie) składu powiększonego, wyjaśniającego w tej sprawie wątpliwość prawną. Z kolei związanie organu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (v. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IV – komentarz do art.153, teza 6,7; stan prawny 2011.03.30; publ. Lex 2011 i powołane tam: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101, z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263 i n. oraz uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniona byłaby taka ocena przesłanki dopuszczalności sporu kompetencyjnego, która dawałaby możliwość wydania "konkurencyjnych" orzeczeń co do kompetencji organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej.

Nie ulega przecież kwestii, że stosownie do regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a. wiążącym byłoby także rozstrzygnięcie wydane w sprawie sporu kompetencyjnego – wskazujące organ właściwy (tak też: postanowienia NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05 oraz z dnia 6 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OW 26/08).

W tym stanie rzeczy uznać należy, że wydany w sprawie administracyjnej wyrok - wiążący co do oceny prawnej w przedmiocie właściwości organu - powoduje, że spór kompetencyjny w istocie nie może być uznany za "aktualny".

Z tych też względów związanie oceną prawną - co do właściwości organu - wyrażoną w uzasadnieniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powoduje niedopuszczalność sporu kompetencyjnego w sprawie administracyjnej, w której wyrok ten został wydany. Skutkuje to koniecznością odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 i 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.