IV SA/Po 228/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W.odmówił przyznania M. Wegner prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem R. W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjnej z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielniej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

M. W. jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,10 ha przeliczeniowych. Jednakże nie prowadzi tego gospodarstwa rolnego, ani żadnych innych związanych z nim prac zarobkowych. Jednocześnie oświadczyła, iż podlega jedynie ubezpieczeniu społecznemu w KRUS Piła, aby być z rodziną ubezpieczona zdrowotnie.

W ocenie organu fakt odprowadzania przez wnioskodawczynię składki emerytalno-rentowej oraz składki zdrowotnej do KRUS P. świadczy, że M. W. wykonuje pracę zarobkową na gospodarstwie rolnym, a tym samym nie przysługuje jej wnioskowane świadczenie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. W. podnosząc, iż jest matką czwórki dzieci. Jej syn R. jest ciężko chory na raka guza móżdżku 4 stopnia- złośliwego. Ma porażenie nerwów twarzy i wymaga całodobowej opieki. Opieka nad synem zajmuje tyle czasu, iż nie jest w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego wraz z mężem. Podniosła, iż jest jedynie domownikiem dlatego odprowadza składki KRUS. Natomiast jest gotowa zrezygnować z KRUS i odprowadzać składki w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, jeśli to spowodowałoby otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., a następnie wyjaśnił, iż dla rozpatrzenia niniejszej sprawy istotny jest jednak status odwołującej się, związany z posiadaniem gruntu rolnego. Z zebranej dokumentacji wynika, iż M. W. jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,10 ha przeliczeniowych. Z tytułu posiadania gruntu rolnego odwołująca jest ubezpieczona w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS). Sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawnym synem.

Dalej organ wyjaśnił, iż w jego opinii, ugruntowanej na podstawie wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1987/10) oraz uchwały tego Sądu w 7 - osobowym składzie, z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12), świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów.

Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałby na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, czy pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną.

Dalej organ wyjaśnił, iż przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim, a jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy.

Organ podniósł, iż w myśl art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 6b ustawy składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne finansuje w całości wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wprawdzie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazują, że organ wykonawczy gminy nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów, ale nie znosi to warunku całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr. Zatem opłacanie ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno- rentowe także może stanowić uzasadnione kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. W. podnosząc zarzuty tożsame, co w odwołaniu. Ponownie podkreśliła, iż nie prowadzi, ani nie zarządza posiadanym gospodarstwem, albowiem syn potrzebuje nieustannej opieki. Niemożliwe jest tez podjęcie przez Nią jakiejkolwiek pracy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 - dalej: u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy stwierdziły, iż M. W. jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 8,10 ha i podlega dobrowolnemu ubezpieczeniu rolników, co stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. Organy powołały się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12, który stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W tym miejscu zauważyć należy, iż ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wprowadzone zostały do ustawy o świadczeniach rodzinnych bardzo istotne zmiany, powodujące między innymi wyodrębnienie z kręgu osób, którym do 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Główną przesłanką rozgraniczającą te dwa rodzaje świadczeń rodzinnych, jest data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższe oznacza, iż w przypadku gdy niepełnosprawność powstała później osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy.

Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do 31 grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje ustawodawca, nie tylko odmiennie je nazwał i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy, kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania.

Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają następujące różnice pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Wyłączenia takiego (to jest odwołującego się do podlegania przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów) nie zawiera natomiast art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej aktualnym brzmieniu.

Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy powyższe prowadzi do wniosku, iż w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym artykule, to wyraźnie daje wyraz temu, iż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym bardziej nieistotną na gruncie tego przepisu jest okoliczność dobrowolnego podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów.

W tym też zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba przy tym zauważyć, że choć pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 z późn. zm.) z objęciem ubezpieczeniem społecznym, to jednak wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że skarżąca, podlega dobrowolnemu ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia.

Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ustalaniu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników ustawowe domniemanie z art. 38 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, że właściciel gruntów zaliczanych do użytków rolnych prowadzi działalność rolniczą na tych gruntach (jak i że podatnik podatku rolnego prowadzi działalność rolniczą w rozmiarze wynikającym z zakresu opodatkowania – art. 38 pkt 2), może być obalone odpowiednimi dowodami (por. stanowisko Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I UK 59/05, OSNP 2006/19-20/310, LEX nr 176549 i w wyroku z dnia 22 marca 2001 r. sygn. akt II UKN 276/00, PPiPS2002/10/42, LEX nr 152694). Jest to konsekwencją podstawowej zasady dotyczącej podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników, która wiąże podleganie ubezpieczeniu z faktem prowadzenia działalności rolniczej, a nie z samym faktem posiadania czy dysponowania własnością gospodarstwa rolnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt III AUa 504/04).

Okoliczność podlegania dobrowolnemu ubezpieczeniu społecznemu rolników jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Podkreślić również należy, iż w powoływanej przez organ uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż to prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu uchwały zaaprobowano przy tym pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt I UK 16/05, (publ. OSNP 2006, nr 17-18, poz. 278), iż samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane, jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej.

Przywołana przez organy uchwała zapadła zaś w odniesieniu do osoby, która niewątpliwie legitymowała się statusem rolnika, spełniała kryteria zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. W sprawie, w której doszło do podjęcia uchwały o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką ubiegała się córka, która do fizycznego wykonywania prac w posiadanym gospodarstwie rolnym zatrudniła pracownika. Realizowała zatem czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co – jak trafnie wskazano w uchwale z 11 grudnia 2012 r. - wyraża się co najmniej w tym, że do prowadzącego gospodarstwo zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa, a działalność ta nie musi mieć charakteru pracy fizycznej i może polegać np. na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Podkreślić także należy, iż stan faktyczny, który legł podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały, który dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką, odpowiadał zatem sytuacji, dla której w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły jednoznacznie czy skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne. W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły dowodów, które podważałyby twierdzenia skarżącej.

Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że organy poczyniły błędne ustalenia faktyczne i przedstawiły nietrafną ocenę prawną sytuacji skarżącej, skoro przyjęły, że wnioskodawczyni posiada i prowadzi gospodarstwo rolne, co -zdaniem organów – stanowi negatywną przesłankę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad dzieckiem. Kolegium pominęło wnioski wynikające z twierdzeń samej skarżącej. Ustalenie, że skarżąca posiada i prowadzi gospodarstwo rolne nie znalazło jednoznacznego potwierdzenia w materiale dowodowym. W tym zakresie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nastąpiła błędna subsumcja sytuacji skarżącej do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji powinien po raz kolejny przeanalizować materiał dowodowy i przy uwzględnieniu przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu argumentacji, rozważyć, czy wobec Skarżącej spełnione zostały przesłanki przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na marginesie Sąd pragnie zaznaczyć, iż w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), w której art. 3 uregulowano zasady ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób będących rolnikami i sprawujących opiekę nad osobami bliskimi niepełnosprawnymi. W przepisie tym wskazano, że warunkiem przyznania rolnikowi świadczenia jest zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w przypadku domownika lub małżonka rolnika - zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.