III SA/Gd 61/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powołując przepisy art.5 pkt. 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U z 2011 r. Nr 212, poz.1263) i art. 138 § 1 pkt. 1 KPA po rozpatrzeniu odwołania H. K. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 listopada 2011 r. o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u H. K.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w dniu 28 czerwca 2011 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej H. K. wraz ze skierowaniem na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej jako następstwa kontaktu H. K. z iperytem, wystawione przez lekarza Poradni Chorób Płuc NZOZ w S. W formularzu zgłoszeniowym wymieniono następujące jednostki chorobowe, znajdujące się w wykazie chorób zawodowych do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105, poz. 869):

zatrucie ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne ( poz. 1 wykazu);

astma oskrzelowa (poz.6 wykazu);

- kontaktowe zapalenie skóry z podrażnienia (poz. 18.2 wykazu).

Skierowanie na badania, przesłane przez organ I instancji (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny) do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy zwrócone zostało w dniu 21 lipca 2011 r. z informacją, że w orzeczeniu lekarskim Nr [...] z dnia 26 listopada 2004 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, a postępowanie administracyjne zakończone zostało decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 maja 2005 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u H. K. (decyzja z dnia 12 sierpnia 2011 r.). Po odwołaniu się od decyzji przez zainteresowanego, organ odwoławczy uchylił opisaną wyżej decyzję i w uzasadnieniu wskazał, że skierowanie na badania przesłane do WOMP nie zawierało wyszczególnienia jednostek chorobowych wymienionych w formularzu, w związku z czym nie można jednoznacznie określić, czy właściwe jest oparcie się w sprawie o orzeczenie lekarskie WOMP nr [...] z dnia 26 listopada 2004 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci zatrucia wywołanego przez substancje chemiczne (poz. 1 wykazu chorób zawodowych). W związku z powyższym w ocenie organu zaszła konieczność ustalenia czy ww. orzeczenie lekarskie z 2004 r. obejmuje swoim zakresem również pozostałe jednostki chorobowe wymienione w formularzu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, znajdujące się po pozycją 6 (astma) i 18.2 wykazu chorób zawodowych (zapalenie skóry)

W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w piśmie z dnia 3 października 2011 r. wyjaśnił, że:

1.orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 26 listopada 2004 r. dotyczące podejrzenia choroby zawodowej u H. K. obejmowało swoim zakresem wszystkie jednostki chorobowe wymienione w formularzu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, a zatem i te znajdujące się w pozycjach 1, 6 i 18.2 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

2.postępowanie orzecznicze prowadzone w 2004 r. w związku z kontaktem H. K. z iperytem, co miało miejsce w 1973 r. nie wykazało żadnego związku pomiędzy stanem zdrowia zainteresowanego, a poparzeniem iperytem;

3.w trakcie badań H. K. przeprowadzonych w 2004 r. w WOMP w 2004 r. nie rozpoznano u H. K. żadnej choroby zawodowej wywołanej narażeniem związanym z kontaktem z iperytem;

4.w orzeczeniu nr [...] jednoznacznie wykazano, że w trakcie pracy H. K. miał kontakt z iperytem wyciągniętym w trakcie połowu ryb, w związku z czym doszło do poparzenia II stopnia skóry na ograniczonej powierzchni dłoni. Wyjaśniono również, że iperyt w warunkach, w jakich nastąpił kontakt, działa przy kontakcie z powierzchnią skóry wyłącznie miejscowo, powodując poparzenie skóry i poza tym iperyt nie miał żadnych działań ubocznych dla organizmu H. K.

5.nie znaleziono podstaw do "ponownych badań w kierunku choroby zawodowej związanej z narażeniem na kontakt z iperytem, ponieważ po blisko 40 latach od dnia kontaktu, nie ma możliwości wystąpienia choroby zawodowej. Mając powyższe na uwadze organ I instancji ponownie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 KPA (decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 listopada 2011 r.)

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, H. K. potrzymał stanowisko, że jego systematycznie pogarszający się na przestrzeni lat stan zdrowia jest spowodowany kontaktem z iperytem. W odwołaniu wskazano, że w decyzji stwierdzającej brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z 2004 r. "nie było badania względem płuc".

Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił zarzutów odwołania i decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Ponieważ WOMP potwierdził, że określone w formularzu zgłoszenia podejrzenia choroby jednostki chorobowe w postaci: zatrucia, astmy i zapalenia skóry były już przedmiotem postępowania administracyjnego, dalsze prowadzenie postępowania w ocenie organu odwoławczego stało się bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. K. wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 grudnia 2011 r. Zaznaczył, że od 1993 r. pozostaje bez prawa do pracy, a nierozstrzygnięcie kwestii jego choroby zawodowej wywołanej kontaktem z iperytem, który miał miejsce w 1973 r., wpłynęło niekorzystnie na jego sytuację finansową, w tym możliwość opłacania leczenia (zawieszenie prawa do renty przez ZUS, obniżenie emerytury). Skarżący zaznaczył, że skierowanie wystawione w 2001 r. przez dr. med. S. M. dotyczyło wyłącznie badania skóry prawej ręki nadgarstka. W 2011 r. dr. med. S. G. specjalista chorób płuc wystawił natomiast zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej w zakresie kilku jednostek chorobowych określonych w pkt 1, 6 oraz 18.2. wykazu chorób zawodowych. Z przeprowadzonych w 2008 i 2009 r. badań wynika, że skarżący ma zwłóknienia w płucach. W ocenie skarżącego zwłóknienia te jako wynik kontaktu z iperytem z pewnością istniały także wcześniej. Badanie z 2003 r. nie wykazało jednak tych zmian ponieważ było wadliwie przeprowadzone (bez podania kontrastu).

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego rozszerzył żądanie strony wnosząc również o uchylenie decyzji poprzedzającej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 grudnia 2011 r. W ocenie pełnomocnika organy nie miały podstaw do umorzenia postępowania, wobec czego w sprawie doszło do naruszenia art. 105, oraz art. 7 i art. 77 § 1 KPA. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew wyjaśnieniom zawartym w piśmie WOMP z dnia 3 października 2011 r. przedmiotem orzeczenia lekarskiego z 2004 r. nie mogły być wszystkie choroby zawodowe, skoro przedmiotem sprawy zakończonej decyzją z 2005 r. był tylko jeden rodzaj choroby zawodowej, a nie wszystkie trzy, co do których w lipcu 2011 r. wszczęto z urzędu drugie postępowanie. Pełnomocnik zaznaczył, że udzielone przez WOMP wyjaśnienie nie znajduje potwierdzenia w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia 26 listopada 2004 r.

Ponieważ zakres obu postępowań nie był tożsamy, organy nie miały podstaw do umorzenia postępowania i były zobligowane do przeprowadzenia procedury wydania orzeczenia lekarskiego, stosownie do § 5 i 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 2009, Nr 105, poz. 869). Bezkrytyczne oparcie się przez organy na piśmie WOMP z dnia 3 października 2011r. naruszyło tym samym art. 7 i 77 § 1 KPA.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Sąd, rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zaskarżeniu do sądu administracyjnego poddano decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej H. K. Umorzone postępowanie zostało wszczęte przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w związku z otrzymanym w 2011 r. zawiadomieniem podejrzenia u H. K. choroby zawodowej w postaci zatrucia wywołanego przez substancje chemiczne, astmy i kontaktowego zapalenia skóry.

Istota sporu dotyczy dopuszczalności umorzenia postępowania wszczętego na postawie kolejnego zawiadomienia o podejrzeniu choroby zawodowej dotyczącego tej samej osoby.

W ocenie organów administracji postępowanie było bezprzedmiotowe, ponieważ ostateczną decyzją z dnia 11 maja 2005 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w zakresie rozstrzygnięcia o braku postaw do stwierdzenia u H. K. choroby zawodowej.

Strona skarżąca wskazuje z kolei, że powyższe decyzje zostały wydane w postępowaniu o węższym zakresie przedmiotowym, dotyczącym wyłącznie stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej w postaci ostrego lub przewlekłego zatrucia lub jego następstw wywołanych przez substancje chemiczne. Tym samym postępowanie wszczęte w 2011 r. nie było bezprzedmiotowe w zakresie, w jakim dotyczyło podejrzenia stwierdzenia innych chorób zawodowych, w szczególności astmy i kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia.

Zgodnie z art. 105 KPA gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sąd nie kwestionuje, że w sytuacji, gdy dana sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną, jej ponowne merytoryczne rozpoznanie jest nie tylko bezprzedmiotowe ale i niedopuszczalne z punktu widzenia art. 16 KPA. Wskazany przepis ustanawia zasadę, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że jeżeli została wydana ostateczna decyzja administracyjna, orzekająca co do istoty sprawy, to ponowne prowadzenie postępowania w tym przedmiocie jest możliwe tylko w wyjątkowych sytuacjach, w tzw. nadzwyczajnych trybach postępowania (np. wznowienia postępowania - art. 145 KPA., stwierdzenia nieważności - art. 156 KPA lub zmiany decyzji ostatecznej - art. 154 art. 155 i 161 KPA). Z tego punktu widzenia dla ustalenia czy postępowanie jest bezprzedmiotowe, czy też nie, konieczne jest każdorazowe poczynienie przez organ ustaleń, co do tożsamości spraw (postępowań) zainicjowanych kolejnymi zawiadomieniami o podejrzeniu choroby zawodowej u tej samej osoby. Działania takie nie zostały podjęte w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, jak zasadnie podnosi strona skarżąca, w sprawie doszło do naruszenia art.7 i 77 § 1 KPA, ponieważ organy w istocie nie podjęły stosownych działań i nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, a dokonana przez nie ocena materiału dowodowego sprowadziła się do oparcia uzasadnienia decyzji o umorzeniu na wyjaśnieniach Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w ( w postaci pisma ), które nie znajdują jednoznacznego potwierdzenia w aktach sprawy.

W piśmie z dnia 3 października 2011 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wyjaśnił, że "orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 26 listopada 2004 r. dotyczące podejrzenia choroby zawodowej u H. K. obejmowało swoim zakresem wszystkie jednostki chorobowe wymienione w formularzu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, a zatem i te znajdując się w pozycjach 1, 6 i 18.2 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych".

O ile w zakresie jednostki chorobowej w postaci ostrego lub przewlekłego zatrucia wywołanego przez substancję chemiczną (poz. 1 wykazu) stanowisko organu, co do bezprzedmiotowości postępowania wydaje się nie być pozbawione postaw, o tyle budzi ono uzasadnione wątpliwości w zakresie przyjęcia, że postępowanie zakończone w 2005 r. było prowadzone pod kątem stwierdzenia wszystkich chorób zawodowych jakie mógł wywołać kontakt skarżącego z iperytem, a więc również astmy (poz. 6 wykazu) oraz kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia (poz. 18.2 wykazu). Powyższe nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w treści pierwszego ze złożonych zgłoszeń podejrzenia choroby zawodowej opisanej jako "toksyczne uszkodzenie skóry ręki", ani też w treści decyzji Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 marca 2005 r., na mocy której organ I instancji nie stwierdził choroby zawodowej u H. K. i z zaznaczył, że pełna nazwa choroby w stosunku do której prowadzono postępowanie to "zatrucia ostre albo przewlekłe lub następstwa wywołane przez następujące substancje chemiczne aminy alifatyczne lub ich chlorowcopochodne". W aktach sprawy znajduje się ponadto skierowane do H. K. pismo Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 czerwca 2011 r., w którym organ wyjaśnił, że choroba płuc nie była rozpatrywana w decyzji Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 marca 2005 r., ponieważ decyzja ta dotyczyła choroby zawodowej – zatrucie ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. W ocenie Sądu powyższe dokumenty świadczą o tym, że zakres obu postępowań nie był tożsamy. Sąd wyraża jednocześnie pogląd, że organ badając tożsamość spraw, nie powinien poprzestać na ustaleniu, czy dotyczą one tych samych jednostek chorobowych. Powinien również stwierdzić czy nowe podejrzenie choroby zawodowej zostało zgłoszone w takim samym stanie faktycznym, rozumianym jako taki sam stan zdrowia skarżącego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt SA/Sz 2371/03, czy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 1407/11, obubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.nsa,gov.pl).

Reasumując, ograny nie wzięły pod uwagę, że kolejne postępowanie zostało wszczęte w związku podejrzeniem choroby zawodowej w zakresie dwóch nowych jednostek chorobowych. Nie przeprowadziły także postępowania wyjaśniającego w zakresie stwierdzenia, czy nie nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia skarżącego.

Ponieważ postępowanie nie było w całości bezprzedmiotowe, organy umarzając postępowanie naruszyły art. 105 § 1 KPA. Z tego też powodu postępowanie nie odpowiada także normom Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, które reguluje sposób i tryb postępowania dotyczący zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych.

Z przepisów rozporządzenia, a w szczególności z § 3 i § 4 wynika, że właściwy państwowy inspektor sanitarny po otrzymaniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej wszczyna postępowanie, w tym kieruje osobę, której dotyczy podejrzenie na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej I stopnia (m.in. poradni chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy. Stosownie do § 8 decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W przedmiotowej sprawie pomimo wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u H. K. stosownie do zawiadomienia podejrzenia chorób zawodowych wymienionych w poz. 1, 6, oraz 18.2 załącznika do rozporządzenia, skarżący nie został ostatecznie skierowany na badania, na skutek zgłoszonego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie Sądu umorzenie postępowania na tym etapie było co najmniej przedwczesne. Podejrzenie choroby zawodowej było co prawda kolejnym wnioskiem dotyczącym H. K. Powinno ono jednak zostać merytorycznie rozpoznane w oparciu o przeprowadzone badania i wydane na ich podstawie orzeczenie lekarskie. Jak wskazano wyżej ponieważ zakres drugiego z zawiadomień o podejrzeniu choroby zawodowej był szerszy, nie było podstaw do odstąpienia od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia tego, czy H. K. cierpi na chorobę zawodową określoną w poz. 6 i poz. 18. 2 wykazu chorób zawodowych. Przeprowadzenie badań odpowiedziałoby także na pytanie, czy w zakresie jednostki chorobowej, co do której w 2005 r. wydano już ostateczną decyzję (poz. 1 wykazu chorób zawodowych) podejrzenie choroby zostało zgłoszone pomimo braku zmiany stanu faktycznego, co przesądziłoby o dopuszczalności umorzenie postępowania w zakresie tej jednostki chorobowej. Nie można bowiem wykluczyć, że choroba zawodowa może się ujawnić wiele lat po zakończeniu pracy.

W zawartym w rozporządzeniu wykazie chorób, co do każdej jednostki chorobowej określono czas w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. W przypadku zatruć ostrych wynosi on 3 dni, zatruć przewlekłych - w zależności od rodzaju substancji, w przypadku astmy - 1 rok, a w przypadku kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia - 1 miesiąc. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że nie ma możliwości stwierdzenia choroby zawodowej powstałej na skutek kontaktu z iperytem, który miał miejsce blisko 40 lat przed otrzymaniem przez organ zawiadomienia o podejrzeniu choroby zawodowej. Sąd podkreśla jednak, że powyższa okoliczność nie może stanowić argumentu dla umorzenia postępowania. Stanowi ona bowiem część merytorycznej oceny, czy w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy warunkami pracy skarżącego, a jego aktualnym stanem zdrowia i powinna być rozważona dopiero po wydaniu orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w § 6 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wynagrodzenia za pomoc prawną udzielną z urzędu wydano na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U Nr 163, poz. 1349).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań - po rozstrzygnięciu kwestii tożsamości spraw zainicjowanych kolejnymi wnioskami o stwierdzenie choroby zawodowej, organy administracji powinien przeprowadzić postępowanie odpowiadające normom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ze szczególnym uwzględnieniem § 3, 4, 6 i 8 tego rozporządzenia. Postępowanie będzie mogło być uznane za bezprzedmiotowe jedynie w sytuacji stwierdzenia braku zmian w zakresie stanu faktycznego.