VII SA/Wa 2050/12

Uzasadnienie

VII SA/WA 2050/12

UZASADNIENIE

[...] Konserwator Zabytków po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2012 r., znak: [...], zobowiązał K. K. do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie prac przy budynku położonym przy ul. [...] w W., w terminie dwunastu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Nakazane prace miałyby polegać na: wymianie wszystkich okien w ramach PCV, znajdujących się na drugiej kondygnacji budynku, na okna w ramach drewnianych, zachowując te same parametry oraz podziały okien (pkt a); wykonaniu prawidłowej izolacji tarasu znajdującego się od strony ogrodu oraz wykonaniu prawidłowego systemu odprowadzania wód opadowych z tego tarasu (pkt b).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy budynek leży na terenie układu urbanistycznego, który wraz z zespołem budowlanym i zielenią został wpisany decyzją z dnia [...].07.1990 r. do rejestru zabytków nieruchomych, pod nr. [...]. W wyniku przeprowadzanej kontroli stwierdzono, że K. K. bez pozwolenia organów ochrony zabytków wymienił wszystkie okna drugiej kondygnacji budynku na okna PCV. W ocenie organu okna będące elementem kształtującym elewację przedmiotowego budynku powinny być wykonane z tego samego materiału, jaki zastosowano pierwotnie. Zastępowanie drewnianej stolarki na okna w ramach z PCV jest działaniem nieprawidłowym, bowiem zmienia wygląd całego budynku i obniża jego wartości historyczne, a tym samym wpływa na odbiór wizualny układu urbanistycznego. Również nieprawidłowo wykonany remont tarasu ma negatywny wpływ na zmianę wyglądu budynku

i działanie destrukcyjne na jego wartość zabytkową. W związku z powyższym koniecznym stało się usunięcie zaistniałych nieprawidłowości i orzeczenie

o doprowadzeniu zabytku do jak najlepszego stanu.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Minister Kultury

i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia marca 2011 r. utrzymał ją w mocy. Na tę decyzję skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. K. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym dnia 21 października 2011 r. wydanym w sprawie I SA/Wa 997/11 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku sąd podkreślając, iż decyzja w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie i wykonywanie prac wydawana w trybie art.. 36 ust. 1 pkt 11 w/w ustawy na charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie.

Wobec tego obowiązkiem organu jest szczególnie dokładnie ustalić stan faktyczny w sprawie i wnikliwie wyjaśnić dlaczego dokonana wymiana okien spowodowała niedopuszczalną zmianę w wyglądzie elewacji budynku i czy rzeczywiście, wobec precyzyjnego odtworzenia wyglądu okien do takiej zmiany doszło. Poza tym, wobec zarzutu skarżącego, iż innym podmiotom z sąsiedztwa, znajdującym się w identycznej sytuacji prawnej, udzielono pozwolenia na wymianę okien na plastikowe, sąd pokreślił, że obowiązkiem organów jest ustalenie, czy zasada równości jest przestrzegana w odniesieniu do kryteriów pozwolenia na wymianę okien na plastikowe w budynkach objętych ochroną na podstawie tego samego wpisu do rejestru zabytków, a jeśli występują różnice, to czy mają one uzasadnienie w innej sytuacji prawnej lub faktycznej podmiotów prawnych lub

w innych wartościach konstytucyjnych uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych na gruncie niedookreślonych norm prawnych.

Ponownie rozstrzygając sprawę, po wyroku sądu, [...] Konserwator Zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2012 r., zobowiązał K. K. do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wymianę okien w ramach z PCV znajdujących się na drugiej kondygnacji budynku przy ul. [...] w W., na okna w ramach drewnianych, zachowując te same parametry oraz podziały okien, które występują obecnie, w terminie dwunastu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji, organ podał, że budynek przy ul. [...]

w W. leży na terenie układu urbanistycznego, który wraz z zespołem budowlanym i zielenią został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych decyzją z [...] lipca 1990 r. W myśl art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Punkt 13 ww. przepisu mówi, że historyczny zespół budowlany jest powiązaną przestrzennie grupą budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego powoduje objęcie ochroną elementów tworzących to założenie. Ochronie konserwatorskiej, w szczególności podlegają gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków. W myśl art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podejmowanie jakichkolwiek działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga uzyskania pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków.

Wymianę okien na drugiej kondygnacji budynku z drewnianych na okna w ramach PCV wykonano bez pozwolenia organu ochrony zabytków. W mysl art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia Konserwatora Zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, Konserwator Zabytków wydaje decyzję:

1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo

2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Z uwagi na to, że doszło do naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zaistniała przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytkami. Organ podał, że z konserwatorskiego punktu widzenia, w ochronie zabytkowych zespołów budowlanych i układów urbanistycznych – jak ma to miejsce w przypadku tego obiektu – ważne jest dążenie do zachowania pierwotnych cech zabytkowej architektury. Podkreślił, że zarówno kubatura obiektów, jak i same elewacje budynków współtworzących zabytkowe założenie urbanistyczne wpływają na wygląd tego założenia. W myśl doktryny konserwatorskiej, zawartej w dokumencie Międzynarodowej Rady Ochrony Zabytków (ICOMOS) z 1987 r. – Międzynarodowej Karcie Ochrony Miast Historycznych (Karta Waszyngtońska), w przypadku zabytkowych obszarów ochronie podlega między innymi współzależność między zabudową, wygląd zewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem. Mając na uwadze powyższe, podkreślił, że każdy historyczny element kształtujący budynki wchodzące w skład takiego założenia, zasługuje na zachowanie, a w przypadku konieczności wymiany, powinien być odtworzony według pierwotnego wzoru. Stosowanie tej zasady konserwatorskiej ma na celu zachowanie autentyczności i jednorodności rozwiązań architektonicznych występujących w zabytkowym zespole budowlanym. Mając na celu zachowanie autentyczności historycznych rozwiązań architektonicznych, przy wymianie poszczególnych elementów zewnętrznych należy stosować takie same materiały, jakie występowały pierwotnie. Zarówno przedmiotowy budynek, jak i inne obiekty znajdujące się w przedmiotowym zespole budowlanym, powstały w latach dwudziestych i trzydziestych XX w. W myśl definicji zespołu budowlanego, wśród cech wiążących dany zespół budowlany wyróżnia się między innymi zastosowane materiały oraz czas powstania obiektów.

Tak więc okna będące elementem kształtującym elewację przedmiotowego budynku powinny być wykonane z tego samego materiału, jaki zastosowano pierwotnie. Zastępowanie drewnianej stolarki, charakterystycznej dla czasu powstania obiektu, oknami w ramach z PCV jest działaniem nieprawidłowym. Drewno jest materiałem nietrwałym i przy braku właściwej konserwacji, z czasem ulega zniszczeniu. Z uwagi na powyższe, w przypadku braku możliwości zachowania oryginalnych elementów drewnianych, dopuszcza się wierne odtworzenie uszkodzonych lub zniszczonych elementów, stosując zasady, o których mowa powyżej. Użycie współczesnego materiału, jakim jest PCV, jest przełamaniem historycznych rozwiązań architektonicznych, a tym samym powoduje obniżenie jego wartości historycznych. Taki sposób modernizacji obiektów historycznych, może w konsekwencji doprowadzić do utraty tych wartości zespołu budowlanego, ze względu na jakie został wpisany do rejestru.

Organy ochrony zabytków są wyspecjalizowane w dziedzinie ochrony zabytków, a ich nadrzędnym celem jest dążenie do zachowania autentyczności rozwiązań architektonicznych i historycznych. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek na wartości zabytków.

Wykonując wytyczne sądu dotyczące zarzutu naruszenia zasady równego traktowania podmiotów prawa [...] Konserwator Zabytków podał, że

w Archiwum nie ma decyzji zezwalających na wymianę okien drewnianych na plastikowe na przedmiotowym obszarze. Pismem z dnia 9 lutego 2011 r. [...] Konserwator Zabytków zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji, czy organ ten wydawał pozwolenia na wymianę okien drewnianych na plastikowe w budynkach położonych na terenie przedmiotowego układu urbanistycznego. W dniu 21 lutego 2012 r. wpłynęło pismo Kierownika Wydziału Rejestru Zabytków i Dokumentacji Zabytków [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, w którym poinformowano, że przeprowadzona kwerenda w przedmiotowej sprawie w zbiorach archiwum WUOZ, dała wynik negatywny.

Z powyższego wynika, że zarówno [...] Konserwator Zabytków, nie wydawali pozwoleń na wymianę okien na plastikowe w zabytkowych obiektach na tym obszarze. Należy zatem podkreślić, że jeżeli na przedmiotowym obszarze występują nieprawidłowe okna, to są one wymienione bez wiedzy i zgody tych organów. [...] Konserwator Zabytków systematycznie przeprowadza kontrole przestrzegania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, nie tylko na terenie [...], lecz na terenie całego [...]. To, że w obecnej chwili nie zostały podjęte działania kontrolne we wszystkich obiektach położonych na tym terenie, nie oznacza, że dopuszcza nieprawidłowe rozwiązania. W odniesieniu do remontu dachu i poczynionych odstępstw od warunków pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., organ odstąpił od wydania nakazu w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie [...] Konserwatora Zabytków montaż okien połaciowych w przedmiotowym budynku oraz zmiana formy dachów lukarn od strony ogrodu z pulpitowych na dwuspadowe są dopuszczalne pod względem konserwatorskim. Takie stanowisko [...] Konserwator Zabytków zajął w zaleceniach konserwatorskich z dnia [...] maja 2008 r. [...] dotyczących budynku bliźniaczego przy ul. [...] w W.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Konserwator Zabytków odstąpił od wydania nakazu wykonania prawidłowej izolacji tarasu znajdującego się od strony ogrodu oraz wykonania prawidłowego systemu odprowadzania wód opadowych z tego tarasu. W ocenie organu, zakres tego obowiązku wykracza poza ww. przepis art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odwołanie od tej decyzji złożył K. K. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją znak [...] wydaną [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podziela pogląd organu

I instancji, iż wymiana drewnianych okien na okna z PCV, pomimo zastosowania analogicznych podziałów, wpływa negatywie na wygląd budynku stanowiącego historyczny element zabytkowego zespołu zabudowy. Uznał, że organ I instancji zasadnie zauważył, że ze względów konserwatorskich istotne jest dążenie do zachowania pierwotnych cech zabytkowej architektury. W przypadku zaś konieczności wymiany poszczególnych elementów zewnętrznych obiektu należy zastosować te same materiały, jakie występowały historycznie. Działanie takie jest zgodne powinnością organów konserwatorskich, które w myśl art. 4 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, winny podejmować działania mające na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Wśród cech wiążących dany zespół budowlany wyróżnia się bowiem między innymi zastosowane materiały oraz czas powstania budynków. Stosownie zaś do art. 3 pkt 13 ustawy, przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zastosowanie współczesnej, ahistorycznej stolarki plastikowej powoduje, że budynek w znacznym stopniu traci wartość autentyku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł K. K.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej I instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił organom naruszenie poprzez błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 11 w zw. Z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz naruszenie art. 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Z uwagi na powyższą regulację w ocenie sądu skarga nie jest zasadna. Podstawą prawną zaskarżonych rozstrzygnięć jest przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym "w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 Wojewódzki Konserwator Zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że układ urbanistyczny i zespół budowlany (obejmujący przedmiotowy budynek przy ul. [...] wraz

z zielenią, założony w latach 20-tych i 30-tych XX wieku ograniczony ulicami [...], al. [...], [...], a od wsch. granicami posesji pomiędzy ul. [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] i [...] został wpisany do rejestru zabytków [...] z dnia [...]-07.1990 r.

Bezspornym jest również, że skarżący bez wymaganego zezwolenia organu konserwatorskiego wymienił wszystkie okna na drugiej kondygnacji budynku z drewnianych na okna w ramach PCV. W tym miejscu należy podkreślić, że z art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości, a w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b w związku

z art. 3 pkt. 13 tej ustawy mowa jest o tym, że zabytkiem nieruchomym może być zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. To, że każdy z budynków, wchodzących

w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3 ustawy), nie oznacza, że nie wpisanie do rejestru zabytków takiego budynku powoduje, iż budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego.

Tak więc, w przypadku wpisania do rejestru zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków), w skład którego wchodzi budynek przy

ul. [...] oznacza, że również jego zewnętrzne elementy są objęte ochroną konserwatorską wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego.

Konsekwencją stanowiska, że budynek wchodzący w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków jest objęty ochroną z tytułu wpisu do rejestru zespołu budowlanego w zakresie cech tego zespołu, jest stosowanie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami co do zachowania

i utrzymania zabytku (także elementów tworzących ten zabytek), a w szczególności obowiązku uzyskania pozwoleń Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku oraz kompetencji organów ochrony zabytków w zakresie nadzoru konserwatorskiego.

Oznacza to, że w sytuacji stwierdzenia wykonania przez skarżącego określonych robót bez stosowanego pozwolenia-organy ochrony zabytków były obowiązane prowadzić postępowanie, o którym mowa w art. 45 ustawy o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami. W tym miejscu należy podkreślić, że zasadniczą kwestią dla rozpoznania niniejsze sprawy było dokonanie oceny, czy organ administracji publicznej wydając kontrolowaną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Oceniając decyzję pod tym kątem, biorąc pod uwagę argumenty przedstawione w uzasadnieniu – w ocenie sądu – organ I instancji zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a. dokonał starannej i szczegółowej oceny materiału dowodowego i uzasadnił rozstrzygnięcie spełniając wymogi określone w przepisie art. 107 k.p.a., odniósł się również do zarzutu nierównego traktowania przez władzę publiczną podmiotów prawa wskazując, iż nie zostało wydane zezwolenie na wymianę okien w żadnym z budynków wchodzących w objęty wpisem zespół budowlany. W ocenie sądu niezasadnym jest także zarzut naruszenia art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.