II OSK 1818/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 78/11, po rozpoznaniu skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta K., na wniosek K. H., wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu domów jednorodzinnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną i komunikacją na działkach nr [...] i [...] obr. [...] K. wraz z zajazdem z działki nr [...] obr. [...] K. przy ul. M. w K.". Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji gdy na danym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki nr [...] i [...] oraz [...] obr. [...] K., na których jest projektowana wnioskowana inwestycja, położone są w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "D", obowiązującego od dnia 27 czerwca 2010 r., zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. ([...]). Wobec powyższego nie zachodzi możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy a zatem postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie winno być umorzone.

Powyższą decyzję doręczono K. H. w dniu 12 sierpnia 2010r. oraz jego pełnomocnikom: W. K. w dniu 24 sierpnia 2010 r. oraz T. S. w dniu 23 sierpnia 2010 r.

W dniu 17 sierpnia 2010 r. K. H. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz art. 98 § 1, art. 102, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i interpretację. W uzasadnieniu odwołania odwołujący się podniósł, że organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania po złożeniu przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania. Podniósł również, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, wobec czego organ pierwszej instancji zobowiązany był zawiesić postępowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że w sprawie nie jest sporne, że w dniu 27 czerwca 2010 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "D", który swoim obszarem obejmuje teren planowanej inwestycji. Wobec powyższego dla działek nr [...] i [...] oraz [...] obr. [...] K., na których jest projektowana wnioskowana inwestycja nie jest możliwym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ naruszałoby to wprost art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ drugiej instancji stwierdził, że nie ma możliwości zbadania zasadności postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Strona złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, które postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. zostało uznane za niedopuszczalne.

Skargą K. H. zaskarżył powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 15 oraz 98 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie zbadał merytorycznie całości sprawy - nie odniósł się do zarzutu o bezpodstawnej odmowie zawieszenia postępowania przez Prezydenta, stwierdzając jedynie, że postanowienie to jest ostateczne, a skoro tak, to nie może badać, czy odpowiada ono prawu. Zdaniem skarżącego bez zbadania, czy istniała podstawa do domowy zawieszania postępowania przez Prezydenta nie można stwierdzić, że decyzja kończąca postępowanie odpowiadała prawu. Skarżący podniósł, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony. Wobec powyższego organ I instancji zobowiązany był zawiesić postępowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym na wstępie wyroku stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 16, art. 40 § 2, art. 129 oraz art. 134 k.p.a. Zdaniem Sądu Kolegium błędnie stwierdziło, że odwołanie K. H. było dopuszczalne. Organ ten nie ocenił w sposób prawidłowy, że odwołanie zostało wniesione w przepisanym w k.p.a. terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie może być wniesione w ściśle określonym - 14 dniowym terminie, który zaczyna biec od daty doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzje doręcza się stronie, jednak z art. 40 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika decyzję doręcza się pełnomocnikowi. Doręczenie pisma stronie, która ustanowiła pełnomocnika, ma wymiar wyłącznie informacyjny. Natomiast skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstają dopiero w chwilą doręczenia jej w sposób prawidłowy, to jest w tym przypadku pełnomocnikowi strony. Przed tą datą decyzja w ogóle nie wchodzi do obrotu prawnego. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie zakazuje doręczeń pism stronie, która ustanawia pełnomocnika, ale doręczenie w takim przypadku pisma stronie wywołuje tylko taki skutek, że zostaje ona poinformowana o treści pisma.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że doręczenie decyzji stronie, w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika powoduje zaistnienie w obrocie prawnym tej decyzji już od momentu doręczenia jej stronie. Datą skutecznego doręczenia decyzji jest data odbioru jej przez pełnomocnika T. S. Skoro w dacie 17 sierpnia 2010 r. tj. w dacie wniesienia odwołania przez pełnomocnika decyzja Prezydenta z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego nie została skutecznie doręczona, to nie biegł jeszcze termin do jego wniesienia. Termin ten zaczął biec dopiero w dniu 23 sierpnia 2010 r. Z powyższego wynika, że w chwili składania odwołania nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do jego wniesienia, bo odwołanie zostało wniesione na decyzję, która nie weszła jeszcze skutecznie do obrotu prawnego. Kolegium powinno zatem orzec na podstawie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji dopuściło się naruszenia podstawowej zasady prawa administracyjnego z art. 16 k.p.a., a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych w czasie. Decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w k.p.a. (art. 16 § 1 zd. 2), nie zaś w trybie odwoławczym. Następnie Sąd wskazał, powołując się na orzecznictwo, że rozpatrzenie środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu oraz wydanie przez organ administracji publicznej decyzji merytorycznej, stanowi niewątpliwie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie doszło do weryfikacji decyzji zanim weszła ona w ogóle do obrotu prawnego. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Odnośnie wniosku z dnia 11 kwietnia 2011 r. o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego złożonego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w uzasadnieniu którego skarżący podniósł, że przed WSA w Krakowie zapadł nieprawomocny wyrok w sprawie ze skargi skarżącego na uchwałę o ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "D" (wyrok z dnia 19 listopada 2010 r., II SA/KR 806/10, oddalający skargę), a od wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, Sąd stwierdził, że nie został on uwzględniony ponieważ sprawa uzasadniająca, zdaniem skarżącego, przedmiotowy wniosek nie ma charakteru prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a ponadto Sąd ocenia zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Skargą kasacyjną K. H. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 145 §1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. art. 16 §1 k.p.a.,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a.,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 oraz 112 k.p.a.,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.,

- art. 145 §1 ust. 2 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pogląd, jakoby doręczenie pisma stronie miało charakter wyłącznie informacyjny nie znajduje odniesienia w przepisach k.p.a., a przede wszystkim stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. oraz w przypadku niniejszej sprawy przepisów art. 8, art. 9 oraz art. 112 k.p.a. Powołując się na wyrok WSA w Opolu z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 650/10, skarżący wskazał, że nie można zaakceptować stanowiska, że doręczenie decyzji organu I instancji bezpośrednio stronie, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika powoduje, że decyzja ta nie wchodzi do obrotu prawnego. Doręczenie decyzji stanowi bowiem czynność materialno-techniczną, która nie decyduje o wejściu decyzji do obrotu prawnego. Przepisy k.p.a. w ogóle przy tym nie przewidują "informacyjnego", a więc nie wywołującego skutków prawnych doręczania decyzji. Jeżeli decyzja została stronie doręczona, nawet nieprawidłowo z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Określony w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany przez organy administracji na niekorzyść uczestników postępowania. Ponadto w niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, zastosowanie ma przepis art. 112 k.p.a. stanowiący, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skoro strona otrzymała pochodzące od organu pismo - zatytułowane "decyzja", w treści którego zawarto pouczenie, zgodnie z którym stronie przysługuje odwołanie w terminie 14 dni od doręczenia jej tej decyzji, to ma ona pełne prawo oczekiwać, iż zastosowanie się do tego pouczenia nie przyniesie jej negatywnych skutków prawnych.

Skarżący podniósł, że nie sposób podzielić argumentacji, zgodnie z którą strona wnosząc odwołanie w terminie biegnącym od doręczenia jej decyzji dopuszcza się uchybienia terminu ze względu na następcze doręczenie tego aktu pełnomocnikowi. Pojęcie uchybienia terminu wiąże się w doktrynie i orzecznictwie z przekroczeniem końcowej jego granicy, a więc z wniesieniem środka zaskarżenia po jego upływie. Ponadto k.p.a. wymaga, aby owo uchybienie było zawinione, albowiem dopuszcza wystąpienie z wnioskiem o jego przywrócenie w wypadku uprawdopodobnienia braku winy. W niniejszym przypadku w ogóle nie może być mowy o podobnej konstrukcji, albowiem strona zachowała się zgodnie z treścią pouczenia zawartego w treści decyzji - działała więc w zaufaniu do organów państwa i miała prawo oczekiwać, że stosując się do treści wyjaśnień zawartych w doręczonym jej akcie administracyjnym, nie poniesie negatywnych skutków prawnych.

Skarżący zwrócił też uwagę, że w niniejszej sprawie pełnomocnikami skarżącego były osoby niewykonujące żadnego z regulowanych zawodów prawniczych. Stąd też do działań pełnomocnika wnoszącego w niniejszej sprawie odwołanie nie należy przykładać kwalifikowanego kryterium wiedzy czy staranności. Zarówno pełnomocnik jak i strona otrzymawszy egzemplarz decyzji administracyjnej mogli działając w zaufaniu do organu wnieść środek zaskarżenia niezwłocznie po otrzymaniu kwestionowanego przez nich aktu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Wyrażona w powyższym przepisie zasada oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach uznać należało, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Kluczowym zagadnieniem dla oceny niniejszej sprawy jest kwestia dopuszczalności rozpoznania przez organ II instancji odwołania w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzję doręczono bezpośrednio stronie, pomimo iż była ona reprezentowana przez pełnomocnika, a strona ta wniosła odwołanie jeszcze przed doręczeniem zaskarżonej decyzji temu pełnomocnikowi.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepis art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. stanowi z kolei, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Wskazany powyższej przepis został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na ich niekorzyść. O ile zatem w przedmiotowej sprawie bez wątpienia doszło do naruszenia wskazanej powyżej regulacji przez doręczenie decyzji organu I instancji bezpośrednio stronie reprezentowanej przez pełnomocnika, to rozpoznania tego odwołania przez organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać za rażące naruszenie omawianych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy bowiem mieć na względzie okoliczność, iż skarżący, działając w zaufaniu do organów administracji publicznej, zastosował się do pouczenia zawartego w przesłanej mu bezpośrednio decyzji i wniósł w ustawowym terminie odwołanie. Co więcej - przedmiotową decyzję przekazał swojemu pełnomocnikowi a ww. odwołanie zostało przez tego pełnomocnika sporządzone. Zauważyć należy także, iż niewłaściwe doręczenie decyzji w niniejszej sprawie nastąpiło na skutek błędnego działania organu I instancji - to organ I instancji doręczył przedmiotową decyzję z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a. Strona postępowania nie powinna być natomiast obciążona skutkami błędnego działania organu, a już w szczególności w sytuacji, gdy w sposób prawidłowy zastosowała się do zawartego w decyzji pouczenia co do odwołania. W powyższych okolicznościach nie można również uznać, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, iż przez rozpoznanie przedmiotowego odwołania doszło do rażącego naruszenia art. 16 k.p.a. regulującego zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie powyższych okoliczności przez organ odwoławczy i stwierdzenie w oparciu o art. 134 k.p.a. przez ten organ niedopuszczalności odwołania stanowiłoby naruszenie, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, przepisów nakładających na organy obowiązek pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, należytego i wyczerpującego udzielania stronom informacji, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 8 i 9 k.p.a.) a także przepisu stanowiącego gwarancję ochrony strony przed skutkami błędnego pouczenia jej co do prawa odwołania (art. 112 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane na tle stanu faktycznego tożsamego z tym, jaki ustalono w niniejszej sprawie nie tylko nie traktuje naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w kategorii kwalifikowanej wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale nie uznaje go nawet jako uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 136/06; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 440/08; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 887/08). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w powyższych orzeczeniach. Dostrzega przy tym, że w orzecznictwie prezentowane jest także takie stanowisko, jakie przyjął Sąd I instancji.

Za słuszne uznać należy także stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym jeśli decyzja organu administracji zostanie doręczona, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1201/10). Decyzja taka weszła do obrotu prawnego i może być zaskarżona. Rozpoczyna ona zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Wynika to wprost z art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy zatem, że decyzja Prezydenta z dnia [...] lipca 2010 r. weszła do obrotu prawnego już w dniu 10 sierpnia 2010 r., gdy doręczono ją stronie postępowania - Wydziałowi Skarbu Miasta Gminy K. Przed doręczeniem tej decyzji K. H. została ona doręczona ponadto Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (w dniu 11 sierpnia 2010 r.). Nie można zatem twierdzić, iż rozpoznaniu przedmiotowego odwołania sprzeciwiał się fakt, iż w chwili jego wniesienia zaskarżona decyzja nie weszła jeszcze do obrotu prawnego.

Niesłusznie zatem Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy uznał zaskarżoną decyzję za wydaną z rażącym naruszeniem przywołanych powyżej przepisów. W konsekwencji za słuszny uznać należało zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, bowiem art. 203 p.p.s.a. nie przewiduje zwrotu stronie wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego od organu w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu I instancji stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanej powyżej wykładni prawa.