IV SA/Po 396/14

Uzasadnienie

IV SA/Po 396/14

Uzasadnienie

W dniu 21.10.2013r. W.E.S. sp. z o.o. (dalej skarżąca lub WES sp. z o.o.) złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (zwanego dalej PINB) wniosek o weryfikację i rozpatrzenie zgodności z obowiązującymi przepisami inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox" 20/630a oraz linii elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nN 0,4 kV na działkach nr [...],[...],[...],[...] w miejscowości W. realizowanej na podstawie decyzji Starosty W. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].03.2009r. znak sprawy [...].

Skarżąca we wniosku wskazała, że w szczególności należy rozpatrzyć obowiązek zastosowania i wykonania rur osłonowych linii kablowych na działce przylegającej do nieruchomości skarżącej od strony południowej, tj. dz.nr [...], czyli ul. D. po której odbywa się ruch ciężki. Podkreślono, że linie kablowe na środku ul. D. zostały ułożone bez rur osłonowych. Ponadto zażądano rozpatrzenia zgodności z obowiązującymi przepisami ułożenia wzdłuż osi ul. D. linii kablowej niezabezpieczonej rurą osłonową, która to linia nie była objęta wspomnianą decyzją o pozwoleniu na budowę. Pod ul. D. jest bowiem położona linia kablowa o długości 99m, która nie była zaprojektowana, ani nie była objęta w/w decyzją Starosty, a mianowicie linia kablowa nN 0,4 kV obwód 7 YAKY 4x120mm, L=99m (o długości 99m).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...].12.2013r. nr [...], znak [...] na podstawie art.105 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity : Dz.U. z 2013r., poz.267) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami budowy stacji transformatorowej SN/nn typu "Minibox" oraz linii elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nn 0,4 kV na działkach nr [...],[...],[...],[...] w miejscowości W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21.10.2013r. W.E.S. sp. z o.o. (dalej skarżąca lub WES sp. z o.o.) złożyła wniosek o weryfikację i rozpatrzenie zgodności z obowiązującymi przepisami w/w inwestycji ze szczególnym uwzględnieniem rur osłonowych na liniach kablowych w ciągu ul. D. oraz ułożenia dodatkowego kabla, który nie został objęty udzielonym pozwoleniem na budowę.

Ustalono, że E.O. sp. z o.o. (dalej inwestor) uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].03.2009r. znak sprawy [...] obejmującą budowę stacji transformatorowej SN/nn typu "Minibox" oraz linii elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nn 0,4 kV na działkach nr [...],[...],[...],[...] w miejscowości W. Pozwolenie na budowę obejmowało budowę w/w stacji transformatorowej, linii energetycznych SN 15 kV i nn 0,4 kV na działkach nr [...],[...],[...],[...] w miejscowości W.

Po wykonaniu robót budowlanych inwestor w dniu [...].05.2010r. uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie częściowe kontenerowej stacji transformatorowej SN/nn typu Minibox 20/630A, linii energetycznych SN 15 kV i nn 0,4 kV na działkach nr [...],[...],[...],[...] w miejscowości W. Do całkowitego zakończenia robót budowlanych objętych udzielonym pozwoleniem na budowę pozostało wykonanie dwóch sztuk muf kablowych średniego napięcia oraz ośmiu muf kablowych niskiego napięcia.

Ponadto ustalono, że obwód nr 7 do którego ma być podłączona skarżąca kablem YAKY 4x120 o długości 99m jest obwodem, który był ujęty w udzielonym inwestorowi pozwoleniu na budowę. Nieznacznie różni się jedynie długość kabla, gdyż w zatwierdzonym projekcie budowlanym jego długość wynosi 94m, a po wykonaniu robót jego długość po zmierzeniu wynosi 99m. Jednak w/w rozbieżność jest dopuszczalna i nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania, gdyż trasa ułożenia kabla jest zgodna z trasą zatwierdzoną w projekcie. Może ona wynikać z falistego ułożenia kabla lub ze zwiększonego zapasu tzw. pętli.

Zgodnie z zatwierdzonym projektem obwód nr 7 miał zostać podłączony do istniejącego obwodu YAKY 4x120 K-k skrzynka PKP przy ul. D. Inwestor zrezygnował z tego podłączenia i zaproponował podłączenie skarżącej. Nie można zatem uznać, że obwód nr 7 jest dodatkowym obwodem nie ujętym w pozwoleniu na budowę.

Obowiązek zastosowania dodatkowych rur osłonowych na liniach kablowych przylegających do działki nr [...] nie miał miejsca ponieważ projektant sporządzając projekt budowlany uznał, że nie ma potrzeby ich zastosowania. Organ podkreślił, że zgodnie z ustawą z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm., zwanej dalej Pb) projektant pełniący samodzielną funkcję techniczną zgodnie z art.20 ust.1 pkt 1 Pb ma obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Stanowisko w tej sprawie zajął także Burmistrz W. w piśmie z dnia [...].11.2013r. znak [...].

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła WES sp. z o.o. w W. wskazując, że nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Wskazano, że zgodnie z wnioskiem PINB miał zweryfikować zgodność z obowiązującymi przepisami i rozpatrzeć obowiązek zastosowania i wykonania rur osłonowych linii kablowych na działce nr [...]. Natomiast PINB w swej decyzji stwierdził, że nie miał miejsca obowiązek zastosowania rur osłonowych na liniach przylegających do działki nr [...], a to nie jest to samo. PINB powinien zweryfikować, czy założenia projektanta są zgodne z obowiązującymi przepisami, lecz jedynie uznał, że skoro projektant nie stwierdził potrzeby zastosowania rur osłonowych pod drogą, to tak jest.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WWINB) decyzją z dnia [...].02.2014r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę linii kablowych średniego napięcia SN 15 kV, kontenerowej stacji transformatorowej SN/nn typu Minibox 20/630A, linii kablowych nn 0,4 kV. Przedsięwzięcie to ma na celu umożliwienie zasilania w energię elektryczną odbiorców w rejonie ul. D. zasilanych wcześniej ze stacji transformatorowej znajdującej się na należącej do skarżącej działce nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca pismem z dnia 21.10.2013r. złożyła wniosek o "weryfikację i rozpatrzenie zgodności z obowiązującymi przepisami inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox" 20/630a, linii elektroenergetycznej kablowej SN 15 kV i nN 0,4 kV w miejscowości W. przy ul. D. na działkach nr [...],[...],[...],[...], realizowanej na podstawie decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...].03.2009, znak [...]." ze szczególnym uwzględnieniem rur osłonowych na liniach kablowych w ciągu ul. D. oraz ułożenia dodatkowego kabla, który nie został objęty udzielonym pozwoleniem na budowę.

Pismami z dnia 18.03.2010r. i 19.03.2010r. skarżąca zwróciła się do PINB w W. o wstrzymanie pozwolenia na budowę [...] z dnia [...].03.2009r. PINB postanowieniem z dnia [...].03.2010r. sygn. [...] odmówił wstrzymania przedmiotowych robót budowlanych. WWINB postanowieniem z dnia [...].05.2010r., znak [...] uchylił w/w postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB postanowieniem z dnia [...].07.2010r. sygn. [...] umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę [...] z dnia [...].03.2009r. polegających na budowie stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox" 20/630a, linii elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nN 0,4 kV w miejscowości W. przy ul. D. na działkach nr [...],[...],[...],[...]. WWINB ostateczną decyzją z dnia [...].01.2011r. sygn. [...] utrzymał w mocy w/w decyzję PINB z dnia [...].07.2010r.

Organ odwoławczy wskazał, że w ramach postępowania o sygn. [...] oraz kontrolowanego postępowania nr [...] ustalono, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że żądania skarżącej zawarte w pismach z dnia 08.03.2010r.,19.03.2010r. oraz 21.10.2013r. są odmienne i wpłynęły do PINB w odmiennym stanie faktycznym. Zaskarżona decyzja stanowi kolejną decyzję wydaną w tej samej sprawie.

Z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że przebieg wykonanej linii elektroenergetycznej w ul. D. wykonano zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty W. nr [...] z dnia [...].03.2009r., znak [...]. WWINB podkreślił, że pomimo wielu postępowań do tego zmierzających decyzja ta (nr [...]) nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przedmiotowa linia kablowa została zaprojektowana w dokumentacji zatwierdzonej decyzją Starosty W. nr [...] z dnia [...].03.2009r., znak [...], a z dokumentacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że przebieg w/w linii elektroenergetycznej wykonano zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty W. nr [...] z dnia [...].03.2009r., znak [...].

Obwód nr 7 nie jest dodatkowym obwodem, którego nie objęto decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż inwestor zrezygnował z podłączenia tego obwodu do skrzynki PKP przy ul. D. i zaproponował podłączenie skarżącej. Z akt sprawy wynika, że PINB badał linię kablową umiejscowioną na działce nr [...], czyli zgodnie z żądaniem skarżącej.

Zgodnie z informacją uzyskaną od projektanta rury ochronne zaprojektowano i ułożono przy dwukrotnym przejściu przez jezdnię ul. D. Dodatkowo ułożono rury w ciągu pieszo – jezdnym w rejonie stacji transformatorowej "Minibox". Ponadto kierownik budowy oświadczył, że roboty wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Projektant i kierownik budowy pełnią samodzielne funkcje w budownictwie, a organy nadzoru budowlanego nie mogą ich zastępować w wykonywaniu obowiązków.

Reasumując roboty budowlane wykonano zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniosła WES sp. z o.o. zarzucając:

1/ powoływanie się na wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje Starosty W. z dnia [...].06.2010r., znak [...] oraz Wojewody W. z dnia [...].08.2010r. znak [...],

2/ uchylenie się od obowiązku weryfikacji i rozpatrzenia zgodności z obowiązującymi przepisami ułożenia kabli w części ul. D., wzdłuż działki nr [...],

3/ brak odniesienia się do niezgodnego z obowiązującymi przepisami przedłużania postępowania przez PINB w W.

W uzasadnieniu skargi skarżąca m.in. wskazała, że PINB działał przewlekle. Nadto podkreślono, że organy pominęły, iż kable przeprowadzono przez jezdnię ul. D. po raz trzeci. Organy oceniły dwukrotne przejście kabli przez tą ulicę, lecz nie oceniły trzeciego ich przeprowadzenia środkiem tej ulicy, czego dotyczył wniosek skarżącej z dnia 21.10.2013r. Organy nie oceniły, czy ułożenie kabli środkiem ul. D. jest zgodne z treścią pkt 3.1.4. normy N-SEP-E-004. Zarzucono, że zgodnie z tą normą kable układane w ulicach przeznaczonych do ruchu kołowego powinny być ułożone w osłonach otaczających, a nie są mimo, że ul. D. przeznaczona jest do ruchu kołowego. Ponadto kable ułożono na płytszej głębokości niż to przewiduje w/w norma.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 18.06.2014r. skarżąca podtrzymała swe stanowisko podnosząc, iż organy błędnie przyjęły, że przedmiotowe kable nie są położone na działce nr [...], a nadto uchyliły się od weryfikacji projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy zaistniały podstawy do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami budowy stacji transformatorowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, po lekturze zaskarżonego rozstrzygnięcia i zgromadzonego dla potrzeb sprawy materiału dowodowego, doszedł do przekonania, iż nieuzasadniona jest ocena organu nadzoru budowlanego.

Co do zasady należy podzielić stanowisko, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają prawa ingerować i zobowiązane są do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29.11.2005r., o sygn. VII SA/Wa 639/05, publ.LEX nr 214367)

Zgodzić się należy także ze stanowiskiem, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy. (tak np.: NSA w wyroku z dnia 03.03.2011r. o sygn. II OSK 392/10, publ.LEX nr 1080263)

W kontrolowanym przypadku istotne jest rozróżnienie organów administracji architektoniczno – budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego.

Z przepisów rozdziału 8 Pb, a konkretnie z art.80 Pb wynika, że organy administracji architektoniczno – budowlanej to: starosta, wojewoda, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Natomiast organy nadzoru budowlanego to: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda działający przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (tak w "Prawo budowlane – komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, s.14,81)

W myśl art.81 ust.1 Pb do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy:

1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności:

a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska,

b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych,

c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej,

d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie,

e) stosowania wyrobów budowlanych;

2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą;

Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu ust. 1 pkt 1 lit. b, c i e nie stosuje się do budownictwa doświadczalnego, wykonywanego na zamkniętych terenach badawczych. Ponadto zgodnie z ust.3 organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego kontrolują posiadanie przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie uprawnień do pełnienia tych funkcji. Wreszcie ust.4 stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Jak stanowi art.82 Pb w poszczególnych ustępach:

1. Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów.

2. Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta.

3. Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych:

1) usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego;

2) hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi;

3) dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek;

3a) usytuowanych na obszarze kolejowym;

4) lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi;

5) usytuowanych na terenach zamkniętych,

W myśl art.82b ust.1 Pb organy administracji architektoniczno-budowlanej:

1) prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazują do organu wyższego stopnia wprowadzone do niego dane, z zastrzeżeniem pkt 1a;

1a) prowadzą odrębny rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących terenów zamkniętych;

2) przekazują bezzwłocznie organom nadzoru budowlanego:

a) kopie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym,

b) kopie ostatecznych odrębnych decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego wraz z tym projektem,

c) kopie innych decyzji, postanowień i zgłoszeń wynikających z przepisów prawa budowlanego;

3) uczestniczą, na wezwanie organów nadzoru budowlanego, w czynnościach inspekcyjnych i kontrolnych oraz udostępniają wszelkie dokumenty i informacje związane z tymi czynnościami.

Z kolei art.83 ust. 1 Pb stanowi, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1.

W myśl ust.2 organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Zgodnie z ust.3 do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4.

W doktrynie przyjmuje się, że art. 83 Pb określa właściwość organów nadzoru budowlanego, statuując przy tym dwie zasady:

1) do właściwości organów nadzoru budowlanego należą wyłącznie zadania i kompetencje określone w omawianym przepisie i wyliczenie tu zawarte stanowi listę zamkniętą (a więc odmiennie niż w przypadku organów administracji architektoniczno-budowlanej, do właściwości których należą wszystkie sprawy niezastrzeżone ustawą do kompetencji innych organów),

2) podobnie jak w przypadku organów administracji architektoniczno- budowlanej została określona właściwość rzeczowa i instancyjna, tzn. organem I instancji jest, co do zasady, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, a wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego pełni taką funkcję tylko w sprawach wyraźnie ustawowo określonych.

Kompetencje organów nadzoru budowlanego sprowadzają się w zasadzie do działań z zakresu inspekcji i kontroli tak w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego, jak i utrzymania obiektów budowlanych. I tak do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu nadzoru budowlanego I instancji należą następujące kompetencje i zadania (wyłącznie - lista zamknięta):

- przyjmowanie zawiadomień o terminie rozpoczęcia budowy,

- przyjmowanie zawiadomień o zmianie kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego oraz projektanta sprawującego nadzór autorski,

- samowole budowlane (budowa, rozbiórka, wykonanie robót budowlanych, zmiana sposobu użytkowania bez pozwolenia właściwego organu) - ich likwidacja i legalizacja,

- wstrzymywanie robót budowlanych, wykonywanych bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z pozwoleniem lub przepisami,

- nakaz wykonania określonych czynności przez inwestora w celu zalegalizowania robót budowlanych, pozwolenie na wznowienie wstrzymanych robót, ale także nakaz rozbiórki obiektu lub jego części w razie niepodporządkowania się wcześniej wydanym nakazom,

- wydawanie pozwoleń na użytkowanie i przyjmowanie zawiadomień o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania wybudowanych obiektów,

- nakładanie kar za niezgodne z pozwoleniem wykonanie robót budowlanych,

- nakaz przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego lub jego części,

- kontrola utrzymania obiektu budowlanego,

- nakaz usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości,

- nakaz rozbiórki obiektu nieużytkowanego lub niewykończonego i nienadającego się do odbudowy, remontu lub wykończenia,

- nakaz opróżnienia budynku grożącego bezpośrednio zawaleniem,

- nakaz usunięcia istniejącego w obiekcie budowlanym zagrożenia,

- przyjęcie zawiadomienia o stanie zagrożenia w obiekcie budowlanym,

- wyjaśnianie przyczyn katastrof budowlanych,

- przyjmowanie zawiadomień o katastrofach budowlanych,

- prowadzenie postępowań w sprawach katastrof budowlanych,

- prowadzenie postępowań wyjaśniających i składanie wniosków o ukaranie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie.

Jak już wspomniano, organem II instancji w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (a w zasadzie wojewoda działający przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego - w omawianym przepisie ustawodawca użył swoistego skrótu myślowego w stosunku do regulacji zawartej w art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy). Podobnie jak wojewoda w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej, tak też wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem I instancji w stosunku do robót i obiektów budowlanych, dla których w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej organem I instancji jest wojewoda, tj.:

1) usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, a także innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego,

2) hydrotechnicznych, piętrzących, upustowych, regulacyjnych melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi,

3) dróg publicznych krajowych i wojewódzkich, wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek,

4) usytuowanych na obszarze kolejowym,

5) lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi,

6) usytuowanych na terenach zamkniętych.

Do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu I instancji, mogą przejść także roboty i obiekty budowlane, które mogą zostać ujęte w rozporządzeniu Rady Ministrów, wydanym na podstawie art. 82 ust. 4. (tak: Robert Dziwiński, Paweł Ziemski w: "Komentarzu do art.83 ustawy - Prawo budowlane" w programie Lex)

Zgodnie z art.84 ust.1 Pb do zadań organów nadzoru budowlanego należy:

1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego;

2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej;

3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych;

4) współdziałanie z organami kontroli państwowej.

Tak więc w art. 84 zostały określone zadania organów nadzoru budowlanego. Zadania tu wymienione w pełni odzwierciedlają kompetencje przypisane nadzorowi budowlanemu w art. 83 i potwierdzają inspekcyjno-kontrolny charakter czynności przypisanych tym organom. Przepis nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek informowania organów administracji architektoniczno-budowlanej o wydawanych decyzjach i postanowieniach. W wielu przypadkach są to informacje niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania przez tamte organy. (tak: Robert Dziwiński, Paweł Ziemski w: "Komentarzu do art.84 ustawy - Prawo budowlane" w programie Lex)

Jak stanowi art.84a ust.1 Pb kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje:

1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji;

3) sprawdzanie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych.

W myśl ust.2 organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego:

1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień;

2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego.

Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego została przez ustawodawcę wymieniona na pierwszym miejscu spośród zadań nadzoru budowlanego. Tym samym zostało określone najważniejsze zadanie organów nadzoru budowlanego, które jest realizowane tak przez kontrolę prawidłowości przebiegu procesu budowlanego (ust. 1 pkt 1), jak i wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (ust. 1 pkt 2). Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego odbywa się w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego mają również uprawnienia do badania prawidłowości postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 2 pkt 1). Działania, jakie organy nadzoru budowlanego mogą podejmować w wyniku realizacji wyżej wymienionych uprawnień, zostały unormowane w art. 84b ust. 3, przy czym należy zauważyć, że nie mają one charakteru władczego w stosunku do organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane (w ust. 2 pkt 2 omawianego artykułu) do sprawdzania realizacji obowiązków nakładanych w drodze aktów administracyjnych, a wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Sformułowanie tego przepisu wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, by sprawdzanie dotyczyło realizacji obowiązków nakładanych nie tylko przez organy nadzoru budowlanego, ale także przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. (tak: Robert Dziwiński, Paweł Ziemski w: "Komentarzu do art.84a ustawy - Prawo budowlane" w programie Lex)

Przepis art.84 ust.1 Pb wskazuje na inspekcyjno – kontrolny zakres zadań organów nadzoru budowlanego, który ma zakres szerszy niż zakres zadań organów administracji architektoniczno – budowlanej. Dotyczy to w szczególności kontroli stosowania przepisów Prawa budowlanego, o czym w ogóle nie wspominają przepisy kompetencyjne zawarte w art.81 Pb. Z kolei przepis art.84a Pb doprecyzowuje treść art.84 ust.1 pkt 1 Pb. Działania określone w art.84a Pb są związane z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości przebiegu procesu budowlanego podczas wykonywania robót budowlanych i to zarówno w trakcie budowy, jak i w użytkowanym już obiekcie budowlanym. (tak w "Prawo budowlane – komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, s.759 i 764-765)

Podzielić należy też pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia z dnia 03.03. 2011 r. o sygn.II OSK 392/10 (publ. LEX nr 760041), iż w przepisie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazano, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ta kontrola stosowania prawa, o której wspomina ww. norma skonkretyzowana została następnie w art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z którego wprost wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę - nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r. sygn. akt VII Sa/Wa 639/05, wyrok NSA z dnia 6 października 2010, sygn. akt II OSK 1508/09).

Na aprobatę zasługuje także pogląd, iż wylegitymowanie się inwestora pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem budynku do użytkowania oraz niezgłoszeniem sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany nie zamyka organom nadzoru budowlanego drogę do badania legalności zarówno wydanych w postępowaniach aktów administracyjnych jak i badania działań inwestora poprzedzających te akty, czy też wykonywania przez niego innych robót budowlanych na terenie objętym kontrolą organów nadzoru budowlanego. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 09.12.2010r. o sygn. VII SA/Wa 1707/10, publ. LEX nr 760041)

Działania określone w art. 84a są więc działaniami związanymi z przeprowadzeniem kontroli prawidłowości procesu budowlanego. Kontrola określona w art. 84a ust. 2 pkt 1 wiąże się z oceną i kontrolą organów architektoniczno-budowlanych, która nie musi bezpośrednio dotyczyć tych organów, ale może być prowadzona przykładowo przy okazji kontroli legalności wykonywania robót budowlanych i zgodności ich wykonania z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podkreśla się jednakże, że w przypadku wystąpienia nieprawidłowości w powyższych postępowaniach dalsze działania w tym względzie prowadzone są przez właściwe organy architektoniczno - budowlane. Oczywiście chodzi tu o czynności procesowe. Wskazane uprawnienia organów nadzoru budowlanego stanową zatem uprawnienia ściśle kontrolne. Ustalenia podczas prowadzonej kontroli organu architektoniczno-budowlanego nie mogą zaś stanowić podstawy do ingerencji - w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego - w treść praw i obowiązków ustalonych ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego, w przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mają kompetencji do zmiany elementów materialnoprawnych tych decyzji. Ich wzruszenie może odbywać się poprzez stosowne działania odpowiednich organów architektoniczno-budowanych, przy zastosowaniu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji. W takiej sytuacji, jeżeli w ramach kontroli, organy nadzoru budowlanego stwierdzą naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, muszą w przypisanym trybie zawiadomić o tym właściwy organ architektoniczno-budowlany (art. 84b ust. 3 ustawy). Czynności postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, należy odróżnić od przedstawionych czynności kontrolnych. W ramach tego postępowania organy nadzoru budowlanego nie mogą samodzielnie ingerować w prawa ukształtowane decyzją o pozwoleniu na budowę. (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30.04.2009r. o sygn. II SA/Wr 54/09, publ CBOSA)

Powyższe rozważania są istotne, gdyż w realiach kontrolowanej sprawy prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydana została przez organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno – budowlanej.

Organy administracji obydwu instancji zajęły stanowisko, że roboty budowlane wykonano zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Przy czym wniosek ten oparły one przede wszystkim na informacji uzyskanej od projektanta, że rury ochronne zaprojektowano i ułożono przy dwukrotnym przejściu przez jezdnię ul. D. Dodatkowo ułożono rury w ciągu pieszo – jezdnym w rejonie stacji transformatorowej "Minibox". Ponadto oparto się na oświadczeniu kierownika budowy, że roboty wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Organy podkreśliły, że projektant i kierownik budowy pełnią samodzielne funkcje w budownictwie, a organy nadzoru budowlanego nie mogą ich zastępować w wykonywaniu obowiązków.

W kontekście zarzutów skargi dotyczących zgodności projektu z przepisami Prawa budowlanego, w tym z normą N- SEP-E-004, wskazać należy, że zgodnie z przyjętym rozwiązaniem zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb, organ budowlany nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu, co tym bardziej nakazuje zawężająco traktować wyjątek ustawowy pozwalający na niesporządzanie projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r., II OSK 940/07, LEX nr 491284, w wyniku zmiany art. 35 Pb przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 34 Pb projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, a także wskazuje m.in. proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Pb oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Pb)

Podzielając powyższy pogląd co do zasady podkreślić należy, że dotyczy on jedynie decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Nie dotyczy on natomiast organów nadzoru budowlanego. Należy zaakcentować i wskazać na inspekcyjno – kontrolny zakres zadań organów nadzoru budowlanego, który ma zakres szerszy niż zakres zadań organów administracji architektoniczno – budowlanej w szczególności w zakresie kontroli stosowania przepisów Prawa budowlanego. Ponieważ w rozpatrywanym przypadku decyzje wydały organy nadzoru budowlanego pogląd ten nie znajduje tu zastosowania.

Mając na uwadze powyższe organy obu instancji wadliwie oparły się jedynie na oświadczeniach pełniących samodzielne funkcje w budownictwie projektanta i kierownika budowy nie dokonując własnych ustaleń i ocen w zakresie zgodności projektu budowlanego i jego wykonania z przepisami Prawa budowlanego i obowiązującymi normami, a w szczególności w zakresie zgodności zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tym samym organy administracji naruszyły prawo materialne dokonując wadliwej wykładni art.84 a ust.1 pkt 1 Pb oraz 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb i dlatego też na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" Ppsa należało uchylić zaskarżoną decyzję. Ponieważ wspomniane uchybienie wystąpiło również w postępowaniu organu I instancji na podstawie art.135 Ppsa uchylono również postanowienie organu I instancji przyjmując, że niewystarczające byłoby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art.136 Kpa..

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji wezmą pod uwagę przedstawione wyżej rozważania i dokonaną wykładnię i wydadzą właściwą decyzję po uprzednim dokonaniu własnych ustaleń i ocen w zakresie zgodności przedmiotowego projektu budowlanego i jego wykonania z przepisami Prawa budowlanego i obowiązującymi normami, a w szczególności w zakresie zgodności zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana bowiem art. 152 Ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Wobec powyższego uznać należy, iż jako taka nie nadaje się ona do wykonania.

Odnosząc się do kwestii związanych z decyzją Wojewody W. z dnia [...].06.2010r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z dnia [...].06.2010r. nr [...] stwierdzić należy, iż powyższe decyzje dotyczyły odrębnego od niniejszego postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. W związku z czym powołanie się przez organy administracyjne w stanie faktycznym decyzji na powyższe decyzje pomimo ich uchylenia przez Sąd wyrokiem z dnia 30.01.2013r. sygn. akt IV SA/Po 1152/12 nie ma żadnego wpływu na przedmiotową sprawę.

Co do lokalizacji dodatkowej linii kabli wbrew zarzutom skargi organy wypowiedziały się (zob. akapit 2 str. 3 decyzji II instancji). Z uwagi na charakter skargi nieistotny był zarzut w zakresie ewentualnego przewlekania postępowania przez organy administracji.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 3 w zw. z art. 201 § 1 Ppsa oraz art. 85 ust. 1 w zw. z art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.k.s.c."), uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu ([...] zł), oraz koszt dojazdu na rozprawę ([...] zł) – łącznie [...] złotych.

Mając na względzie zgłoszony przez Prezesa Zarządu skarżącej Spółki wniosek o zwrot kosztów dojazdu na rozprawę samochodem służbowym według tzw. kilometrówki, Sąd wyjaśnia, że w świetle regulacji art. 85 ust. 1 w zw. z art. 91 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, znajdującej odpowiednie zastosowanie w sprawach sądowoadministracyjnych na mocy art. 205 § 3 p.p.s.a., w związku z udziałem w postępowaniu sądowym stronie przysługuje zwrot kosztów podróży – z miejsca jej zamieszkania [w przypadku przedstawicieli osób prawnych, odpowiednio: miejsca siedziby tej osoby – uw. Sądu] do siedziby sądu, przed którym toczy się postępowanie – "w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu". W ocenie Sądu, w przypadku istnienia dogodnego, bezpośredniego połączenia środkami transportu publicznego – a takowe niewątpliwie istnieje pomiędzy W. (siedziba Spółki), i Poznaniem (siedziba Sądu), w postaci choćby połączenia kolejowego – "racjonalnym i celowym kosztem przejazdu odpowiednim środkiem transportu" w rozumieniu art. 85 ust. 1 u.k.s.c. jest, co do zasady, koszt przejazdu takim właśnie środkiem transportu publicznego, w klasie ekonomicznej. Według aktualnej taryfy upublicznionej m.in. na stronie internetowej przewoźnika, przejazd koleją na trasie W. - Poznań (odległość: [...] km; przewoźnik: Koleje W. sp. z o.o.; bilet jednorazowy, taryfa normalna, klasa 2) wynosi 17,10 zł w jedną stronę.

Podkreślić należy, że miasto W. posiada z Poznaniem liczne i dogodne połączenia kolejowe i autobusowe. Czas dojścia pieszo z dworca PKP w Poznaniu do siedziby tut. Sądu wynosi ok. 10 minut. Zważywszy powyższe w ocenie Sądu dojazd środkami komunikacji publicznej w tym przypadku nie jest nadmiernie uciążliwy, co wyklucza zastosowanie wyjątku w postaci zwrotu kosztów dojazdu w postaci kilometrówki.