IV SA/Po 269/14

Uzasadnienie

Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji) – wskazując w podstawie prawnej na art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej skrócie: "pr.bud.") – nakazał inwestorowi, tj. Wspólnocie Mieszkaniowej [...] (dalej jako: "Wspólnota" lub Skarżąca"), rozbiórkę śmietnika, znajdującego się na nieruchomości o oznaczeniu geodezyjnym: [...] przy granicy z działką nr [...] wybudowanego z naruszeniem przepisu § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków", w skrócie: "r.w.t.b.").

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na skutek podania L. N. – informującego o wybudowaniu miejsca gromadzenia odpadów stałych dla mieszkańców Wspólnoty w odległości około 1 m od prowadzonego przezeń sklepu [...], które to pismo uzupełnione zostało następnie o żądanie natychmiastowej likwidacji wybudowanego śmietnika, gdyż dalsze jego istnienie powoduje spadek obrotów sklepu oraz naruszenie warunków sanitarno-epidemiologicznych – w dniu [...] sierpnia 2013 r. inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...], w toku której potwierdzono istnienie przedmiotowego śmietnika, o wymiarach 3,92 m x 3,14 m. Ustalono, że inwestorem robót budowlanych związanych z jego wzniesieniem w 2013 r. była Wspólnota, która zrealizowała śmietnik na podstawie dokonanego w dniu [...] marca 2013 r. skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ww. śmietnika, o następującej konstrukcji: ściany fundamentowe z bloczków betonowych typu M-6 murowanych na zaprawie murarskiej klasy M10, dach o konstrukcji stalowej, pokryty blachodachówką, ściany zewnętrzne jednowarstwowe z bloczków z betonu komórkowego o grubości 24 cm, podłoga na gruncie z kostki brukowej o grubości 6 cm, brama zewnętrzna metalowa. Śmietnik zlokalizowany został na działce (nr [...]) stanowiącej własność Miasta [...], bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...].

Dalej PINB wyjaśnił, że skontrolowany śmietnik stanowi miejsce gromadzenia odpadów stałych w rozumieniu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Z uwagi na swą konstrukcję jest on obiektem, o jakim mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 r.w.t.b., tj. zadaszoną osłoną lub pomieszczeniem ze ścianami pełnymi bądź ażurowymi. W przypadku sytuowania takich obiektów zastosowanie znajduje § 23 ust. 1 r.w.t.b., który wymaga, aby ich odległość wynosiła co najmniej 3 metry od granicy z sąsiednią działką, chyba że osłony lub pomieszczenia te stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. W niniejszej sprawie powyższy wymóg nie został zachowany, gdyż przedmiotowy śmietnik usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką (nr [...]) i nie styka się z podobnymi urządzeniami tam ulokowanymi. Organ I instancji podkreślił, że choć śmietnik został wybudowany w sposób legalny – na podstawie skutecznego zgłoszenia – to jednak z naruszeniem § 23 ust. 1 r.w.t.b., a więc w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, co zobowiązywało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania uregulowanego w art. 50–art. 52 pr.bud., w oparciu o przepis art. 51 ust. 7 pr.bud. W ocenie organu stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie § 23 ust. 1 r.w.t.b. mogło być usankcjonowane jedynie poprzez wydanie nakazu rozbiórki śmietnika, gdyż niezachowanie wymaganej, 3-metrowej odległości tego obiektu od granicy działki nie może zostać sanowane w inny sposób. Adresatem obowiązku rozbiórki, po myśli art. 52 pr.bud., uczyniono inwestora robót, tj. Wspólnotę, która, jak wynika z jej oświadczenia, posiada tytuł prawny wystarczający do wykonania obowiązku rozbiórki.

Po rozpatrzeniu odwołania od opisanej decyzji wniesionego przez Wspólnotę, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji"), decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje PINB.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że PINB prawidłowo zastosował procedurę naprawczą w oparciu o art. 51 ust. 1 pr.bud., a w konsekwencji słusznie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż niezachowanie wymaganej w świetle § 23 r.w.t.b., 3-metrowej odległości obiektu (śmietnika) od granicy z działką sąsiednią nie może być sanowane w inny sposób. Nie można wskazanego obiektu przesunąć w inne miejsce, bowiem naruszałoby to inne przepisy prawa, w tym sanitarne. Brak jest zatem możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. WWINB wyjaśnił, że w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od warunków technicznych. Możliwość taką przewiduje wprawdzie art. 9 ust. 1 pr.bud., ale tylko na etapie postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Odnosząc się zaś do twierdzeń zawartych w odwołaniu, jakoby boks śmietnikowy nie wpływał na ruch samochodów po jezdni czy mieszkańców po chodniku, organ II instancji stwierdził, że okoliczności te pozostają bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Również wygląd zewnętrzny (estetyka) obiektu nie są w tej sprawie istotne.

Skargę na opisaną decyzję WWINB wniosła Wspólnota. Na tle zrelacjonowanego przebiegu procesu inwestycyjnego, w tym procedury zgłoszeniowej poprzedzającej wybudowanie przedmiotowego śmietnika, Skarżąca podkreśliła, że w toku tej procedury organ nie zgłaszał zastrzeżeń odnośnie do usytuowania ww. obiektu. Ponadto zarzuciła, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 pr.bud. w przedmiocie dopuszczalności stosowania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych [powinno być raczej: art. 9 pr.bud., bo to ten przepis dotyczy ww. odstępstw – uw. Sądu] – poprzez ich niezastosowanie. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o: (a) uchylenie zaskarżonych decyzji PINB i WWINB, "i utrzymanie w mocy decyzji [...] zezwalającej na podjęcie budowy boksu śmietnikowego"; (b) lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca podkreśliła, że wyczerpała wszelkie zasoby finansowe uzyskane z kredytów na przeprowadzone wcześniej duże inwestycje, w tym także na budowę tego boksu śmietnikowego, i podjęcie jakichkolwiek nowych nakładów nie jest możliwe. Współwłaściciele – członkowie Wspólnoty, to w większości emeryci i renciści, a spłata kredytów rozłożona jest na wiele lat. W konkluzji Skarżąca stwierdziła, że błąd, czy też niedopatrzenie ze strony urzędnika posiadającego rozległą wiedzę w zakresie przepisów budowlanych, uprawnionego do wydawania decyzji zezwalającej na podjęcie budowy, nie powinien skutkować karą pozbawienia Wspólnoty miejsca dla gromadzenia odpadów komunalnych. Zwłaszcza, że jest to jedyne możliwe miejsce na wybudowanie takiego obiektu na terenie, jakim dysponuje Wspólnota.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 17 kwietnia 2014 r. pełnomocnik Wspólnoty, adwokat M. P., zgłosił swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w skardze, a ponadto, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a na podstawie art. 200 p.p.s.a. – o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji WWINB oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ja decyzji PINB w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności któregokolwiek z tych aktów, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Jest to tym bardziej uzasadnione, że, jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. W szczególności nie budzi wątpliwości fakt, że wprawdzie inkryminowany śmietnik został wybudowany legalnie – bo na podstawie skutecznego zgłoszenia – to jednak z naruszeniem wymaganej w świetle § 23 ust. 1 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 1 r.w.t.b. odległości od granicy z sąsiednią działką (nr 10/51).

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się więc do oceny, czy w świetle całokształtu niespornych okoliczności faktycznych sprawy, orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego śmietnika było zasadne (jak to przyjęły organy), czy niezasadne, w szczególności z uwagi na przewidzianą w art. 9 pr.bud. możliwość dopuszczenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (jak wywodzi Skarżąca).

W ocenie Sądu orzeczenie rozbiórki przedmiotowego śmietnika było zgodne z prawem. W szczególności organy prawidłowo: sklasyfikowały ten obiekt jako miejsce na pojemniki i kontenery na odpady stałe określone w § 22 ust. 2 pkt 1 r.w.t.b.; ustaliły, że usytuowanie śmietnika narusza § 23 ust. 1 r.w.t.b. w zakresie wymaganej odległości od granicy z działką sąsiednią; zakwalifikowały to naruszenie jako wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 pr.bud. W konsekwencji organ I Instancji zasadnie wdrożył procedurę naprawczą unormowaną w art. 50–art. 52 pr.bud.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja wykonana na podstawie zgłoszenia nie narusza przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 pr.bud., który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została już wykonana (art. 51 ust. 7 pr.bud.). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 pr.bud. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2011 r. (II OSK 734/10, CBOSA), w świetle którego dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organ ma tylko takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem, nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b pr.bud. Natomiast samo przez się nie oznacza jeszcze niedopuszczalności bądź bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania zmierzającego do sprawdzenia, czy dana inwestycja zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, a w przypadku stwierdzenia takich naruszeń – podjęcia działań zmierzających, w miarę możliwości, do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Sąd podziela stanowisko organów, że w niniejszej sprawie jedynym sposobem usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa było nakazanie rozbiórki przedmiotowego śmietnika, gdyż niezachowanie wymaganej odległości od działki sąsiedniej nie mogło być w okolicznościach tej sprawy sanowane w inny sposób.

W szczególności brak było podstaw do zastosowania, na tym etapie, instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, uregulowanej w art. 9 pr.bud., gdyż – jak trafnie wskazał WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – skorzystanie z tej procedury jest możliwe tylko na etapie postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, poprzedzającego realizację inwestycji. Natomiast w toku postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego (tzw. postępowań legalizacyjnych / naprawczych), nie ma już możliwości udzielenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Takie stanowisko obecnie dominuje w judykaturze i doktrynie na gruncie wykładni art. 9 ust. 1-4 pr.bud. (zob. wyrok NSA z 26.02.2013 r., II OSK 2037/11, CBOSA; zob. też W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 1 do art. 9 i tam powołane orzeczenia sądów administracyjnych), a Sąd w niniejszym składzie w pełni stanowisko to podziela. Zasadza się ono na stwierdzeniu, że po stronie organu nadzoru budowlanego nie istnieje kompetencja do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, a kompetencji organu nie można domniemywać, ani stosować w tym celu analogii. Ponadto za taką interpretacją art. 9 pr.bud. przemawia bezpośrednie brzmienie ust. 3 omawianego artykułu, w myśl którego wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmiennictwie wskazuje się, że przez takie ukształtowanie treści przepisu (po nowelizacji z 2003 r.) ustawodawca dał wyraz braku zasadności rozszerzenia art. 9 pr.bud. na innego rodzaju postępowania, w których konieczna jest ocena zachowania przepisów techniczno-budowlanych. Zawężająca wykładnia omawianego przepisu podyktowana jest jego charakterem, który dopuszczając odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych ustanowił wyjątek od ogólnej zasady zgodności procesu inwestycyjno-budowlanego z przepisami, o których mowa w art. 7 pr.bud. (por. wyroki NSA: z 15.12.2012 r., II OSK 2135/10, z 15.02.2013 r., II OSK 1946/11; z 26.02.2013 r., II OSK 2037/11 – CBOSA; a także W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 1 do art. 9).

Należy również zwrócić uwagę, że postanowienie wydawane w przedmiocie odstępstwa o przepisów techniczno-budowlanych jest niezaskarżalne, co rodzi określone konsekwencje prawne. Ustawodawca uregulował tryb postępowania w sposób zupełny właśnie tak, że chociaż postanowienie wydawane na podstawie art. 9 pr.bud. przez organ architektoniczno-budowlany jest niezaskarżalne, to strona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, które również rozpoznawane jest przez organ architektoniczno-budowlany. W normalnym biegu procesu inwestycyjnego postępowanie w sprawie uzyskania zgody na odstępstwo nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej i toczy się jako postępowanie wpadkowe w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, ewentualnie może je wyprzedzać. Wówczas organ architektoniczno-budowlany drugiej instancji ma możliwość merytorycznej kontroli postanowień w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Dopuszczenie natomiast do omawianego postępowania w związku z sanowaniem wadliwie wybudowanego obiektu, doprowadziłoby do tego, że postanowienia wydawane w tym zakresie pozostałyby poza merytoryczną kontrolą właściwego organu architektoniczno-budowlanego (por. wyroki NSA: z 05.07.2012 r., II OSK 683/11; z 26.02.2013 r., II OSK 2037/11 – CBOSA).

Podkreślenia wymaga wreszcie i to, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego zostały w sposób enumeratywny określone w art. 83 ust. 1-3 pr.bud. Nie jest więc dopuszczalne rozszerzenie kompetencji organów nadzoru budowlanego w drodze zabiegów interpretacyjnych, zwłaszcza że art. 82 ust. 1 pr.bud. ustanawia zasadę domniemania kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, przekazując do ich właściwości sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów (por. wyrok NSA z 26.02.2013 r., II OSK 2037/11, CBOSA). Regulujące zaś właściwość organów nadzoru budowlanego przepisy art. 83 pr.bud., w tym zwłaszcza jego ust. 1, nie odsyłają do art. 9 pr.bud.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego, mając obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, nie były uprawnione w prowadzonym postępowaniu do zastosowania innych środków niż przewidziane w art. 51 ust. 1 pr.bud. A z uwagi na brak możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, niezbędne okazało się zastosowanie środka najdalej idącego – rozbiórki obiektu (art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 pr.bud.).

W tym stanie rzeczy żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.